政府購買服務中的財政監督問題研究

●崔軍 傅培瑜

政府購買服務中的財政監督問題研究

●崔軍 傅培瑜

本文從政府購買服務中財政監督的原則入手，依次闡述了政府購買服務中財政監督的體系構建、目前我國政府購買服務中財政監督存在的問題，并提出了相應的建議：加快政府購買服務中財政監督的立法建設、完善政府購買服務中財政監督的監督主體體系、建立政府購買服務中財政監督的高素質隊伍、堅持政府購買服務中財政監督的手段創新以及借助績效評估實現對政府購買服務中的財政監督，以期在實踐中能夠使政府購買服務有效進行并深入推進財政監督工作。

政府購買服務 財政監督 績效評估

20世紀70年代，傳統政府管理模式存在的種種弊端，使得財政面臨的負擔日益沉重，在撒切爾政府的改革浪潮下，政府購買服務應運而生，即政府將原本自己承擔的公共服務的生產職能通過有償購買的方式轉移給社會力量，以此推動財政資金使用效率和公共服務質量的提高，從而更好地滿足社會公眾對公共服務更高層次的多元化需求。在我國，政府購買服務經歷了個別地區試點期、地方實踐活躍期和中央主導推廣期三個起步時期，盡管在這期間我國的政府購買服務積累了一些好的方法與經驗，但是在具體的操作過程中仍然離不開財政監督所發揮的作用。

在政府購買服務的過程中，生產職責轉移給了社會力量，而承接主體的加入，使得其對該過程中的監督管理職責提出更高的要求。財政監督在政府購買服務中有著舉足輕重的地位，制定科學的財政監督原則、構建良好的財政監督體系、塑造高素質的財政監督隊伍、進行有效的財政監督績效評估等，是確保政府購買服務能夠高效運行的關鍵。

一、政府購買服務中財政監督的原則

一般來說，政府購買服務體現了政府機構的職能，對其過程中發生費用的監督也涉及到多個領域，并有其自身的特殊性，同時在監督目標、監督范圍、監督手段等方面不同于傳統的財政監督，應以實現政府職能為監督目標，以政府購買服務項目為監督范圍，采用信息化、現代化的監督手段來實施監督。同時，為了保證政府購買服務中財政監督的公平公正公開以及有效性，應遵循以下原則：

（一）全面性原則

全面性原則是指相關機構在財政監督期間，要深入到政府購買服務的全部流程中，將每個購買的過程都實時監控。因此，不僅要從資金使用方面進行財政監督，還要從預算、審核、招投標等其他環節進行嚴格監督。另外，傳統的財政監督僅僅重視事后監督，并不注重事前監督，因而導致監督部門沒有主動性，不能夠發揮其應有的作用。因此，針對政府購買服務必須實行全程監督制度，立足于整個流程，從而確保財政監督的全面性。

（二）透明性原則

要及時公開與政府購買服務以及相關機構監督記錄的資料，進而激發群眾的參與熱情。另外，還要將公眾的各種建議和批評納入到職能評估以及工作者績效評估的標準中去。同時，在政府購買服務的過程中，財政監督需要投入一定的財力和物力，因此，既要強調自身的監督效率，即監督成本最小化，同時還要強調財政監督所帶來的社會經濟正效應。

（三）規范性原則

財政監督的關鍵在于使政府購買服務的操作流程更加科學合理，這也是建設服務性政府、構建統一治理機制以及達到管理現代化的關鍵一步。政府購買服務的整個流程一定要根據相關標準執行，盡量減少資金流失的可能性，降低資源消耗。

