基于社會質量視閾的社會管理問題探析

周昕皓

[摘 要]從社會質量的視閾出發，現今我國的社會管理存在社會質量較低的問題。在社會保障維度，社會管理重管控輕服務，社會公共服務存在缺失；在社會凝聚維度，社會管理重經濟輕人文，單純追求物質財富的增長而忽略社會核心價值觀的構建；在社會包容維度，社會管理重短期輕長效，慣用通過行政手段解決眼前問題，被動進行社會管理，忽視社會管理法制的建設，同時社會管理法制缺乏主動創新機制，慣性落后于社會管理的需求；在社會賦權維度，社會管理重政府輕社會，社會管理主體單核心的傳統社會管理格局仍未打破，社會組織和公眾參與存在缺失。本文聚焦于社會質量的低水平化問題，分析社會管理中存在的弊端與缺陷，以期為社會管理改善提供參考。

[關鍵詞]社會質量；社會管理；問題

[中圖分類號]D63 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）03 — 0080 — 03

引言

十八屆五中全會上通過的“十三五”規劃中，再次提出了“堅持人民主體地位”，并細化闡述了增進人民福祉、促進人的全面發展以及維護社會公平正義、保障人民平等參與和平等發展權利等指導意見〔1〕。換句話說，就是民眾需要享受經濟社會發展的果實。這就要求我國的社會管理必須提高管理和服務水平，以至于改革現行的社會管理，將人作為社會的存在納入進社會管理的范疇。這些新思路與社會質量理論的觀點不謀而合。社會質量理論發源于歐洲，該理論認為一個具有高度社會質量的社會是一個滿足和提供公民一定的社會經濟保障，公民福利水平不斷提高，并能促進公民融入社會、發展其潛能，最終實現其個人價值的社會。因此，一個社會的社會質量與其社會結構、社會文化、以及經濟等情況息息相關。歐洲學者運用構建性因素、條件性因素和規范性因素等三組因素四個維度創造和評價社會質量〔2〕。本文從社會質量理論角度出發，分析現行社會管理存在的問題，為新時期社會管理的改進和改革提供參考和借鑒。

一、硬性的社會管理：重管控輕服務

硬性的社會管理主要是指我國社會管理的越位、政府職能轉變的缺位和社會保障體系的不健全三個方面。社會管理的越位是從計劃經濟時代遺留下來的管制思想仍然在發揮作用，社會管理實踐中政府仍然重“控制和管理”而輕“服務”。同時，隨著時代的發展，我國也意識到改革的必要，但處在轉型期，政府職能轉變仍然存在缺位的現象，并且社會保障體系也未發展健全。

（一）社會管理理念的越位

早在計劃經濟體制下，政府認為社會的一切事務都將由政府生產和提供，將社會事務完全國家化，并認為這是社會主義優越性的體現〔3〕。這一時期的社會管理具有強烈的政治色彩和控制取向，所有社會事務無論大小均通過政府及其延伸機構進行控制和集中管理，實行的政府、企業和社會一體化，政府用行政化的管理方式對社會事務進行全方位的統一管理和分配。

盡管這種社會管理方式在建國初期起到了重要作用，但隨著時代的發展已漸漸不適應我國的基本國情。改革開放后，我國已經改變了原有計劃經濟時代的管理格局，力圖發展新時代的社會管理新局面。但全能政府控制的理念和意識已然深入人心，我國的社會管理到現在仍然存在越位的現象，政府將權力集中在自己手中，過于干預社會事務。其具體體現為多種社會事務的進行都需要各級部門的層層審批和政府的允許，在處理社會矛盾的過程中，慣性采用行政手段甚至暴力手段強制執行和解決問題，而忽視通過群眾參與、友好協商的處理辦法。這種手段單一、粗暴、簡單的社會管理導致服從大于參與，人治大于法治。

