國策十二題

徐冰　吳思

作為外界觀察中國政治經濟走向的重要窗口，2016年兩會將聚焦哪些“熱詞”

剛剛過去的2015年，是“十二五”收官之年。在這一年中，人口政策調整、制造業升級、現代服務業發展、改革深化、“一帶一路”與自貿區擘畫等，皆漸次展開。同時，人們對經濟新常態內涵的認識也逐漸明確，對今后經濟社會的發展，初步形成了共識、探明了路徑。

2016年是“十三五”開局之年。兩會將要檢閱過去五年的成績單，并審議通過“十三五”規劃，為未來的改革加碼。作為外界觀察中國政治經濟走向的重要窗口，2016年兩會將聚焦哪些“熱詞”？《中國經濟報告》記者梳理了若干焦點問題，以期能夠窺一斑而見全豹。

GDP區間目標

2016年中國的GDP目標如何設定，是本次全國兩會的焦點之一。國家統計局發布的數據顯示，2015年國內生產總值676708億元，按可比價格據算，比上年增長6.9%。2016年，考慮到當前宏觀經濟下行壓力較大、結構調整對經濟的短期負面影響以及全球經濟不確定性等因素，預計GDP增速將繼續走低。年初，31個省份亮出2016年GDP預期目標，其中29個省份均明確下調了GDP增長目標。

此外，中央可能將2016年GDP增長目標設定在6.5%至7%的區間內，6.5%為增長目標下限，這是歷年來首次為GDP增長目標設定上下限區間。在地方兩會上，廣東、上海、浙江、江蘇、山東、廣西、海南、黑龍江、吉林等9個省份就將2016年的GDP增長預期目標設定為區間值。

隨著GDP增速跌破7%，通貨緊縮成為最主要的宏觀風險。作為“十三五”的開局之年，2016年，中國將實行怎樣的貨幣政策和財政政策，是市場密切關注的問題。

一方面，預計財政政策將更加積極，包括加強以基礎設施為主的公共產品投資，落實以營改增為主的各項減稅，加強轉移支付，加快中低收入者的收入增長等。2015年財政赤字率從2014年的2.1%上調到2.3%，適度擴張赤字率成為不少業內人士的共識；預計2016年預算赤字率目標和實際赤字率都將進一步擴大。

另一方面，需要結構寬松的貨幣政策配合財政政策，保持流動性合理充裕和社會融資規模適度增長，以支持工業結構調整和實體經濟平穩運行，防止陷入債務-通縮的惡性循環。加快推進金融監管體制改革，防范系統性金融風險，將成為2016年的重中之重。

供給側改革

結構調整和經濟轉型是2016年中國經濟政策的基調，20多個省份的政府工作報告重點都提到“調結構”。以去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板為重點的供給側結構性改革，經中央經濟工作會議定調后，已正式拉開大幕，成為調結構的良方。

供給側結構性改革將在兩會上推出怎樣的“時間表”和“路線圖”，很大程度上決定著中國經濟的未來走向。中央要求，搞好供給側改革，一是情況要摸清，搞清楚現狀是什么，把實際情況摸準摸透；二是目的要明確，搞清楚方向和目的是什么，把握好手段；三是任務要具體，搞清楚到底要干什么。預計供給側改革的任務將進一步分解和細化，并在國務院層面出臺相關執行文件。

不過，對于在經濟呈現下行態勢時強調供給側改革，市場仍存在很大分歧。盡管決策層已有定論，供給側結構性改革是不得不邁過的坎，是不得不闖過的關。但由此可能帶來的短期風險，如經濟失速、通縮加劇、系統性金融風險、失業加劇等，同樣讓人擔心。

過去的經驗表明，需求側管理是供給側改革不可或缺的先決條件，尤其是對穩定經濟增長和通縮預期至關重要，因為波動過大的宏觀環境可能會拖累結構性改革進程，甚至倒逼改革走回頭路。我們注意到，決策層在強調供給側結構性改革的同時，也強調擴大總需求的重要性。這意味著，面對2016年的現實情況，中央將更加注意政策平衡。

強力反腐

2015年，強力反腐持續向縱深挺進，取得豐碩成果。據不完全統計，截至2015年11月30日，因違反中央八項規定精神受到處理的黨員干部中，省部級有8人、地廳級441人、縣處級3818人。2015年前11月，受處理的縣處級及以上級別干部人數比上年增長51%，其中地廳級增長123%，縣處級增長45%。