二、政府購買服務中財政監督的體系構建

在政府購買服務中，財政監督的體系主要由監督主體、監督對象以及監督內容構成。

（一）監督主體

監督主體既包括“內部控制”的財政部門，又包括“外部控制”的審計部門和中介機構及社會大眾。財政部門負責對政府購買服務的工作進行統籌安排，一方面，通過公開招標、邀請招標、競爭性談判等方式進行購買；另一方面，需調派專門人員對政府購買服務項目的資金使用情況等進行專項監督檢查。審計部門可以采用跟蹤審計模式，對政府購買服務的資金進行全程跟蹤審計，對于發現的問題及時進行糾正，以確保資金的有效使用。中介部門以及公眾的監督，能夠大大增強政府購買服務的威信。因為一般的中介部門依靠其專業技能和豐富的經驗能夠很快地瞄準需要監督的環節，從而能夠客觀監督，進而增強其在監督中所發揮的實際作用；另外，群眾、媒體及相關部門等均屬于社會大眾的范疇，其廣泛性決定了政府購買服務的資金籌集、使用情況等應由社會大眾來進行監督，從而增強我國政府購買服務的使用效率。

（二）監督對象

政府購買服務的過程簡單來說就是：公民委托政府部門提供公共服務→政府部門委托社會力量生產公共服務→公民依法享用向其提供的公共服務。在這一過程中涉及到兩重委托代理關系，因此，財政監督的對象也有兩個，即購買主體和承接主體。為了保證購買行為的合理性與合法性，需要對購買主體使用資金的情況以及購買方式等進行財政監督；為了保證承接主體按照合同約定正確履行生產服務的義務，同樣需要對其進行財政監督，保證資金的用途和效率在規定范圍內。

（三）監督內容

在政府購買服務中，不管是對于購買主體還是使用主體來說，最關心的就是效率和公平兩方面，因此財政監督的內容也不外乎是有關效率方面的監督和有關公平方面的監督。前者關注的是政府從社會力量那里所購買服務的經濟效率和效益，這方面的監督要通過對購買資金的使用情況來進行全程監測；后者關注的是政府從社會力量那里購買服務的公平和公正性，由于這方面反映的是政府購買服務能否平等滿足公眾的需求，因此財政監督要通過對政府購買服務的受益人群、服務種類、數量、質量以及公眾的滿意度等方面進行監測。

三、目前我國政府購買服務中財政監督存在的問題

改革開放以來，我國先后進行了一系列政府職能轉變工作及財稅改革，對政府購買服務中的財政監督有一定的加強作用。但由于種種原因，我國政府購買服務過程中的財政監督仍然存在許多問題，以下是幾個較為主要的問題：

（一）政府購買服務中財政監督的法規不完善

從法律層次上講，至今與政府購買服務中的財政監督相關的法律還沒有出臺。現行的法律很多都是由財政部以及其他單位暫時實行的規范性文件，法律效力較低，執行力也不高。從法律機制這個角度來看，雖然國內出臺了諸多法律條文，但是其主要還是針對監督者制定的，真正針對被監督者的法律并未出臺。因此，立法機關要盡快健全關于政府購買服務中財政監督方面的法律，增強其法律效力。

（二）政府購買服務中財政監督的組織方式落后

從時點上看，傳統的政府購買服務中的財政監督以事后監督為主，信息傳遞速度慢，對政府購買服務過程中出現的失誤難以及時進行糾正，這與現代財政監督的要求顯然不符。從方向上看，目前的財政監督以外部監督為主，即把主要的精力集中在對承接單位的生產過程監督上，而對財政部門的預算、資金流出等方面的監督則相對薄弱。從手段上看，目前主要采用傳統的財政監督方法，沒有進行全方位的計算機聯網和信息共享，大大降低了政府購買服務中財政監督的效率和質量。

（三）政府購買服務中財政監督的范圍界定不明確

盡管政府監督和社會監督本應有其各自監督的側重點，但是在實踐過程中，其監督大多是各司其職、各自為之，因此比較容易造成一些環節被遺漏，出現這一問題的根源在于財政監督的范圍界定不明確，嚴重削弱了政府購買服務中財政監督的力度。

