淺談“十三五”時期財政監督工作思路

●崔鵬飛

淺談“十三五”時期財政監督工作思路

●崔鵬飛

“十三五”是我國財政監督發展的關鍵時期。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》出臺，為“十三五”時期財政監督規劃指明了方向。結合財政監督實踐發展，在新常態經濟下，筆者將“十三五”期間財政監督監督發展總結為“一個理念、兩個支撐、三個結合、四個構建、六個目標”。

“十三五” 大監督 轉型創新

黨的十八屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，是今后五年內經濟社會發展的行動指南。圍繞全面建成小康社會的要求，財政監督要把服務經濟發展貫穿始終，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，充分發揮政策落實“督查員”的作用，著力推進社會經濟全面協調可持續發展。“十三五”時期，全面加強財政監督工作，要深入貫徹落實黨的十八屆三中、四中、五中全會精神，站在改革發展全局的高度，適應經濟發展新常態，堅持“一個理念、兩個支撐、三個結合、四個構建、六個目標”，在深化財稅體制改革中有為、有位，為促進“十三五”規劃提出的創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展、共享發展作出積極貢獻，為財稅體制改革保駕護航。

一、樹立“大監督”理念，科學定位財政監督職能

加強財政監督工作，必須樹立財政監督是業務管理機構與專職監督機構的共同任務和職責的科學理念，樹立管理就是監督、人人都是監督主體的“大監督”理念，將財政監督轉型納入財稅體制改革總體設計之中，科學定位財政監督職能，明確專職監督機構與業務處室日常監督的分工，劃分財政監督專職機構和業務機構監督職責，構建分工明確的監督格局。一是業務部門應立足本職崗位，著重從財政資金和財政政策的日常管理開展監督，如加強對預算編制把關，跟進預算執行撥款進度，對預算過程進行全程控制，提高預算資金使用管理水平。二是專職監督機構著重于開展專項監督檢查，對日常業務管理機構進行再監督，對違紀違規問題予以處理處罰，并對專項資金使用實行常態化監督，使業務部門與專職監督機構權責明晰，建立起相互協調、互相制約的長效監督機制。三是將財政監督貫穿于財政管理全過程之中，通過預算編制同步審核、預算執行監督檢查，強化事前、事中監督；通過財政支出績效監督加強事后監督，變被動為主動，嵌入預算執行全流程，真正實現對財政資金運行全過程的監督，促進財政管理和財政監督有效融合。

二、以信息化和績效化為支撐，促進財政監督轉型升級

（一）以信息化為支撐，提高財政監督效率

當前，以移動互聯網和云計算、大數據為代表的新一代信息技術，已成為新一輪科技革命和產業變革的核心。財政監督作為財政資金的守護神，是財政管理的重要一環，運用信息化、專業化和系統化管理技術精確、細致、高效地進行監督核查，科學開展財政監督工作，提高財政監督效能，是財政監督科學化的必然要求。促進財政監督信息化，應著力改變傳統依靠現場檢查、手工核查的方式，從豐富檢查手段、創新檢查方法、提高檢查效率的角度出發，利用信息化手段進行頂層設計，加大設備投入，建立財政監督信息庫。充分運用信息網絡技術，研究開發和推廣適合財政監督檢查工作特點及需要的檢查軟件，對接其他財政業務信息子系統，充分發揮電腦與人腦的優勢，各施其能，取長補短，有效提高財政監督檢查效率，實現財政監督檢查方式點與面、傳統與現代、現場與非現場的有機結合。

（二）以績效化為支撐，提升財政監督層次

績效監督是提高財政資金使用效益，提升財政監督層次的重要內容，也是公共財政框架下財政監督的發展方向。隨著改革發展的不斷深入，政府支出持續增長，社會公眾對財政資金的收支情況及資金使用效益越來越關心。要強化績效監督理念，統籌考慮資金投入與項目進展、事業發展以及政策目標實現等之間的關系，持續關注財政資金的存量和增量績效，綜合分析經濟效益、社會效益和環境效益，推動產業結構調整和經濟發展方式轉變，實現高效和可持續發展。研究出臺績效監督法規意見，將財政績效監督納入日常工作，持續對長期產出效果進行跟蹤問效。搭建預算績效監督基本框架，研究制定開展績效監督工作的實施方案、工作規程等，明確績效監督對象和內容，細化績效監督工作流程，為推進預算績效監督工作提供制度保障。

