國家賴賬的后果

梁發芾

蘇聯政府的違約行為，導致其無法進入國際資本市場，被排除在國際資本市場之外七十多年，給其融資帶來嚴重障礙

主權國家欠外國政府、組織或個人的債務，就是主權債務。

主權債務的有趣之處在于，世界上并沒有一個超越主權的法院，去強制執行主權國家的欠債。尤其當債權人是私人投資者的情況下，討債的道路將會更為曲折漫長。有些債權人在法院提起訴訟，往往也能贏得官司，可法院既不可能強制另一個主權國家履行義務，也無法到這個國家去扣押該國的財產；而債務國的某些財產往往還要受到外交豁免，不能扣押。這種情況下，一個國家一旦決心欠外國人的錢不還，外國債權人幾乎沒有什么好辦法去解決。

主權債務的這種不對等，顯然鼓勵了主權債務國的違約行為。債務違約，既有可能是這個國家喪失了償還能力，也可能是喪失了償還意愿。從世界歷史看，一個主權國家真的沒有資源以償還外債，出現資不抵債的破產狀況，那是絕無僅有。而主權債務國家的違約，往往是因為經過多方權衡，覺得償債不如違約。一旦違約，就可以迫使債權人坐下來重新談判債務事宜，要么重組、要么展期、要么減息、要么無償減免。總之，通過重新談判協商，爭取到對債務國更有利的條件，這當然還算是有良心的；而有些債務國覺得既然我不償還你也拿我沒辦法，干脆將債務一風吹了，求得個無債一身輕。

在債權人沒有辦法討還債務的時候，武力幾乎是唯一有效的辦法。當然，武力討債的前提往往是使用武力的國家本身就是債權人。如果是私人債權人，他們自己沒有武裝力量，他們的母國也不大會為本國投資者去大動干戈的。

我們看看歷史上著名的老賴委內瑞拉，在一百年前發生了什么。

話說1902年，委內瑞拉國內大亂，內亂中的委內瑞拉決定拒絕償還外債。委內瑞拉當時有多少外債呢？據統計，1900年，委內瑞拉國債高達19000萬玻利瓦爾（該國貨幣名），是年國民總收入的七倍。當時執政的領導也叫卡斯特羅。1902年3月1日，卡斯特羅決定中斷清理內外債業務。也就是說，乘著內亂，干脆將內外債賴掉算了。

這當然引起國外債主的極大不滿。事實上，早在1901年，德國就開始要求委內瑞拉償還1896年的貸款，并要求對其利益受到損害的德國僑民賠償損失。1902年，德國、法國、英國和意大利的外交代表都要求償還貸款。但委內瑞拉無法就未償數額與債權國達成一致。當時的估算是，委內瑞拉對德國籍債券持有人的違約金額本息合計為1250萬美元，欠英國約為250萬美元，欠意大利的數量要小一些。而卡斯特羅認為，各國要求歸還的外債賬單上有49000萬玻利瓦爾，要用十年全部國家收入才能把賬還完，即使厲行節約，國家每年也只能還400萬玻利瓦爾。

1902年12月7日，德國和英國公使向委內瑞拉外交部長洛佩斯·巴拉爾特遞交了一份最后通牒，在英、德聯合艦隊司令道格拉斯的命令下，委內瑞拉在拉呱啦（委內瑞拉的一個港口）的海軍全部被俘。作為報復，卡斯特羅將德國和英國的僑民也全部囚禁起來，但在美國公使保恩的提議下，后來又釋放了他們。在卡貝略港（該國港口），一群暴民襲擊了英國船只，英國兩艘巡洋艦炮轟并洗劫了要塞。意大利也于12月11日采取聯合行動，派來兩艘兵艦參加封鎖。這些國家轟炸了委內瑞拉的港口，擊沉了委內瑞拉三艘軍艦，并接管了海關稅收大廈，對委內瑞拉實行了封鎖。