（二）政府職能的缺位

改革開放后，我國社會管理已經轉型，政府職能也發生轉變以與當前的市場經濟體制相適應，但社會成為國家行政附屬的失衡局面依然沒有得到明顯改善。

一方面，政府逐漸退出了部分社會管理領域，并且隨著社會轉型后，政府不再過于強調對人的控制和管理，同時單位制的打破也讓政府不再能全面控制每個社會個體。這種情況的轉變讓政府在社會管理方面的職能出現了空缺，無法良好的對社會事務和社會成員進行有效管理。另一方面，政府的公共服務職能存在缺位。現階段，我國財政主要體現為經濟建設性財政和生產投資性財政，各級政府所掌握的大量公共資源仍然投向經濟建設領域，而對于社會公共服務領域的資源投入則較為欠缺。并且由于各級政府的工作精力和資源都用于經濟建設，相對政府公共服務的職能就略顯薄弱，同時社會公共服務支出比例較低。

（三）社會保障體系不健全

一是社會保障體系覆蓋面不夠廣泛。我國社會保障的主要對象是城鎮居民，由于戶籍制度和城鄉二元結構的存在，農村居民與進城務工的農民工群體并未被社會保障完全覆蓋。同時，社會救助所涉及的救助范圍也將農民工等群體排除在外。二是社會保障體制不完善。社會保障存在部門分割和地區政府各自為政的現象，由于社會保障的地區界限和保障范圍不夠明晰，部門和地區政府間存在互相推諉的情況。沒有系統和完善的社會保障管理體系，不利于社會保障統一管理的有效開展。三是社會保障制度建設不健全。首先社會保障的項目設計不夠完善，已不能滿足我國現階段社會發展中的人民需求，并且覆蓋范圍不夠廣泛。同時，社會保障的資金來源比較單一，社會保障財政投入機制仍然有待健全，并且由于缺乏社會力量的介入，因此資金的運轉效率較低。另外，社會保障的法律法規建設仍然有待加強。

二、片面的社會管理：重經濟輕人文

片面的社會管理是指我國過于強調經濟的發展而忽視社會的同步發展，時至今日，整個社會缺乏一種廣泛認同的健康核心價值觀，由此造成社會意識形態的紊亂。這種社會建設的滯后已經給我國的整體發展帶來了諸多問題，社會各階層對立，社會矛盾頻發，人與人之間缺乏信任。這都可以歸咎為我國現階段的社會發展中意識形態建設出了問題，政府社會管理忽略了社會核心價值觀的建設，由此造成了社會凝聚出了問題。其具體表現為以下幾個方面：

（一）價值觀多元化影響社會核心價值觀的形成

理論指導實踐，思想決定行動。我國是社會主義國家，應該貫徹馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論、三個代表和科學發展觀等一脈相承的指導思想，堅持社會主義的價值追求，并由此為核心形成廣泛認同的中國特色的社會主義核心價值觀。隨著我國社會經濟社會的轉型，社會環境越來越呈現開放性，各種多元價值觀和社會思潮紛涌而來，人們的價值觀逐漸呈現多變形、選擇性和差異性，從而思想上的差別越來越大。這將導致多種差異性的價值觀之間發生互相碰撞、摩擦甚至是沖突，使人們在行為處事和價值追求與判斷方面出現迷惘、猶豫和無所適從。極端個人主義、享樂主義和拜金主義等錯誤價值觀在社會中存在和擴散不僅不利于我國特色社會核心價值觀的形成，同時也是引起我國社會問題頻發的一個主要因素。

（二）全球化沖擊社會核心價值觀的形成

全球化進程中，世界各國之間的經濟文化交流日益增多，對我國經濟增長和社會發展提供了機會的同時也對我國的思想、文化和價值觀帶來了沖擊，對我國原本封閉、簡單的意識形態造成巨大影響。一方面，我國盡管躍居世界第二大經濟體，但經濟質量并不高，世界交流中處于經濟劣勢，對國民的自信心會有所影響。以美國為首的發達國家在對外宣傳中注重體現自己物質生產和生活的優越性，使部分人產生對外的盲目崇拜，認為“外國的月亮比中國的圓”，影響我國社會主義信念的形成。另一方面，全球化一定程度上消弱了國家和民族的概念，影響和淡化了我國國民的國家意識和民族意識。

（三）市場經濟對社會核心價值觀有消極影響

改革開放后，我國實行社會主義市場經濟體制，市場經濟有效調控了資源的配給，推動了我國經濟社會的發展，但其帶來了一些消極的因素，影響了我國社會核心價值觀的構建。一方面，市場經濟是逐利的調配機制，鼓勵經濟個體從經濟利益的角度考慮決策，這樣必然強化個體和組織決策制定的逐利性同時忽略外部群體利益。另一方面，一些國家行政人員和黨員干部也受這些消極因素影響，將市場經濟體制的交換原則應用到國家政治和社會管理中，用權力換取個人利益，造成了極壞的社會影響。

