縮小東盟內部發展差距
——21世紀海上絲綢之路所扮演的角色

（柬埔寨）萬那瑞斯·常著 顏潔譯

縮小東盟內部發展差距
——21世紀海上絲綢之路所扮演的角色

（柬埔寨）萬那瑞斯·常著 顏潔譯※

發展差距（或經濟社會發展程度的不均等）抑制了區域經濟增長，對區域和平與穩定造成威脅，削弱社會凝聚力與團結并妨礙環境治理。由于內部存在著經濟和發展戰略的分化和差異，一個雙層式的（twotiered）東盟是脆弱的。縮小發展差距對于東盟共同體的建設來說十分關鍵。中國提出的21世紀海上絲綢之路倡議在推動區域互聯互通和產能發展上扮演著至關重要的角色。然而，絲綢之路發展規劃需要更多地關注“軟性基礎設施”的建設，例如制度建設、人力資源發展、中小型企業的產能發展以及社會創新，等等。

東盟；發展差距；21世紀海上絲綢之路

因為有著2015年實現一個共同市場和生產基地、一個具有競爭力的經濟區域、一個公正發展的區域以及一個融入世界的區域經濟的目標，東盟經濟共同體的發展正在全力進行。然而，仍然存在著完全實現東盟經濟共同體發展藍圖的障礙。欠發達經濟體并不具備充分享受區域一體化進程所帶來利益的相應的制度建設能力和領導權。

成員國之間經濟發展程度的不均等仍然是建成一個包容的、以人為本的東盟的阻礙。柬埔寨、老撾、緬甸和越南4國（CLMV）是區域內較不發達國家，制度建設能力、人力資源和實體基礎設施是他們在融入區域發展過程中面臨的一些關鍵性限制和挑戰。同時，由于缺乏市場信息、融資來源、生產能力以及諸如與標準相關的安排這些非關稅壁壘的存在，在這些國家的私人領域，尤其是中小型企業（SMEs）面臨著將其產品和服務向區域內輸出的困難。

本文探討東盟面臨的挑戰，概述東盟內部的發展差距，并就如何縮小發展差距問題提出對策建議。具體而言，本文旨在分析3個問題：一是實現東盟經濟共同體的挑戰和限制是什么；二是發展差距問題為何如此重要；三是如何縮小發展差距。

一、東盟內部的發展差距

就建成一個以人為本的東盟而言，存在著諸多挑戰和限制。例如，發展差距、國家內部缺乏協調、人民缺乏參與以及一些成員國制度建設能力較弱等是其中的一些關鍵性問題。

國家內部缺乏協調是實現東盟經濟共同體的主要障礙。不同的政府部門和機構之間的步調并不一致，得不到很好的協調。在國家層面上，利益集團的分化（即“一體化的擁護者與反對者”）使東盟經濟共同體建設的進程變得遲緩。諸如關稅減讓、消除非關稅壁壘、服務領域的自由化、外國投資者的國民待遇、海關的現代化以及“國家單一窗口”（National Single Window）系統這些方面都應被納入國家法律和方針決策的制定當中（Basu Das，2015）。

發展差距的擴大，無論是在國家層面還是在區域層面，都阻礙了區域一體化的進程。政治意愿和資金的缺乏、軟弱無力的制度以及利益分歧是縮小東盟內部發展差距的主要障礙（Alavi and Ramadan，2008）。在人民收入、基礎設施建設、國家整合和制度化建設上的差距均顯示了東盟內部的發展差距。除此之外，東盟內部的數字鴻溝（Digital Divide）和知識經濟與社會的增長也成為東盟內部正在出現的挑戰（Johnson，2002）。

發展差距是指不同國家之間或一個國家內的不同地區之間經濟社會發展的不均等程度。發展不僅僅是以人均GDP來衡量的，也通過人的基本生存需求（如居所、食物、醫療、教育等）、不平等狀況的減少、生活標準的提高、人的自尊的提高以及市場內自由選擇度的擴大等來衡量。發展是一個目標導向的過程，在這個過程中，人們獲得有尊嚴的生活，貧困減少，人與其賴以生存的環境和社會有著良好的關系（Todaro and Smith 2012）。20世紀90年代，聯合國引進了人類發展指數（Human Development Index，HDI）作為衡量社會經濟發展的指標，這個指數包括人們對生活的期望、教育水平和生活標準等。

