解讀2016年中央1號文件

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解讀2016年中央1號文件

編者按：2016年1月27日，《中共中央國務院關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》正式發布。這是“十三五”期間第一個中央1號文件，一共六大部分，3 0個條目，涉及農村經濟、社會、生態環境、農民民生、改革和發展等多個方面。本刊根據國務院新聞辦公室中央1號文件新聞發布會、中央1號文件相關起草人采訪等內容，對一些熱點問題解讀進行了摘編，與讀者分享。

農業農村發展須破解兩大難題

據中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文介紹，在黨的農村政策指引下，農業農村發展一直保持著比較好的勢頭，到2015年實現了糧食生產連續十二年增產，在中國歷史上從來沒有過，世界上也是罕見。同時，農民人均收入一直保持持續穩定增長態勢，農民收入增長幅度連續六年高于居民，城鄉居民收入差距持續縮小。但也必須看到，當前農業農村發展中存在很多新的問題，有的對下一步的發展構成比較大的制約和瓶頸。

當前農業農村存在的問題主要有兩個：一是農業生產上和主要農產品供求方面存在著比較突出的問題。一方面是糧食的供求，主要在品種結構上出現了失衡的局面，導致國內市場價格有所波動，出現了產量、進口數量和糧食庫存量都在增長的復雜局面。這里有很多復雜因素，最主要的是國內糧食供給的品種結構和市場需求的品種結構存在不適應的方面，比如大豆市場需求增長很快，但國內生產不僅沒有增長，反而有所下降，滿足不了對大豆的需求，所以出現了大豆大幅度進口。另一方面，中國土地不多，農民數量很多，平均每戶承包土地半公頃左右，是世界上規模最小的農業。盡管在農民流動、土地流轉的情況下，有一部分土地進入了流轉，使得一部分農民能夠擴大經營規模，但總的來說，農業的經營規模是非常小的，造成了農業生產成本比較高。為保護農民的利益，國家采取一系列政策措施，穩定了市場價格。從這幾年的情況看，國外糧食的價格在下跌，但是在2014年以前，中國國內糧食主要品種的價格卻在上漲，這就出現了一個大的問題，就是國內的糧食價格高于國際市場，就容易導致國外的糧食大規模進入中國市場，對中國農業的穩定增產就會帶來非常大的壓力。二是面對家庭經營收入和外出務工收入這兩個農民增收的主要動因都在減弱，如何增加農民收入的問題。現在，一部分農產品國內價格出現了明顯下跌的趨勢，依靠增產、比較好的價格來獲得增收面臨著很大挑戰。另外，這幾年農民外出工資性收入增長比較快，2015年農民人均可支配收入中，來自工資性的收入已經超過了來自家庭經營的收入。但是，在整個經濟增長速度下滑的背景下，非農業能給農民提供的就業機會不像以前增長得那么快。

讓玉米的價格回歸市場

對于當前玉米的生產，陳錫文表示，為了保證農民能夠有比較好的收益，2007年開始政府對玉米實行臨時收儲政策，每年在玉米上市之后，政府制定一個臨時收儲價格，由國有糧食部門實行收儲，這個價格一直持續到2014年，每一年都有所提高，從2007年的7毛錢一斤上升到2014年的1.12元一斤，按現價相比提高了60%。這樣保障了農民的收入，也調動了農民生產玉米的積極性，玉米增產非常快，成為中國五個糧食品種中數量最大的一個。但是，因為連續多年提價，出現了國內玉米價格高于國際市場的情況，導致了國外玉米以及可以替代玉米的一些其他糧食品種大規模進入中國市場，國內玉米產量不斷增長，進口玉米和玉米的替代品也在不斷增長，中國自己生產的玉米沒有價格競爭優勢，所以不得不都進了倉庫，現在玉米的庫存可能是歷史上最高水平。