（四）政府購買服務中財政監督的力量薄弱

一方面，在招聘財政監督人員時門檻較低，尤其是新調進的人員對業務不夠熟練；另一方面，財政監督隊伍整體素質不高，缺乏專業的培訓，實踐經驗不夠豐富。這樣的問題嚴重制約了政府購買服務中財政監督工作的深化。

四、健全政府購買服務中財政監督的建議

在論述完我國政府購買服務中財政監督存在的問題之后，筆者就健全政府購買服務中的財政監督給出以下幾點建議：

（一）加快政府購買服務中財政監督的立法建設

政府購買服務中財政監督的法律體系，應調整政府在政府購買服務政策制定、完成預算、籌集資金以及安排支出等活動中發生的監督與被監督關系，保證政府購買服務順利進行。目前，我國還沒有關于政府購買服務的相關法律，最迫切的任務是由財政部組織制定統一完備的《政府購買服務法》，報請最高立法機關——全國人民代表大會通過實施。《政府購買服務法》除了對管理制度、購買方式、購買程序等作出系統規定外，更重要的是對政府購買服務中的財政監督機制作出詳細說明，從法律上明確監督者的地位、權利義務、職責范圍、工作程序、違反財經法規的法律責任等內容，明確規定財政部門是實施政府購買服務中財政監督的主體，同時審計部門有配合執行財政監督的義務并承擔相應的法律責任。

（二）完善政府購買服務中財政監督的監督主體體系

要根據現行的監督對象，構建健全的全方位監督機制。進一步變革和改進財政部門監督工作，創建科學符合標準的監督體系，從而把日常監督和專項監督緊密相連，進而強化監督機構的獨立性。同時，各個監督主體之間要進行科學的協調和配合，降低監督成本，避免監督空白，加強信息化監督，提高財政監督的透明度，鼓勵社會公眾參與到監督中來。此外，要提高各監督主體的法律意識，加大執法力度，對各種違法亂紀行為嚴厲懲治，絕不姑息，切實維護政府購買服務中財政監督的權威性。

（三）建立政府購買服務中財政監督的高素質隊伍

政府購買服務中的財政監督能否順利完成，主要在于按照什么標準來選擇財政監督人員，以及根據什么要求來培養財政監督人員。首先，依據“公開、公平、公正”的原則，對財政監督干部隊伍的人員進行錄用，從錄用一開始就要保證財政監督隊伍的業務素質；其次，為了保證財政監督人員能夠及時領會并貫徹黨和政府的方針政策，加快知識更新，培養創造力和管理能力，要重視對財政監督人員的繼續教育；最后，為了保證政府購買服務中財政監督隊伍的工作積極性，應建立健全用人機制，打破傳統的“鐵飯碗”、“終身制”，真正做到優勝劣汰。

（四）堅持政府購買服務中財政監督的手段創新

在政府購買服務流程當中，財政監督應該涵蓋其整個過程，不僅要注重事前，還要重視事中、事后監督。由于社會主義市場經濟體制逐步成型，政府購買服務中的財政監督也越來越公開，在該領域也有良好的發展空間，監督的主體開始變得越來越復雜。因此，增強財政監督的實際效果，保證政府購買服務的規范性應當有這幾點創新：

1、要對政府購買服務的定價問題進行事前監督。政府購買服務的定價問題核心是成本，由于提供購買計劃的決策草案是由政府提出的，因此為了確保政府購買服務的定價在合理的范圍內，要對政府制定的購買方案、預算情況進行監督。首先，必須出臺相應的監督制度，使事前監督發揮其應有的作用，權力機構對政府作出的預算計劃進行核實審批。另外，要在權力機構中安排成立預算部門，由專門的專家組成，從而實現對預算計劃的有效核實。不僅如此，還要制定一個完善合理透明的預算制度，確保政府購買服務的價格問題能夠通過法律途徑高效解決。