在本文中，發展差距的概念有其明確的定義。發展差距在收入狀況、人的壽命、教育程度、信息技術的發展和治理水平等方面得到表現。收入差距由人均GDP和貧困水平來衡量；人的壽命由平均壽命來衡量；教育水平由成年人識字率以及初等教育階段、中等教育階段和高等教育階段的入學率來衡量；數字鴻溝由對信息技術的訪問比例和使用比例來衡量；治理水平由清廉指數（Corruption Perception Index）來衡量。

（一）收入差距

表1 2012年東盟國家的收入差距

（二）教育水平

表2 2012年東盟國家的教育發展情況

（三）醫療水平

表3 2012年東盟國家醫療發展情況

新加坡的醫療水平較高，醫療支出也較高，該國鼓勵私人在醫療領域的投入。泰國、文萊和馬來西亞在醫療方面有著良好的標準，也在追求更高的醫療質量。印度尼西亞、越南和菲律賓在醫療方面有基本的保障。柬埔寨、老撾和緬甸的醫療保障水平較低，在醫療供給上也較為缺乏。

（四）互聯網的使用

東盟經濟體經歷了以互聯網用戶比例和寬帶用戶為衡量標準的互聯網普及率的健康增長。該區域的互聯網用戶由2009年的0.81億人增長至2013年的1.62億人，翻了一番。

表4 2013年東盟國家互聯網使用率情況

（五）治理水平上的差距

表5 2015年東盟國家清廉指數

二、發展差距問題為何如此重要？

曾有人提出，具有包容性和參與性的區域主義是區域長久和平、穩定和繁榮的基礎。東南亞國家發展程度的不均衡威脅著該區域長久的和平、穩定和可持續發展。國家層面和東盟內部的發展差距將很有可能導致一個雙層式的（two-tiered）東盟的產生，這將為未來的政治社會弊端和沖突埋下隱患。

發展和安全是相輔相成的。為了實現一個安全、繁榮和充滿關切的共同體，東盟需要實施一種包容性的地區主義，在這其中，“邁向區域一體化的完整而全面的途徑”是必要條件（Caballero-Anthony， 2005）。如果發展不均衡的趨勢得不到緩解，東盟的凝聚力、團結和穩定將受到影響。Daniel Wu提出，“在下一個十年中，東盟內部的發展差距將有可能作為頭等非傳統安全議題而出現”（Wu，2013）。

在對一個分層式的東盟（a tiered-ASEAN）有所認識之后，區域的領導人們已經采用了若干區域發展倡議以及創造了一些區域和次區域的制度和機制來協助欠發展經濟體趕上其他成員國的腳步。1998年，在越南河內舉行的第六屆東盟峰會上，東盟領導人就“縮小成員國之間的發展差距，在區域內減少貧困和社會經濟發展的不均等”表達了他們的政治意愿和承諾。

東盟一體化倡議（IAI）是2000年發起的，旨在縮小發展差距以及加快東盟新成員國的經濟一體化進程。東盟一體化倡議工作計劃的第一階段是2002～2008年，第二階段為2009～2015年，第三階段是2016～2022年。為了協調與實現東盟一體化倡議工作計劃，3個機制由此產生：東盟一體化倡議發展合作論壇（IAI Development Cooperation Forum）、東盟一體化倡議工作組（IAI Task Force）和東盟秘書處東盟一體化倡議部（ASEAN Secretariat-IAI Division）。

東盟一體化倡議工作計劃的項目準則包括，對柬埔寨、老撾、緬甸、越南4國（CLMV）在外部援助方面的需求進行清晰地鑒定；一個項目所發揮的作用在國家發展計劃中的重要性；項目在柬埔寨、老撾、緬甸、越南4國參與東盟規劃能力建設中的有效性；柬埔寨、老撾、緬甸、越南4國發展的長期連續性、可持續性以及其吸納（外部援助）的能力等。東盟一體化倡議工作計劃的第一階段，即2002～2008年完成了134個項目（或規劃），吸引了總額為1.91億美元的來自東盟6個老成員國的投資以及來自對話伙伴國的總額為2300萬美元的投資。投資的來源主要有東盟、東盟的對話伙伴國和發展伙伴國、區域和世界性的金融機構、私人企業、基金會以及非政府組織（NGO）等。