委內瑞拉很快服軟。在委內瑞拉的請求下，美國與參加封鎖的國家代表進行了會談，最終于12月17日簽訂華盛頓議定書，提出一項解決辦法：將還債分為兩類，一類是卡斯特羅上臺以前由于內戰而欠下的外債，這類債務必須于數月內還清；另一類是卡斯特羅的政府和內戰欠下的，這類債務，由委內瑞拉指派一人，債權國各派一人，組成聯合委員會，仔細清查。委內瑞拉還被要求從1903年3月1日起，按分期付款的方式，將拉呱啦和卡貝略港海關稅收的30%匯給位于卡拉卡斯的英格蘭銀行，且這項稅收不能基于任何目的被讓與；如果委內瑞拉政府沒有履行此項義務，比利時海關官員應負責征收這兩個港口的海關稅收并管理這些稅收，直到委內瑞拉政府將上述求償履行完畢。委內瑞拉政府也作出清償貸款和所有外債的承諾。參與封鎖的國家交還了被俘的委內瑞拉船只，解除了封鎖。

像委內瑞拉這樣因為對外債違約而遭到武力打擊的，在十九世紀比較常見。

1847年，西班牙對持有其主權債券的英國人發生了違約，一位國會議員建議可以用古巴和波多黎各向英國抵債，而這就意味著要發動一場戰爭。帕默斯頓認為此種情況下發動戰爭是不適宜的，但同時也確認，英國有權利這么做，并有權利在其他情況下使用武力。

1862年，法國和英國聯合干預墨西哥，幫助本國國民索取債務。1876年，埃及和土耳其償債出現拖延，法國和英國也進行了軍事干預。1915年，美國以收取債務為由占領海地。

武力干預雖然有助于討回債務，但也受到一些經常有外債違約行為的國家的反對。當時阿根廷外交部長路易斯·瑪利亞·德拉戈指出，使用武力索取主權債務是一種不正當的外交手段，違反了國際法。德拉戈的主張被稱為“德拉戈主義”，其核心是防止單方面使用武力索償主權債務。但“德拉戈主義”很可能損害對主權債務義務的遵守。如果沒有武力討債做后盾，一個國家要違約還不非常隨便？在1907年的第二次海牙和平會議上，德拉戈的建議成為核心議題，會上經妥協形成的德拉戈—波特公約禁止使用武力收回合同債務，仲裁成為當時解決主權債務違約的優先方式，但使用武力作為補充仍然是合法的。

使用武力仍然是懸在主權債務國頭上的一把利劍，債務國除了接受仲裁，別無選擇。直到第二次世界大戰結束，《聯合國憲章》通過禁止使用武力將德拉戈—波特公約普遍化，債權國武力討債終于退出歷史舞臺。武力討債不能實行了，但主權債務違約似乎比以前更為常見。

委內瑞拉欠債不還，遭遇武力打擊。而在委內瑞拉挨打十多年以后，蘇維埃政權則一口氣廢除了所有的內外債務，引起了曠日持久的糾紛。

俄國十月革命后，新成立的蘇維埃政權向全世界宣告，不承認沙俄政府和其后臨時政府所舉借的所有債務，不管內債還是外債。這事發生在1918年初，這是迄今為止人類歷史上最大的一次公然主權債務違約。這次債務違約帶來了長達七八十年的糾紛。

19世紀末20世紀初，俄國開展現代國家建設的時候，舉借了大量外債，其中最多的是向法國的舉債。當時俄國與法國結成同盟關系，俄國以支持法國對抗德國為條件換取法國對俄國進行投資；同時俄國在法國巴黎發行國債，法國政府為了鞏固與俄國的同盟關系，也鼓勵法國國民積極購買俄國債券。這時候，俄國是世界上最大的主權債務國，而法國人則保有俄國外債的80%。1914年底法國對俄國債權為25億美元。除了國債外，法國還對俄國進行了直接投資。