2016年1月12日，十八屆中紀委六次全會在北京召開，習近平總書記及其他六名常委全部出席。這是習近平十八大以來第四次參加中紀委全會并講話。習近平在講話中對反腐工作給予了高度肯定，稱“取得新的重大成效”，并指出反腐的決心沒有變，遏制腐敗蔓延的目標沒有變。值得特別關注的是，習近平還強調，近三年的反腐工作“使不敢腐的震懾作用充分發揮，不能腐、不想腐的效應初步顯現，反腐敗斗爭壓倒性態勢正在形成”。這是習近平近來首次用“壓倒性態勢”來描述反腐現狀。

對于2016年的反腐工作，習近平強調，首先要求黨員尊崇黨章，嚴格執行準則和條例，以“確保黨的集中統一，保證黨中央政令暢通”。他還特別指出，要“推動全面從嚴治黨向基層延伸”。這是在中紀委全會上首次提出將“全面從嚴治黨”與“基層治理”結合起來。

從習近平總書記的上述表述中，可以預見，無論從廣度上，還是在深度上，2016年的反腐工作依然會強力展開。

簡政放權

簡政放權，正在成為政府完善自我治理及激發市場活力的重要抓手。據統計，2013年以來，國務院已相繼取消和下放9批共798項行政審批事項，全部取消非行政許可審批，提前完成取消和下放三分之一以上審批事項的預定目標。

僅在2015年，國務院發布有關簡政放權的文件就達55個，國務院常務會議有超過三分之一以上的主要議題涉及簡政放權。這一年，國務院不僅全面清理了453項非行政許可審批事項，更首批取消62項中央指定地方實施的行政審批事項。

2016年1月13日的國務院常務會議再推出一批簡政放權改革措施。包括再取消納稅人申報方式核準、地方企業發行企業債券的部門預審等150多項審批事項；再取消10余項束縛創業創新的部門行政許可；再清理規范192項中介服務事項；再取消汽車營銷師、咖啡師、注冊人力資源管理師等61個事項等。

社會保障

在歷年的“兩會”熱點問題民意調查中，社會保障一直持續占據在民意關注的前列。

根據人力資源和社會保障部的統計，中國城鎮職工基本養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險，以及城鄉居民基本養老保險的參保人數，歷年來一直在持續增加。僅從數字上，可以說社會保障工作一直在持續推進，在廣度和深度上都取得了不小的成果。但是，公眾對于個人的社會保障卻總是難以放心。2015年以來，延遲退休以及退休職工繳納社保等消息一再觸動人們的神經。盡管這是針對人口老齡化以及勞動人口持續下降而不得已提出的應對之策，但公眾的強烈反應，也突出地表露了人們對于社會保障的擔憂。

2016年的社會保障工作會有怎樣的推進？雖然無法期冀一勞永逸地解決人們的后顧之憂，但人們對社會保障多一分放心，無疑會對中國經濟增長多一份信心，無疑會釋放出更可觀的需求潛力。

全面二孩

中共十八屆五中全會決定：堅持計劃生育的基本國策，完善人口發展戰略，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，積極開展應對人口老齡化行動。這是繼2013年十八屆三中全會決定啟動實施“單獨二孩”政策之后的又一次人口政策調整。

2015年12月27日，全國人大常委會表決通過了人口與計劃生育法修正案，全面二孩定于2016年1月1日起正式實施。按修正案中規定，生育一孩或兩孩的夫妻均可獲得延長生育假的獎勵。

據統計，盡管“十二五”以來中國總人口繼續增長，2014年末達到13.68億人。但是，中國勞動年齡人口卻不斷下降，老年人口不斷上升。2011年，中國15歲至59歲勞動年齡人口達到峰值9.4億后開始回落，2014年降至9.3億。60歲及以上老年人口從2010年的13.3%提高到2014年的15.5%，總量達到2.12億人。

單獨二孩政策實施后，效果也并不盡如人意。截至2014年12月，全國僅有不足100萬對單獨夫婦提出再生育申請，而此前的官方預計是每年增加200萬人左右。根據中國社會科學院發布的《經濟藍皮書：2015年中國經濟形勢分析與預測》，中國目前的總和生育率只有1.4，遠低于更替水平2.1，已經非常接近國際上公認的1.3的“低生育陷阱”。

