信用政府理論與制度研究

劉　曉　源

(山東理工大學法學院，山東淄博255000)

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信用政府理論與制度研究

劉曉源

(山東理工大學法學院，山東淄博255000)

信用政府側重從信用角度詮釋法治政府的內涵，被視為法治國家秩序的基石，是市場經濟發展的需求與必然產物。信用政府理論與社會契約論、市民社會理論淵源深厚，強調政府應以立信為本，失信必責。我國信用政府建設在制度實踐中仍存在只重短期利益、部門利益與財信沖突等問題，對此應予以必要的反思與改良，以建立政府與民眾之間的深厚信任。

信用；信用政府；法治政府

一、信用政府建設的意義

中共十八屆四中全會明確指出我國全面推進依法治國，深入推進依法行政，加快建設法治政府，并指出法治政府必須是“誠實守信”的政府，這意味著，法治政府必然包含“信用政府”的特質。中共十八屆五中全會再次強調“全面依法治國”，統籌推進“政治建設”，而信用政府恰恰為全面依法治國與推進政治建設提供了必要的基礎保障，降低了建設小康社會的社會成本，是我國推動經濟發展，全面實現依法治國的基石和靈魂。

具體而言，信用政府是人與人之間交往的紐帶，其降低了社會交往成本與交易成本，減小了社會風險，滿足了人們的安全需要，促進了整個社會政治經濟的有序、協調發展，具體說來，信用政府建設包含以下三方面的意義。

(一)信用政府是人類群體生活的需要，是人類互依互存的前提與基礎

即使在最低信任度的社會也存在著信用，人類是典型的群居動物，如果沒有信任和合作，人類就無法組織任何生產活動，也會因為高昂的交易費用而難以維系生活。恰如米爾思所言：沒有信任(信用)這種東西，人類社會就根本不會存在，就此而言，信任(信用)是社會生活一個必不可少的先決條件[1]5。政府信用是連接與促進人與人之間交往的紐帶，政府是國家促進或阻礙信用生成與穩定發展的最重要因素之一。高信用政府往往對應高信用國家，低信用政府往往對應低信用國家。低信用的國家因其高昂的交往成本只能維系低迷的生產力發展，一旦戰爭爆發也難以團結起來一致對外，因此很難位于優秀的民族國家之列。反之，高信用的國家則因為信用而大大降低了社會交易成本，生產力得以迅速發展；戰爭爆發時，這類社會也更容易團結起來共同對敵。由此可見，這種高信用的民族國家才可能列于優秀民族之林，而低信用的國家在歷史的前進中勢必逐漸衰敗或直接被戰爭淘汰。這種淘汰的機制事實上是優勝劣汰的自然法則，反襯出信用政府在人類社會存續與發展中至關重要的作用。沒有信用政府，社會群落則面臨被淘汰的危險；只有擁有信任與信用并依賴信用政府對之的保障與鞏固，才能使得人們在各種環境中互依互存，穩定發展。因此，信用政府已經成為人類社群互相依存發展的需要與前提。

(二)信用政府是法治國家秩序的基石

法治國家是秩序的融合體，沒有秩序國將不國。我們常常認為任何秩序均是以暴力為前設和保障的，這只是第一個層面的問題；第二個層面更為深刻的問題是，這種暴力只是一種信用的保障機制。國家和公民之間是一種信用關系，公民需要遵守國家制定的維護秩序之規定即法律，國家為公民提供安定、良好的秩序。個別公民一旦嚴重違反這種規定，國家就啟用暴力機制將其懲罰?？梢姡┝C制是維護信用的手段，它為信用提供保障機制，而不是秩序的主要維護力量。倘若大多數公民都破壞秩序，暴力資源是不足以與之對抗的。國家秩序的真正基石其實是信用——公民與國家兩者之間的信用，這種信用通過合理的懲罰機制作為后盾而已。政府信用則是國家一方的信用體制，也是維系國家與公民信用的最重要力量。建設信用政府正是將這一力量穩固化、體制化。因此，一個國家的政府是否遵守公民與國家間的信用，是否成為信用政府，是有效維持國家安定有序的根本基石。