（四）社會主義價值認同的缺失

自建國起，我國就十分注重社會主義信念和價值認同的宣傳和教育，遵循馬列主義指導思想的同時，在全國樹立社會主義理想和信念。但面臨轉型期新的社會環境，加上多種因素的影響，對社會主義價值的認同存在部分缺失，部分人民甚至對社會主義信念產生了動搖。一方面，西方思潮的涌入和一些腐朽思想的入侵，帶動我國原來長期存在封建主義思想的涌動，這些不良價值信念對人們的道德觀念和價值取向產生了影響。另一方面，發達國家的物質誘惑和經濟優勢在宣傳中充分展現其優勢，隱藏了其社會的陰暗面，但這片面的宣傳也影響了我國國民的信念。同時我國加強廉政建設，不斷抓出的腐敗事件也讓一些人產生了信念上的動搖，忽略了轉型期的陣痛是社會主義發展的必經之路。這些種種因素交織在一起動搖了民眾對我國社會主義價值的認同。

三、消極的社會管理：重短期輕長效

消極的社會管理主要指政府社會管理的法制化建設滯后，并且各級政府和部門自身也缺乏主觀能動性，較少通過主動增加制度供給和制度創新來規范和進行社會管理，在實踐中慣性使用一次性的行政手段處理社會事務，重視短期的效果，而忽略了通過制度的健全和規范形成長效的制度約束。長期的社會管理實踐中，經濟建設一直是我國的政府工作重心，而法制化建設就存在著一定程度的缺失。

（一）社會管理法制化建設滯后

2004年，國務院出臺了《全面推進依法行政實施綱要》，標志著我國政府依法治國進入了新的發展階段。但長期以來，我國在社會管理法制化建設內部各方面進展不均衡，依法行政、依法管理的制度依據仍有缺失，執法監督機制也未健全。

一是行政立法滯后，缺乏可操作性。經濟社會的發展日新月異，社會事務復雜性和變異性日益凸顯，我國的行政立法遠不能滿足實際社會管理的需求，諸多領域仍然存在法律層面的空白和漏洞。二是行政執法體制不合理，執法人員素質有待提高。一方面，我國行政執法權限分割與碎片化特征明顯，執法主體較多，同時執法機構設置也存在問題。另一方面，目前多數一線行政執法人員較多是由原先行政機關轉崗而來，上崗執法前缺乏必要的法律知識和文化素養的培訓與學習。三是監督機制尚未健全，行政違法難以追責。執法監督缺乏公眾的有效參與，主要仍依靠上級政府和上級部門對下級政府和部門的監督和考核；執法監督缺乏常態性和整體性，集中開展的執法監督活動數量較少，且較為集中于個別的執法機構，并未形成制度化、常態化、系統化和全面化的執法監督格局；再次，執法監督較為滯后，現行的執法監督偏重于事后糾錯，缺少對事前和事中的控制和監督；最后，執法監督缺乏效力，由于缺乏必要的法治保障，諸多主體通過“打擦邊球”規避了監督和違法違紀的制裁，監督沒有發揮其應有的效力〔4〕。

（二）社會管理法制化建設缺乏主動創新

承前文所述，我國本身在現階段處于社會管理法制化建設滯后于社會發展和管理現實的情況，同時各層級的立法主體出于追求穩定發展而非更好服務于社會的理念的考慮，缺乏主動創新、加強和加快提供制度供給的動力，造成了社會管理一直處于一種被動的局面。國家立法層面，國家立法涉及面廣泛，程序嚴謹和繁多，需要經過大量的信息收集和反復論證，耗時較長，客觀造成立法工作滯后，社會管理較為被動。地方政府和各級部門層面，處理社會事務經常從效率角度考慮問題，慣性采用一次性的手段和措施，甚至通過國家暴力機構強制執行，忽略通過制度供給建立長效的解決機制。行政人員個人層面，對個人的考察和晉升注重工作效率、工作成果等結果的考察，忽視其工作中程序、手段是否合法、合理、合情的過程審核，因此造成行政人員個體也缺乏主動推動制度創新和提供制度供給的積極性。