正是基于這樣的現實，全面放開二孩政策幾乎獲得了一致的贊同。但是，允許生并不簡單等同于愿意生、能夠生。在工作節奏、經濟壓力以及生育觀念的共同影響下，扭轉中國勞動人口的下降趨勢，應對老齡化時代的各種現實壓力，依然是巨大的挑戰。

醫療改革

毋須諱言，醫改是一個改了多年卻依然難言取得切實成果的領域。近期北京關于整治“號販子”的報道引發巨大反響，形象有力地說明了醫改所面臨的嚴峻態勢。

在不久前國家衛計委發布的2016年衛生計生工作九大重點任務中，多項改革目標被重點提及。2016年，中國將擴大城市公立醫院綜合改革試點城市到200個，同時擴大醫療綜合改革省級試點。2月14日，國務院常務會議提出，要結合醫療、醫保、醫藥，實現“三醫”聯動改革，加快臨床急需要務和醫療器械產品審評審批，同時還將支持醫藥企業兼并重組。對此，有輿論認為信號意義明顯，醫改以及醫藥行業在2016年很可能有“大動作”。

醫改是否能夠在2016年實實在在地推進，我們靜觀其變。但無論如何，醫改已經到了必須要“啃硬骨頭”的時候，單一的、頭痛醫頭式的推進，已經無法對公眾有所交代。

收入分配

根據北京大學日前公布的中國家庭追蹤調查系列專題報告《中國民生發展報告2015》，中國目前的收入和財產不平等狀況日趨嚴峻。頂端1%的家庭占有全國約三分之一的財產，底端25%的家庭擁有的財產總量僅在1%左右。近30年來，中國居民收入基尼系數從20世紀80年代的0.3左右，上升到現在的0.45以上。

雖然具體的數據會因統計方式不同而存在或大或小的差異，但僅從直觀感受上，我們也可以明顯感覺到貧富差距在不斷拉大。即便有輿論認為，市場經濟越是持續深化，越是有可能在收入分配上拉開貧富差距。但是仍然不可否認，當前的貧富差距在很大程度上，源自不合理的分配機制以及體制漏洞。在2016年人社部的工作部署中，“穩慎推進工資收入分配制度改革，積極構建和諧勞動關系”被著重提出。但是坦率地說，以往更多從個稅起征點上調節收入分配的做法，已遠遠不夠。說到底，如果在機會平等上依然難以切實改觀，收入分配以及貧富差距問題就不可能得到真正解決。

2016年在收入分配方面有何契合民情民意的措施，我們拭目以待。

國企改革

2015年是國企改革的深化之年，國企改革領導小組正式成立，總體方案和11個配套文件出臺。但或許對國企改革頂層設計方案的理解不透徹，一些人認為關于員工持股、混合所有制、資產證券化等改革或將滯后。

2016年無疑是國企改革的重要實施階段。國務院國資委負責人日前表示，國企改革的頂層設計已經取得重大進展，最近又審議通過了8個配套文件。地方層面，多省政府工作報告也提到將在2016年推進國有企業改革，以重組、混改、資產證券化為亮點的地方國企改革進入全面加速期，使得民眾也有望在全國兩會前后明確看到上述新變化。而一旦分類監管、混合所有制改革以及提高資產證券化率等細則明確，則意味著困擾國企改革的關鍵瓶頸有望在2016年被打破。預計國企改革會形成一種新的態勢。

2016年同時又是重組與清退產能和僵尸企業的攻堅之年。供給側改革要求加快國企改革，主要內容就是重組一批、清理一批和創新一批。綜觀國資委2016年及“十三五”工作思路，國企改革由單純的體制改革向國企改革與產業結構改革同步推進轉變。國企改革不是要停下來，而是2016年11項改革中排在第一位的，它必須為供給側改革和“十三五”規劃的順利實施提供持續的動力和保障。

“雙創”

“雙創”是本屆政府的重要戰略之一。2015年是大眾創業、萬眾創新的啟動之年，國務院出臺了《關于大力推進大眾創業萬眾創新若干政策措施的意見》《關于發展眾創空間推進大眾創新創業的指導意見》等一系列政策文件，在全國范圍內掀起了創新創業的新高潮。