蘇維埃政權宣布廢除外債的決定，引起世界強烈反對。美國大使、法國政府、英國政府相繼發言，稱蘇聯政府作出了不正當的決定，此決定無效。1918年10月23日，法國外交部稱：“將來成立的俄國政府，只有在繼承前政府債務的前提下才能得到承認?！狈▏斦块L1919年5月30日也說：“任何國家都沒有債務違約的權利。如果政權交替就可以廢除債務，那么世界上任何國家都不可能在國際市場上發債了。”

布爾什維克政府雖然廢除了外債，但是在遭受德國、白軍和協約國軍隊的猛烈反攻時，對于外債問題采取曖昧態度。1918年3月27日，俄國報道稱，為了進行和平談判，政府可能撤回此前廢除外債的決定；1919年1月14日至16日，蘇聯與英國在斯德哥爾摩舉行會談，蘇聯表示愿意解決俄國的外債問題；此后蘇聯在巴黎和會上也曾表示，為實現和平，政府有意就是否應該部分履行此前已經廢除的債務進行研究；1919年2月14日，列寧在與法國外長的會談中曾稱，正在考慮以自然資源的形式償還債務；此外，蘇聯外交人民委員契切林1919年11月19日再次提出償還債務。

但隨著在戰場上的勝利，蘇聯立即變臉，否定一切有關重新考慮外債的說法。蘇聯對外貿易人民委員克拉辛1920年3月28日說：“蘇聯政府不承認舊債務，我們完全無意就此問題展開對話。”1927年，蘇聯提出償付法國求償額15%以換取進入法國資本市場的要求，遭到法國的拒絕。1928年11月，債權人抱團求償，組成了債權人國際委員會，主要的歐洲債券持有人組織都向該委員會派出代表，并承諾不單獨同蘇聯政府進行交易。第二次世界大戰期間，蘇聯得到國外的金融幫助，但這些債務又于1947年被違約。

蘇聯政府雖然廢除了前政權的一切外債，起初確實無債一身輕，但違約并未給蘇聯帶來當初所設想的好處。蘇聯政府的違約行為，導致其無法進入國際資本市場，被排除在國際資本市場之外七十多年，給其融資帶來嚴重障礙。直到戈爾巴喬夫時期，急于進入國際資本市場融資的蘇聯政府和債權人仍然在進行談判。

1986年，蘇聯和英國處理了英國籍債券持有人的求償，蘇聯向英國支付了8200萬英鎊，相當于債券面值的63%，免除積累未付的利息。顯然，這種償債只具有象征意義。經過七十多年，債權人不但沒有得到一分錢利息，連本金也只拿到一半多。無疑，七十年后的英鎊已經遠遠沒有當初的購買力了。當然，能夠清償一部分，總還是代表了蘇聯政府的一種態度。蘇聯解體后，美國仍然在與俄羅斯談判1917年債務違約的最終清償方案，一直到20世紀90年代中期。1997年，法國和俄羅斯達成了30億法郎的清償方案，約為面值的42%，并于2000年最終得到償付。

盡管經過八十多年清償的欠債與當初約定的本息相比十分懸殊，債權人的利益遭受到很大的損害，但在這漫長的交涉糾紛中，當初高調賴賬的國家，最終不得不作出姿態，承認了債務，象征性地償還了欠款。這樣，俄羅斯才又回到國際資本市場。

以國家行為賴賬的蘇維埃并沒有笑到最后。借債還錢，天經地義。中國俗話也說：“有借有還，再借不難”，只要你還想在國際社會與他國打交道，賴賬不還這種一錘子買賣是行不通的。從長遠來看，即使賴賬不還不會受到武力打擊，聲譽的喪失帶來的懲罰仍然能起到相當大的制裁作用，迫使主權國家不得不認真對待自己的債務。

（作者為文史作家）