2001年，關于縮小發展差距、加速東盟一體化的《河內宣言》為應對發展差距問題提供了路線圖和政治承諾。宣言指出：“為了縮小東盟成員國之間以及東盟與世界其他地區之間的發展差距，為了本區域具有活力的和可持續的發展，為了我們人民的繁榮，我們決心齊心協力地推動有效的合作和互相之間的幫助。”基礎設施、人力資源、信息與通信技術和區域經濟一體化是東盟致力于縮小發展差距的區域合作的4個主要領域。

萬象行動計劃（VAP）對為縮小發展差距而進行的區域項目做了概述，其中包括一些旨在幫助欠發達成員國消除關稅、非關稅壁壘和物質障礙，實現商品和服務在產品市場和生產要素市場內自由流通的具體的區域合作行動。萬象行動計劃還包括旨在就減少貧困、推動公正而具有包容性的發展對國家層面的努力進行補充的行動。

巴厘協議Ⅱ為以三大支柱——東盟政治安全共同體、東盟經濟共同體和東盟社會文化共同體構建東盟共同體描繪了藍圖。東盟試圖將其共同體定義為“人人機會均等”的“命運共同體”，這意味著東盟人民有權公平地從區域一體化和共同體建設過程中受益。因此，縮小發展差距是釋放東盟人民潛力和實現以人為本的東盟的關鍵所在。

有一些旨在促進發展的次區域合作機制，例如大湄公河次區域合作機制，其最重要的發展項目包括：南北經濟走廊、東西經濟走廊、南部經濟走廊、電信骨干、區域電力聯網和貿易安排、跨境貿易投資便利化、加強私人部門的參與度和競爭力、發展人力資源和技術技能、一個戰略性的環境框架、防洪和水資源管理以及區域旅游發展等。

2003年，泰國與其鄰國——柬埔寨、老撾和緬甸發起了一項旨在消除它們之間發展差距、增強它們的比較優勢、在相互貿易中獲利的經濟合作戰略倡議。不久之后，由于越南的參與，這項倡議演變成伊洛瓦底江—湄南河—湄公河經濟戰略合作峰會（ACMECS）。每個參與方為了協調彼此的合作都各自在相關部門承擔起責任。伊洛瓦底江—湄南河—湄公河經濟戰略合作峰會重視關于加速5國貧困的邊境地區經濟增長的倡議，例如，通過發展契約農業、友好城市以及泰國在公認的邊境地區通過伊洛瓦底江—湄南河—湄公河經濟戰略合作峰會的試驗性方案對其鄰國的農產品單方面地實施零關稅等。伊洛瓦底江—湄南河—湄公河經濟戰略合作峰會涵括的部門包括貿易和投資、農業和工業、交通聯網、旅游業、人力資源開發和公共健康等。在泰國與其他4國的每個國家之間，還有發展雙邊合作的總體規劃方案。

雖然對東盟一體化倡議有所補充，但伊洛瓦底江—湄南河—湄公河經濟戰略合作峰會所追求的目標從長遠來看則更為系統化。在該戰略框架下，泰國國際發展合作局（TICA）負責向柬埔寨、老撾、緬甸、越南4國提供技術上的援助，而鄰國經濟發展合作局（NEDA）則負責向柬埔寨、老撾、緬甸、越南4國提供低息貸款（包括30%的補助金和1.5%的利率）。

來自于對話伙伴國的援助包括東盟—澳大利亞發展合作規劃、來自歐盟的東盟區域一體化援助、來自美國的旨在推進國家合作和經濟一體化的東盟發展愿景、日本—東盟一體化基金、中國發起的亞洲基礎設施投資銀行以及德國在東盟單一市場框架下對東盟一體化倡議的援助。