三、以“三個結合”為切入點，創新財政監督方法

多年來，財政監督工作一直通過每年開展的會計信息質量檢查、專項資金檢查、省直部門預決算檢查和內部監督等分散的形式進行，牽涉部門、行業眾多，常常局限于檢查內容無法深入追查延伸，一定程度上降低了財政監督的效率和威力，不利于財政監督人力、物力的有效利用。探索財政專項資金監督檢查與財政支出績效監督相結合、重點行業會計信息質量檢查與省直部門預決算檢查相結合、財政部門內部審計與內部控制制度建設相結合的 “三結合”檢查模式，不斷改進監督檢查方式方法，靈活運用多種檢查手段，有利于提高檢查效率，放大檢查成果，使財政監督適應改革發展新形勢，滿足財稅體制改革新需求，為財政監督轉型、實現“大監督”模式提供新的思路。

四、加強“四個構建”，健全財政監督體制機制

首先，加快構建日常監督和專職監督共同履行監督職責的工作格局，形成財政部門“全員參與”財政監督的繁榮局面，發揮財政“大監督”的整體優勢。其次，構建橫向覆蓋所有政府性資金、縱向直達鄉鎮的“全面覆蓋”財政監督機制，大力推進對公共資金、國有資產、國有資源監督檢查全覆蓋，全面、充分、有效地發揮財政監督職能作用，確保財政監督橫向到邊、縱向到底。再次，構建事前審核、事中監控和事后檢查相結合的財政運行全過程動態監督機制，即大局保障、源頭治理、過程監控，對財政收入征繳及資金的分配、支付、使用、管理進行全過程監控并及時糾偏。最后，構建預算編制、執行、監督等各業務環節相互制約、相互協調的機制，優化預算執行流程，形成環環相扣、雙向反饋、溝通順暢的內部監督網絡。通過構建“全員參與、全面覆蓋、全程控制、全部關聯”的財政監督體制機制，促使財政監督不留死角、不留盲區，實現對所有財政性資金執行情況的全方位監管，確保財政資金用在刀刃上，保證各項惠民政策落到實處。

五、實現“六個目標”，全面加強財政監督工作

“十三五”時期，發展是第一要務。財政是國家治理的基礎和重要支柱，財政監督作為財政職能重要組成部分，在全面建設小康社會的進程中應緊跟政策，勇于創新，主動作為，寓服務于監督，全力服務發展大局，全力保障各項民生政策落實到位，當好財政資金守護神。

（一）推動財政監督法制建設

《預算法》、《會計法》、《注冊會計師法》、《財政違法行為處罰處分條例》、《財政部門監督辦法》等法律法規，都賦予了財政部門監督職責。在充分履行好職責的前提下，要根據“十三五”規劃建議和深化財稅體制改革的發展需要，對現行財政監督制度、規定進行梳理，及時修訂相關制度辦法，適時在法律層面推出《財政監督法》，建立健全財政監督法律法規，充實完善財政監督法律依據，提升財政監督法律效力。不斷完善財政監督法制建設，對財政監督工作的各項程序、處理處罰標準等作出明確規定，增強規范性，克服工作中的隨意性，提高財政監督的權威性，切實為依法監督提供制度保障。

（二）推動財經法規的貫徹落實

1、持續開展預決算執行情況監督檢查。通過創新檢查方式，拓寬檢查內容，提升檢查層次，查找完善財政部門預決算管理和預算單位財政財務管理中的缺位點、風險點，深化預算管理制度改革、優化預算執行業務流程，確保《預算法》及相關財經法規落實到位，不斷提高依法行政、依法理財、依法監督水平。

2、深入開展重點行業會計信息質量檢查。以會計信息真實性和透明度為切入點，有針對性地選取關系國計民生和財稅改革重點行業、重點領域的企業以及部分行政事業單位開展會計信息質量監督檢查，密切關注財政資金使用、財稅政策執行及中央八項規定等財經紀律落實情況，及時反映宏觀經濟運行和財稅改革管理方面的新動向、新問題，充分發揮會計監督服務政府宏觀調控和經濟社會發展的作用和優勢。

