喚醒沉睡的土地

傅白水

以農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革為代表的“三塊地”改革試點將全面深入

土地是財富之母，與其他事項被無數次地挖掘和持續改革不同，農村土地至今還是一塊沉睡的金礦。欠發達地區的重慶實施地票制度改革，以及市場經濟發展較為充分的浙江推進“三權到人（戶）、權跟人（戶）走”的農村產權改革，都有助于推進中央“三塊地”改革落地，推動農村土地大規模社會化經營，加速城市化進程，最終實現城鄉一體化、城鄉雙向自由流動。

重慶的“地票”

2008年，根據中央批示，重慶成立農村土地交易所，啟動了地票交易試點。所謂地票，是指包括農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和農村公益事業用地等農村集體建設用地，經過復墾和土地管理部門嚴格驗收后所產生的指標。企業購得的地票，可以納入新增建設用地計劃，用以增加相同數量的城鎮建設用地。比如重慶一些廢棄的遠郊鄉鎮企業用地，就能通過復墾獲得“地票”，然后再拿到主城區“兌現”。地票制度把農村閑置的、利用不充分的、價值很低的建設用地，通過指標化的形式，跨界轉移到利用水平較高的城市區域，從而使“不動產”變成了一種“虛擬動產”，用市場之手把城鄉之間連接起來，實現了農村、城市、企業等多方共贏。

重慶地票制度實施6年來，累計交易地票15.26萬畝，成交額為307.59億元，成交均價穩定在20萬元/畝左右。重慶農村閑置建設用地復墾后，95%以上面積可轉變為耕地，而地票使用所占耕地僅為63%左右，地票落地后平均可“節余”32%的耕地，使得重慶在城鎮化推進過程中，耕地數量不降反增。

同時，地票制度打通了城鄉建設用地市場化配置的渠道，開辟了反哺“三農”的新渠道。如復墾宅基地生成的地票，扣除必要成本后，價款按15： 85的比例分配給集體經濟組織和農戶。重慶農村戶均宅基地0.7畝，通過地票交易，農戶能一次性獲得10萬元左右的凈收益。復墾形成的耕地歸集體所有，仍交由農民耕種，每年也有上千元的收成。此外，地票作為有價證券，還可用作融資質押物，并為農房貸款的資產抵押評估提供現實參照系。截至目前，重慶辦理農村集體建設用地復墾項目收益權質押貸款118.79億元，4年增長了20多倍。

地票制度改革還推動了農業轉移人口融入城市。近年來，重慶累計有409萬農民轉戶進城，其中相當一部分人自愿提出退出宅基地，這成為地票的重要來源。農民每戶10萬元左右的地票收益，有助于進城農民解決養老、住房、醫療、子女教育及家具購置等問題。

浙江的“權跟人（戶）走”

相比于欠發達的重慶的地票制度改革，經濟發達的浙江走的是老一套改革之路，在全國率先完成農村集體經濟股權等系列“確權到人（戶）、權跟人（戶）走”的農村集體產權制度改革。據浙江有關部門統計，截至2015年底，浙江在全國率先全面完成農村集體資產確權，全面完成農村集體經濟股份制改革，全省29400多個村社的3500多萬農民當上了股東。同時，宅基地確權登記頒證率達90%以上，農村土地承包經營權確權登記頒證試點順利進行，并將全面推開。

通過股改，浙江村集體資產所有權量化到個人，建立了“確權到人（戶）、權跟人（戶）走”的農村集體產權制度體系。土地確權到人（戶），則讓全省耕地承包經營權流轉不斷提速。宅基地和林地確權頒證，盤活沉睡已久的資產，實現抵押、轉讓。村民可用各種權證從銀行貸款用于生產。

集體經濟股改，讓農民變股東，有利于強化監督、保值增值、拓寬增收渠道，也讓農村居民嘗到了村集體經濟發展壯大的甜頭。如杭州市江干區四季青街道三叉社區股改后，每位居民的股份都得以確定，僅2014年，這個社區的經營性收入就有2.5億元，分紅1.1億元，每個股東人均分紅就達13萬元。