三、如何縮小發展差距？

為了使東盟國家彼此之間保持相互關聯，實現共同向前發展，最為貧窮和最為脆弱的群體必須具備參與區域一體化和從中獲得發展機會的能力。為了縮小發展差距，東盟需要一個強烈的政治意愿和堅定的發展戰略。

有人提出建議說，區域機制化建設和社會保障的提高（尤其是照顧到最為脆弱的群體的機制的建立）對于縮小發展差距來說是至關重要的（Giang and Thanh，2007）。制度能力、資源的有限性以及治理能力和責任制度都需要被全面地加以考量。發展需要得到廣泛的理解。東盟需要把注意力放在以人為導向的發展上（Caballero-Anthony，2006）。

有必要使東盟一體化倡議在縮小發展差距問題上發揮重要作用。東盟及其合作伙伴們應當密切關注發展差距之所在（Severine，2007）。在南南合作和涉及多利益方的伙伴關系中將發展差距識別出來并提出相關對策建議就對資源善加利用以縮小發展差距而言是十分關鍵的。區域內國家需要在教育、技能開發、食品安全、社會保障和與健康相關的各項議題中投入更多（McGillivray and Carpenter，2013）。

在推動東盟成員國之間及其彼此之間的合作和協調以加強區域一體化方面，采取共同的行動是十分重要的。因為區域外國家的援助，東盟在塑造區域結構（regional architecture）上已成為關注的焦點（Yoshimatsu，2006）。

為實現區域經濟融合以及縮小發展差距，柬埔寨、老撾、緬甸、越南4國需要專注于貿易政策、外來投資和勞動力遷移政策的改革以深化“政策改革的速度和廣度”。在教育和健康領域以及在發展和實施有效而包容的土地改革方面，迫切需要更多的投資（Menon，2013）。

四、21世紀海上絲綢之路的角色

“一帶一路”倡議是中國旨在經由區域互聯互通來創造和分享發展機遇，并推動“親、誠、惠、容”，“共同、綜合、合作、可持續的亞洲安全觀”以及“利益共同體、命運共同體和責任共同體建設”等理念的發展戰略和周邊國家外交的主要組成部分（Ruan et al.，2016）。

21世紀海上絲綢之路（MSR）的合作領域被置于“2+7”合作框架之下，它包括兩點關于建立戰略互信和推動互利的經濟合作的政治共識以及7個優先合作領域（海洋合作、旅游合作、金融合作、安全合作、防災減災合作、環保合作和人員交流與往來）。作為對于一些區域內國家就21世紀海上絲綢之路倡議是否為中國統治該區域隱瞞了戰略日程表的關切的回應，中國已經做出澄清，聲稱無意在戰略上建立區域霸權。

21世紀海上絲綢之路在很大程度上是契合東盟共同體發展藍圖的。2015年3月8日，在中國—東盟海洋合作年啟動儀式上，中國國務委員楊潔篪強調：“21世紀海上絲綢之路的創新點之一是強調對接。對接不是你接受我的規劃，也不是我接受你的規則，而是在相互尊重的基礎上，找出共同點與合作點，進而制訂共同規劃。”他表示：“21世紀海上絲綢之路不是任何國家的地緣政治工具，而是所有國家的公共產品，不搞任何形式的壟斷和強制，而是大家平等相待，商量著辦事。”

東盟高層領導人對21世紀海上絲綢之路的看法是頗為積極的。新加坡榮譽國務資政吳作棟在2015年曾經說過，21世紀海上絲綢之路是“構建一個和平與繁榮的亞洲共同體之路”。他還提到：“這除了傳統的互聯互通之外，也包括現代互聯互通，如虛擬聯結、電網聯結和金融聯結。如此，21世紀海上絲綢之路不僅能夠擴大其對本區域的經濟貢獻，也能加強中國與其他現有區域合作框架的聯系。”（Today Online，31 October 2015）

21世紀海上絲綢之路鼓勵中國與東盟之間的貿易、投資關系和互聯互通，在縮小發展差距以及在欠發展地區減少貧困等方面幫助東盟的共同體建設。到2020年，中國—東盟雙邊貿易額將有望達到1萬億美元，中國對東盟的外國直接投資將達到1500億美元。