3、加強對財稅政策及專項資金可行性的事前監督。充分利用各業務管理機構專項資金的設立及延期、制定財稅政策及資金管理辦法在簽發前充分征求監督檢查專職機構意見的機會，適時選取項目開展事前監督和跟蹤問效。借助財政監督接近基層優勢，充分論證項目可行性，認真研究提出意見建議，及時了解相關管理規定，提高財政資金使用效率和財政監督工作效率。

（三）確保重大財政政策落實到位

“十三五”規劃建議提出堅持“創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展、共享發展”理念，全面建成小康社會的目標任務。財政監督的主要職責就是要密切關注財稅體制改革新進展新情況，緊盯新的目標任務有計劃、有重點、有步驟地開展專項檢查、專項調查、專項督查工作，確保重大改革舉措落實到位。“十三五”時期，財政監督要把穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險政策落實作為財政監督工作的重中之重，特別要加強對“三農”、教育、就業、社會保障、醫療衛生、扶貧救災、環境保護等民生項目資金落實情況的跟蹤檢查。通過開展財政監督檢查，及時反映阻礙發展的主要問題和突出矛盾，積極提出政策建議，促進經濟平穩運行和民生持續改善，確保財稅政策發揮最大效應，確保人民群眾得到最大實惠。

（四）構建財政內部監督新機制

堅持內外結合，統籌兼顧，既要重視對預算管理部門、財政資金使用單位的監督，也要重視對財政部門內部資金分配、運行過程的監控。內部控制工作既是貫徹落實依法治國基本方略的需要，又是有效防范業務和廉政風險的重要手段，還是財政部門強化內部管理的重要舉措。為此，一是要按照《行政事業單位內部控制規范（試行）》和《財政部門內部監督檢查辦法》的規定，加強對內部各職能機構履行財政業務管理情況的監督檢查，加大對財務相對獨立的廳屬單位的內部監督；二是積極開展領導干部經濟責任審計工作，加強對領導干部行使權力的制約和監督,規范財經秩序，從機制和源頭上防范和治理腐敗行為，促進黨風廉政建設；三是推進部門內部控制操作規程建立，督促各行政事業單位盡快建立可操作性強的內部控制相關規定，督促附屬單位制定內部控制操作規程，加快內部監督的制度化和規范化步伐。充分發揮內部監督在健全管理制度、堵塞管理漏洞、保障財政資金安全、保護財政干部安全等方面的積極作用。

（五）深入推進預算績效監督工作

“十三五”時期，加強財政績效監督工作，可以從以下幾方面著手：一是深入總結當前開展績效監督的工作經驗，盡快搭建預算績效監督基本框架，制定預算績效監督實施細則，建立績效評價指標體系，規范績效監督工作；二是推廣PPP模式，引進高校、專業績效評價機構等第三方共同開展預算績效監督工作，提升績效監督深度，確保預算績效監督的專業性和獨立性；三是要本著“先易后難、突出重點”的原則，在現階段對財政支出項目事后績效監督的基礎上，探索開展財政專項資金事前績效評估，適時開展財政專項資金績效跟蹤評價，進而選擇一些部門開展單位績效監督和部門績效監督的試點工作，在取得成熟經驗的基礎上，在政府部門全面開展包括綜合績效監督在內的預算績效監督工作。

（六）加強財政監督成果利用

就財政監督工作而言，既要發現和處理問題，維護財政資金安全和有效使用，還要利用財政監督接近群眾、接近基層的優勢，加強調查研究，提高重大財稅改革與政策調研的前瞻性、針對性和實效性，提出針對性意見和建議，推進現有政策制度的修訂完善，推動出臺新的財政政策和資金管理辦法等。一是建立監督工作內部通報制度。根據各業務管理機構、各監督檢查機構日常監督工作開展情況、專項監督檢查進度等定期編制監督工作報告，進行內部通報；二是及時向業務管理機構反饋專職監督機構在檢查工作中發現的問題，提出意見與建議，堅持以查促改、查管結合，各業務管理機構采取通報、暫停撥付、扣減、收回財政資金等措施糾正問題，完善制度；三是嚴格落實財政監督信息披露和公告制度，將監督結果作為預算安排的重要參考依據，充分發揮財政監督警示作用，提高財政監督的影響力和震懾力。

（作者單位：河南省財政廳監督檢查二處）

1.中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議[S].新華社，2015-11-5。

2.吳奇修.2015.《以法治思維和方式扎實推進財政監督工作》[R].財政部網站，5-7。

（本欄目責任編輯：尹情）