四、單一的社會管理：重政府輕社會

單一的社會管理是指政府在社會管理中一家獨大，甚至可以說政府是社會管理的唯一主體，忽略了其他社會力量的參與，從而使社會管理的主體呈現單一性特征。這種“大政府，小社會”的結構已不適應當前社會的發展。社會組織和公民參與是社會管理主體多元化發展的重要組成部分，而多元化的社會管理也是今后的發展方向，但現今我國社會組織和公民參與的發展存在一定的問題，均未有效參與社會管理。

（一）社會組織發育緩慢

一是社會組織數量不足。截止2012年，全國共有499268個社會組織在國家民政部門登記，盡管絕對數量在過去的幾年間實現了飛速的增長，但覆蓋到全國13億多的人口后，登記密度為每萬人3.68個①。這個數據遠低于西方發達國家，也低于部分發展中國家。早在2009年，瑞典的數據為每萬人230個，美國為52個，法國110個，日本97個，阿根廷25個，巴西13個〔5〕。

二是社會組織構成不合理。我國社會組織主要有官方背景的社會組織、非公募基金會、民政登記的草根組織及未注冊民間團體等四類，整體上來看，擁有資源的官方社會組織和為企業服務的非公募基金會相對發展較好，而草根組織和未注冊民間團體發展相對較為薄弱，導致對基層民眾的服務和關注較為缺乏。

三是社會組織自我發展薄弱且公信力不足。政府部門通過掛靠和主觀等方式介入社會組織運營管理使得社會組織自主權收到影響，同時資金來源不足、人才缺乏等問題也制約著社會組織發展。另一方面，囿于傳統思想，政府和群眾對社會組都心存疑慮，這種不信任的態度也使社會組織發展面臨著困難〔6〕。

四是社會組織發展與管理相關法律法規不健全。我國對指導和規范社會組織發展的法律法規較為缺乏，現有的規章條例僅有幾項國務院出臺的管理條例，立法層級較低，且缺乏整體性，諸多社會組織的活動內容在法律層面還是一片空白。

（二）社會組織作用未能發揮

服務社會、社會利益整合和社會參與是社會組織作用體現的重要方面，而目前社會組織受困于自身發育緩慢及影響力較低、政府部分職能轉移交接不到位、利益表達通道不暢、切實有效的參與機制不健全等諸多因素，難以真正成為社會管理的主體，甚至稱之為連接政府和群眾紐帶也言之尚早。

（三）公民參與社會管理不足

公眾參與社會管理是社會發展內生性的需求也是社會自治能力的體現，但我國現行的以政府為主導的社會管控模式使得公民自我管理、服務和發展的意識欠缺且能力不足，并且導致社會自治和自我發展的能力低下。首先，公民缺乏參與社會管理的意識，在過去長期的教育、文化等多方面潛移默化中，我國公民普遍缺乏個體意識和權利意識，因此經常遺忘或放棄表達自己的訴求。其次，現行的社會管理體系疏于公民表達渠道的建立，公民參與缺乏有效的途徑。再次，公民參與缺乏相應的制度保障，由于缺乏相應的機制和法律規章的保護，公民參與社會管理過程有時會遇到受到歧視甚至是傷害，這種情況下，公民參與的熱情難以長時間維持。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議〔EB/OL〕.新華社，http：//cpc.people.com.cn/n/2015/1103/c399243-27772351-8.html？_t=1447376462998，

2015-11-03.

〔2〕張海東.社會質量研究及其新進展〔J〕.社會學研究，2012，（3）：223-240.

〔3〕〔美〕阿蘭·G·格魯奇.比較經濟制度〔M〕.北京：中國社會科學出版社，1985：806.

〔4〕遲玉華.關于全面推進依法行政的思考〔J〕.職業技術，2007，（6）：104-105.

〔5〕汝信，等.2011年中國社會形勢分析與預測〔M〕.北京：社會科學文獻出版社，2011：184.

〔6〕王俊秀，等.社會心態藍皮書：2011年中國社會心態研究報告〔M〕.北京：社會科學文獻出版社，2011：79.

〔責任編輯：譚 蕊〕