因此，2016年中央1號文件提出，按照市場定價、價補分離的原則，積極穩妥推進玉米收儲制度改革，在使玉米價格反映市場供求關系的同時，綜合考慮農民合理收益、財政承受能力、產業鏈協調發展等因素，建立玉米生產者補貼制度。前些年玉米臨時收儲價格不斷提高，實際上不僅僅是玉米供求關系形成的價格水平，還包含著政府對生產玉米的農民的補貼，所以比市場高得多。現在要把補貼從價格中剝離，根據市場的供求關系，讓價格回歸到合理的水平。采取這種辦法，農民會根據市場供求來決定種多少、按什么價格賣，國內的玉米價格將理性地回歸到和國際市場價格相近的水平，大規模進口的現象會明顯減弱。在這個過程中，現在生產的玉米也會找到市場銷路，庫存會逐步消化掉。

2015年9月，政府明確提出調整玉米臨時收儲價格，從2014年的每斤1.12元下降到每斤1元錢。雖然價格降低了，但是它還是高于國際市場，且這個價格還是由政府定的。今年正在研究怎么讓價格的形成回歸市場。這里有個重大的問題，價格由市場決定，農民的利益政府必須合理地保障，讓農民獲得合理的收益。具體的辦法，有關部門正在按照中央1號文件的要求進行研究。

六大措施增加農民收入

陳錫文表示，下一步農民收入增長將是政策要攻破的一大難點，現在提出的一系列政策措施，重點在以下幾個方面：一是加快推進新型城鎮化，讓更多具備條件已經在城市長期居住和穩定就業的農民工在城鎮落戶，這樣不僅可以減少一些不必要的開支，而且會給城市發展帶來更多的消費性支出。二是在農業經營方式上創新，更多地發展多種形式適度規模經營，提高農業的效益。三是政府要助力農民開展大規模農田水利等基本建設，推廣先進適用的良種和技術，依靠科技創新提高農業的效率。四是推進一二三產業融合發展，讓農民通過介入農產品加工、銷售這樣一個產業鏈條，提升農業自身發展的價值鏈，從中獲得更多收益。五是在一系列農產品價格體制改革中，注意保障農民的合理收益，通過其他的補貼方式來保證農民的合理收益。六是加大基本公共服務城鄉之間的均等化步伐，包括醫療、教育、養老、最低生活保障等政策措施。

2015年，因為價格下降，農產品增產不增收的情況確實是存在的。比如玉米，由于價格下跌，農民在玉米上的收入不如原來想得那么好，產生了一定的收入增幅下降。所以，農民增收要通過很多辦法，對于玉米主產區，非常重要的是要引導農民合理地調整生產結構，生產市場有需求的、能賣好價錢的產品。中央從2015年開始在吉林、黑龍江、內蒙古一些地區試點，比如玉米現在主要是做飼料，把成熟后的玉米粒加工成飼料，這中間物質和能量都有很大的浪費，如果改成直接變成青貯飼料，這樣籽粒、秸稈都變成了飼料，通過這樣的方式調整結構，同時國家對農民的合理收益給予一定的保障，能讓玉米主產區的農民保持收入持續增長態勢。

推進農業供給側改革

中央農村工作領導小組辦公室副主任韓俊表示，今年中央1號文件明確提出要加大創新驅動力度，推進農業供給側結構改革，加快轉變農業發展方式。推進農業供給側的結構性改革，核心是圍繞市場的需求來進行生產，優化農業資源配置，擴大農產品有效供給，增強供給結構的適應性和靈活性。農業供給側改革，從當前來講，主要是抓好六個方面的工作：

第一，調結構，調整優化農業的產品結構、生產結構和區域結構。今年中央1號文件提出要樹立大食物觀，就是不能單純以增加產量論英雄，要念好“山海經”，唱好“林草戲”，合理開發更多農業資源。特別是要統籌糧經飼發展，為消費者提供品種多樣的產品。