除了區域內更好的互聯互通之外，亞洲范圍內正在不斷增長的中產階級數量將成為區域經濟發展的動力。根據2010年一項經濟合作與發展組織的研究，到2020年，世界范圍內的中產階級規模將達到32億人，到2030年將達到49億人，其中有85%的增長來自亞洲。到2030年，亞洲中產階級人數將占據世界的66%。

五、未來合作的領域

中國包括21世紀海上絲綢之路在內的區域性倡議也需要關注機制建設和減貧問題。治理能力對于構建區域共同體來說是一種結構性或制度性的約束。也許，中國需要與其他本地利益方共同合作，推動治理能力的提升和機制變革。

21世紀海上絲綢之路需要給予人力資源發展和創新能力更多的關注。人力資源和知識是社會經濟發展和區域共同體建設的基礎。

21世紀海上絲綢之路框架下的基礎設施發展項目需要更好地與鄉村地區的發展結合起來。當前的發展計劃是向城鎮地區傾斜的。相較于鄉村地區，城鎮地區從區域互聯互通中得到了更多的實惠。

結論

假如人民在形成國家和區域發展計劃的過程中缺乏權力或無能為力，假如發展差距問題沒有得到有效的解決，那么東盟共同體建設只能是一個渴望而較難成為現實。東盟成員國及其之間發展程度的不均等將對區域長遠的和平、穩定和繁榮形成威脅。

因為其資源的有限性，東盟僅靠自身是無法幫助其欠發達成員國縮小發展差距的。作為東盟主要的對話伙伴國之一，中國具備幫助東盟提升其欠發達成員國發展水平的財力和技術資源。

在中國的區域外交中，21世紀海上絲綢之路是一個關鍵的區域發展倡議。然而，當前該倡議并未對制度上的互聯互通（即“軟性發展”）、人力資源發展和創新著墨太多。中國需要幫助東盟欠發達成員國同時進行“硬性”和“軟性”的基礎設施建設。

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7.McGillivray，M.and Carpenter，D.（eds.）.Narrowing Development Gap in ASEAN：Drivers and Policy Options.London and New York：Routledge，2013.

8.Menon，J.“Narrowing the Development Divide in ASEAN：The Role of Policy”.Asian Pacific Economic Literature，27：2，2013，pp.25～51.

9.Ruan Z.，Chen，Y.，Lan，J.，Song，J.，Guo，J..“China’s New Neighborhood Diplomacy：Seeking Stability Through Management and Planning”.CIIS Report No.9，February 2016. Beijing：China Institute of International Studies.

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11.Todora，M.and Smith，S..Economic Development. New York：Addison-Wesley，2012.

12.Yoshimatsu，H..“Collective Action Problems and Regional Integration in ASEAN”.Contemporary Southeast Asia，28：1，2006，pp.115～140.

13.Wu，Daniel.“Rethinking the Development Gap：ASEAN’s Inclusive Growth Imperative”.The Diplomat，22 May 2013.

（責任編輯：羅梅）

Narrowing the Development Gap in ASEAN——What Roles Can the 21st Century Maritime Silk Road Play

（Cambodia）Vannarith Chheang

Development gaps or socio-economic inequality dampen regional economic growth，threatens regional peace and stability，undermine social cohesion and solidarity，and hamper environmental governance.A two-tiered ASEAN is vulnerable to strategic division and economic disintegration.Narrowing the development gaps is critical to ASEAN community building.The 21st Century Maritime Silk Road initiated by China plays a vital role in promoting regional connectivity and production capacity.However，the Silk Road projects need to focus more on soft infrastructure such as institutional building，human resources development，production capacity development for small and medium-sized enterprises，and social innovation.

ASEAN；Development Gap；21 Century Maritime Silk Road

F125

A

1003－2479（2016）06－0015-06

※萬那瑞斯·常：柬埔寨戰略研究所主席；顏潔：廣西社會科學院東南亞研究所《東南亞縱橫》編輯部執行副主編、助理研究員，中山大學歷史系世界史專業博士研究生