股改固化了村民在村集體經濟中的產權，實現了“權跟人（戶）走”，這樣，能使農民進城沒有后顧之憂，讓有條件的農民放心進城，大膽遷移戶籍，有利于加快城市化進程。

為新一輪土改“探路”

十八屆三中全會提出要建立城鄉統一的建設用地市場，這是新一輪土改的目標和方向。2016年中央農村工作會議確定，農村“土改”重點就是全面深入推進“三塊地”改革試點。即以農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革為代表的“三塊地”改革試點將全面深入。

無論是重慶的地票制度改革，還是浙江“三權到人（戶）、權跟人（戶）走”農村產權改革，都為“三塊地”試點改革夯實了基礎。如浙江在全面賦予農民對集體資產股份占有權、收益權基礎上，正在積極探索股權繼承、有償退出和抵押擔保等權能試點。浙江省已在80個市、縣（市、區）搭建農村產權流轉交易平臺。早在2015年6月，作為全國33個試點縣（市，區）之一的德清縣就順利推進新一輪土改試點，改革方向是農村集體經營性建設用地入市。9月，德清縣一家城建公司（出讓方）與德清縣某酒店（承受方），簽訂了全國首宗《農村集體經營性建設用地使用權出讓合同》，這標志著全國33個試點縣首宗農村集體經營性建設用地在浙江德清成功入市。

而重慶的地票制度改革實質上打通了城鄉建設用地市場化配置的渠道，使得農村閑置建設用地順利入市。不同的是，作為欠發達地區的重慶，其改革是通過指標跨區域、遠距離置換，把偏遠地區閑置的農村建設用地通過用地指標轉化，置換到用地緊張的中心城市，增加城市用地。而作為經濟發達地區的浙江，由于全省農村都較為富裕，各地發展都較為均衡，且交通非常發達，無需像重慶那樣開展跨地區、遠距離指標交易，完全能做到面對面的實物交易。

雖然一個實施的是指標交易，一個實施的是實物交易，但無疑二者都成為中國新一輪土改先行者，都能盤活農村土地，增加農民收入，促進農村居民融入城市，推進城市化進程。

新一輪土改是經濟再騰飛的一大引擎

土地是財富之母，土地制度是國家的基礎性制度，農村土地制度改革事關經濟社會發展全局。可以說，農村土地是中國亟需通過深入改革來喚醒的沉睡的金礦，如能有序平穩開掘這座金礦，將成為中國經濟新一輪發展的巨大原動力。

當前，中國經濟發展進入新常態，改革進入深水區。如何在經濟下行壓力下托住經濟，實現穩步增長，無疑是當下最大的課題。

30多年前，中國改革發展的起點和動力來自農村改革。而時至今日，打破當前發展僵局的金鑰匙還在農村，其核心還是土地。隨著農村及農民各項涉及土地的權利得以確立，并能一步一步有序自由交易流動，一方面將會極大地促進農民財富增長，提升其消費能力；另一方面，會讓農民徹底解決后顧之后，消除對土地的人身依附，真正讓農民進城，融入中國城市化進程，并且能利用其土地產生的財富在城市置業或租房，扎根于城市。

從短期看，這將有效化解城市當前高企的房地產庫存；從長遠看，持續不斷的人口凈流入，將有效促進中國城市化持續平穩前行。而隨著條件的成熟，未來還可以進一步放開土地市場，在不改變農村土地性質的前提下，讓城市中產者等有錢人、有產者，到農村購買土地使用權。這可以進一步盤活農村土地，提高農村土地大規模社會化生產能力，最終真正實現城鄉一體化以及城鄉雙向自由流動。當然，這需要堅定的決心、極大的智慧和高超的技巧，需要一步一步探索，一批一批試點，一段一段改革，由點到面穩妥推進。

（作者為區域經濟研究青年學者）