2、要對政府購買服務中的具體過程進行事中監督。事前財政監督確保了政府購買服務的預算及定價問題的合理合規性，但是政府購買服務決策形成以后，還要公開購置的所有內容、確定承接主體、達成購置合約、執行購買流程等，在此期間有關部門要全方位對其進行監督。與此同時，財政監督機構還要對承接主體的制造流程進行監督，從而保證其依據相關合約遵守法律規定合理調配資金。事中監督是由財政部門對預算的落實情況進行監督，其中有人民群眾、媒體以及其它方式對預算計劃進行的監督。但是最主要的手段還是出臺相應的財政監督制度、反饋制度以及網絡曝光制度等。

3、要對政府購買服務中的績效評估進行事后監督。當預算落實之后，財政部門要根據項目的實際情況作全面檢查并清算資金。關于政府購買服務是否符合預算計劃的業績指標，還有待監督機構進一步監督。通過事后監督，將最終結果、資金的去向以及利用率等進行科學測評，才能對政府購買服務績效作出合理的評估。只有這樣，方能保證評估的結果對政府購買服務中的財政監督發揮相應的作用。比如，創建科學的風險控制監督體系等等。

（五）借助績效評估實現對政府購買服務中的財政監督

績效評估就是要通過運用評估結果，來促進評估對象目標的實現，也就是說，要通過對財政監督的績效評估來促進政府購買服務質量和水平的提升。因此，針對財政監督的績效評估，可以將其作為評判相關部門履行職責獲得業績的一大標準。另外，這樣還能夠確保所有任務都能夠持久向前順利進行。要研究和制定政府購買服務中財政監督的評估結果的應用機制，需要建立完善的績效評估報告制度、信息反饋制度和評估問責制度等，將評估結果及時反饋給被評價對象或相關責任人。首先要規劃出具體的管理方案，針對財政監督的績效評估結果，根據其目標、流程以及所處領域進行限定。只有這樣，才能實現對政府購買服務流程進行全方位監督，從而提高績效評估以及評估結果的權威性。本文建立以下三類指標體系，用以評估政府購買服務中財政監督的績效：

1、反映政府購買服務規模的指標。該指標主要反映政府購買服務的總體規模是否適度，即政府購買服務的支出占國內（地區）財政總支出的比重。通常來說，并非政府購買服務總額越高產生的效果越好，因為每個地區的經濟發展能力和實際情況有著很大不同。因此，在評估期間，可以針對每個地區的現狀，劃定適當的比例作為評估的最高分數。然后根據這個分數，按照數據實際偏離大小進行合理增減，其中，政府購買服務總額與全國財政支出總額之比在規定的范圍內不再降低分數，但是高于這個限制分數之后就會適當降分。

2、反映政府購買服務合法合規性的指標。該標準體現了政府購買服務與相關法規制度要求的一致程度，從而能規范政府行為。在實踐中，并不能說實際支出超過預算的政府購買服務就是非法的，也不能說實際支出比預算少的政府購買服務就是合規的，因而可以通過采用能夠真實表現政府購買服務實際費用同當前預算費用是否一致的標準來確定恰當的范圍，超過這一范圍相應減分。這一標準的構建能夠完整地表現政府購買服務的支出是否用在規定的渠道，其實際使用是否違反相關規定。

3、反映政府購買服務支出效益的指標。政府購買服務的支出效益是指政府在實際購買過程中執行相關職責時產生的效果同政府購買服務費用的比值。這種效益不單單是從經濟方面來看，更多的是對社會產生的效益。由于并不是所有政府購買服務的效果都容易測算（如對環衛招投標，很難得到公眾對其精確的評價指標），同時許多政府購買服務的效果并不一定在短時期內表現出來，而要經過一個較長的時間，此外還有許多因素同樣會增加政府購買服務支出效益評估的難度，這樣會使得評估結果出現誤差，因而在對政府購買服務進行財政監督的績效評估時，不要太重視支出效益標準，要從政府購買服務的領域以及規范性等進行評估?！?/p>

（作者單位：中國人民大學公共管理學院）

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