各部門、各地方也積極行動，一大批政策舉措落地生根，包括：注冊資本登記制度改革、取消及調整行政審批事項、設立新興產業創投引導基金、支持發展“眾創空間”等等。梳理2016年31省區市政府工作報告可以發現，“創新創業”成為重要內容，其中廣東共86次提到“創新”；北京也58次提及“創新”、17次提到“創新創業”。

經過過去一年的探索，政府的工作重點從為“雙創”保駕護航轉向實質性解決政策落地難的 “最后一公里”問題。預計2016年，有望針對諸如初創企業授信難、融資難、存活難等全國性難題，推出更有力的實際行動。

“雙創”不僅僅是激發社會活力的鑰匙，還內生于傳統產業的轉型升級再創業，與供給側改革和轉型升級相貫通。李克強曾表示，“大眾創業、萬眾創新，實際上是一個改革?！薄笆濉币巹澲刑岢觯寻l展基點放在創新上，形成促進創新的體制機制，從供給側和需求側兩端發力，釋放新需求，創造新供給，推動新技術、新產業、新業態蓬勃發展。2016年，如何將“雙創”與供給側改革和轉型升級有機結合起來，期待代表委員們在全國兩會上建言獻策。

城市發展

2015年，隨著戶籍制度和基本公共服務改革的落地，中國城鎮常住人口比2014年底增加2200萬人，是自新型城鎮化提出以來農村人口轉移最多的一年。隨著城市化進程的加快，環境污染、水源短缺、交通擁堵等城市病愈發凸顯，必然需要與之相匹配的發展理念。

2015年12月，時隔37年重啟的中央城市工作會議召開，勾畫了“十三五”乃至未來一段時間中國城市發展的具體“路線圖”。會議提出從速度型城市建設轉變成質量型城市建設，成為這次會議的亮點之一，也是發展理念的重大改變。

在地方層面，城市發展相關話題也成為各省兩會熱點。不少省份在政府工作報告中紛紛表示將貫徹中央城市工作會議精神，推進以人為核心的新型城鎮化，并因地制宜地提出了各自城市發展戰略。比如，北京將“加快行政副中心建設”作為優化空間協調發展、推進城市工作的首要任務；上海提出“堅持城市建設重心向郊區轉移，進一步提高郊區發展水平”。與此同時，各地還結合京津冀協同發展、長江經濟帶等國家戰略，積極探索和推進城市群建設。

“一帶一路”和自貿區

如果從地方兩會上找全國兩會的熱點，“一帶一路”和自貿區不可或缺。從2016年地方政府工作報告來看，31個省份均針對“一帶一路”建設亮出地方版的對接舉措，14個省份提及申報建設自貿區。

“一帶一路”是本屆政府重要的戰略部署，沿線連接了東亞經濟圈與歐洲經濟圈，涵蓋44億人口，GDP規模逾20萬億美元，發展潛力巨大。“一帶一路”提出至今已近一年半，作為一項同時關系到中國國內經濟發展與國際外交的大戰略，“一帶一路”將有哪些后續頂層設計和操作細則？這亦應是2016年全國兩會的焦點。

中國區域發展大戰略還包括京津冀城市群、長江經濟帶等發展規劃。有分析稱，中國經濟將在2016年正式開啟區域協同作戰的“大棋局”。既然是協同發展，如何真正破除地區封鎖和利益藩籬，將是代表委員們關心的另一議題。

特別值得一提的是，2015年跨太平洋戰略經濟伙伴關系協定（TPP）一出來就成為全球關注的重點。中國若能以“一帶一路”為契機，加深與歐盟國家及沿線發展中國家的合作，當是應對TPP和正在談判的TTIP挑戰的重要抉擇。

此外，中國（上海）自由貿易試驗區自2013年9月成立至今，已兩年有余；天津、福建和廣東三大自貿區也運行了一年，成為改革開放的試驗田。在自貿區范圍內，不僅推行了貿易和投資便利化改革試點，也在金融、法律、負面清單管理模式等方面做出了積極探索。未來進一步研究TPP細節，推動國內自貿區實踐，不僅是中國進一步擴大開放的需要，也是推動國內改革的自身要求。