第二，提品質，下大力氣提高農產品質量安全水平。要適應城鄉居民食品結構升級需要，大力推進標準化生產、品牌化營銷，特別是要提高消費者對國內農產品的信任度，這一點至關重要。

第三，促融合，促進農村一二三產業融合發展。傳統意義上的農業就是提供農產品，實際上農業是接二連三的，不光是提供產品，不光有生產的功能，還有生態的功能。要深度挖掘農業多種功能，把農業生產與農產品加工流通、農業休閑旅游融合起來，培育壯大農村新產業新業態，更好滿足全社會對農業多樣化的需求。

第四，去庫存，現在糧食、油料等農產品庫存相當龐大。但去庫存有一個過程，要把握好節奏，防止打壓市場，因為現在農產品價格很多已經在下行了，如果把握不好節奏，可能下行速度會更快一些。

第五，降成本，著力降低農業的生產成本、流通成本、營銷成本。比如減少化肥農藥不合理使用，把生產成本降下來，通過開展專業化、規模化服務，降低農業服務成本，實現節本增效。

第六，補短板，大力彌補制約農業發展的薄弱環節。要持續改善農業基礎設施，加強農業資源保護和修復，實施山、水、林、田、湖生態修復和保護工程，擴大退耕還林還草規模，治理面源污染，推動綠色發展。

需要強調的是，推進農業供給側結構改革，不是說糧食不重要了，還要進一步鞏固和提升糧食生產能力。當然糧食生產要尊重市場規律，順應供求變化，實時調整種植結構，特別是玉米非優勢產區，要把產量壓下來。要實施藏糧于地、藏糧于技戰略，真正加大對糧食主產區支持力度，進一步調動農民種糧和地方抓糧的積極性。

推動產業融合發展成為農民增收的重要支撐

2016年中央1號文件提出，推進農村產業融合，促進農民收入持續較快增長。對此，2016年中央1號文件起草組成員楊尚勤、王賓表示，一個鮮絲瓜只能賣三四元錢，但絲瓜瓤可以賣到10元錢，這一價格上的跳躍，得益于用絲瓜瓤作原料的保健鞋墊的開發和暢銷。事實上，不管是糧油肉菜蛋奶，還是其他經濟作物，經過深加工都可以產生更高附加值。

農業不僅有經濟功能，還有生態、社會和文化等功能。長期以來，人們比較重視農業的經濟功能，而忽視了其他功能。人們消費水平的提高和多元化、個性化、生態化消費趨勢的出現，為開發農業多種功能，推動農村一二三產融合提供了巨大空間。厚植農業發展優勢，就要不斷提升傳統產業，大力發展新產業新業態，實現農業產業鏈整合和價值鏈提升。同時，必須完善農業產業鏈與農民的利益聯結機制，讓農民共享產業融合發展的增值收益，培育農民增收新模式。

綠水青山就是金山銀山。伴隨著工業化、城鎮化的深入推進和經濟社會結構的深刻變化，越來越多的城里人開始向往農村的鄉土氣息、田園風光。要依托農村綠水青山、田園風光、鄉土文化等資源，大力發展休閑度假、旅游觀光、養生養老、創意農業、農耕體驗、鄉村手工藝等，使之成為繁榮農村、富裕農民的新興支柱產業。

但是，發展休閑農業和鄉村旅游，不能一哄而上。一些地方沒有科學的發展規劃，村村都搞農家樂，家家都辦小旅館，亂搭亂建無人管，環境衛生沒保障。這種粗放式發展破壞了農村風貌，也不利于休閑農業和鄉村旅游可持續發展。農耕文明是中華民族寶貴的精神財富，流傳至今的特色建筑、地域民俗、鄉土文化應該得到很好的傳承保護和開發利用。中央1號文件強調，要加強鄉村生態環境和文化遺存保護，發展具有歷史記憶、地域特點、民族風情的特色小鎮，建設一村一品、一村一景、一村一韻的魅力村莊和宜游宜養的森林景區。

（本刊收集整理）