(三)信用政府是市場經濟發展的需要

信用與經濟存在著天然的聯系。經濟的進步與發展意味著社會總成本小于社會總產出。因此如何降低市場交易成本，提高社會產出就成為經濟發展的關鍵。而交易成本與信用是成反比的，信用越高，需要的交易成本就越低，信用越低則需要更多的交易成本*從微觀上講，交易雙方若互不信賴，那么就需要詳細調查對方，請律師與對方簽訂嚴謹的合同書，要求定金、擔保、擔保人，等等；這些都是昂貴的交易成本，這些微觀的交易成本集合起來，在宏觀上就是巨大無比的經濟成本，將極大阻礙市場經濟的發展與社會繁榮。由此，市場經濟中的各個企業，尤為注重自己的品牌意識，自身的品牌就代表著企業、商品的信用程度，信用度高的品牌就可以降低交易成本。。此外，信用甚至可以作為一種稀缺資源進行交易，例如名牌商品的價格總是高于普通商品，名牌商標可以進行交易并且價值連城。信用不但是市場經濟的潤滑劑，也是市場經濟的必需品和試金石。市場經濟在一定程度上可以通過重復博弈的途徑促進信用發展，但是對于惡劣破壞市場經濟信用的違法與犯罪行為就顯得無能為力了，這時候就需要信用政府的介入。信用政府不但可以通過嚴懲和打擊違反信用的違法與犯罪行為保護市場經濟信用機制，還能通過“有形之手”的宏觀調控修正“無形之手”的市場機制。政府宏觀調控的“有形之手”無疑能夠支撐市場信用，還能有效維護市場交易的道德準則。信用政府一旦在市場經濟中建立了信用形象，就會大大減低政府與市場交易(指宏觀調控)的交易費用，宏觀調控就會事半功倍。此外，信用政府的監督作用會改善人們道德觀念，改良市場交往的信用機制，從而使市場交易費用大大減低。

綜上所述，信用政府一方面作為社會信用的靈魂，決定了社會交往的質量；另一方面信用政府連接著市場經濟發展與法治政府建設，其意義高遠而重大。

二、信用政府的界定

(一)信用政府的概念

在西方學界，政府概念是有廣義、狹義之分的。廣義的政府是指所有的公共權力機關，狹義的政府則特指公共權力機關中的行政機關[2]295-296。在國內，針對我國的現狀，很多學者對政府提出自己的見解。有學者認為，凡是執政黨權力涉及的行政機關和其他公共權力機關可以視為政府。一些學者更為寬泛地認為人大、政協以及被政府委托的人民團體、民主黨派的所有機構都應歸入政府之范圍。也有學者認為，除了公共權力機關，國有經濟組織和事業單位也應列入政府之中[3]48-49。這里我們采用狹義政府的概念，認為行政機關是政府的最主要組成部分。因為這樣可以突出行政權力運作的主體與行政管理的主體，且可以避免政府概念外延過于寬泛。

明確了政府的內涵，信用政府則基于此可以界定為：能夠對公民與其他主體履行信用職責、承擔信用責任并具有良好信譽的政府機關。這一界定包含以下幾方面內容：第一，信用政府的信用是一種職責。一方面，根據近現代政府理論，政府是人民以契約的形式讓渡自己一部分權力而組建的國家機關，人民和政府的關系是政治委托—代理關系[4]60，政府作為人民的代理人需要獲得人民的信任，并根據與人民的契約認真履行其職責——這種職責可以認為是政府契約中的承諾，繼而成為政府行為的重要準則。另一方面，政府的信用職責來自法律的約束。從憲法到行政法無不對政府的職責做出規定，這些有關法定職責的規定與政府信用密切相關，如行政法的信賴保護原則，給政府設立了法定的政府信用職責，政府違反相關規定時會承擔相應法律責任。第二，信用政府是公民對政府具有較高信任度的政府。公民對政府的信任建立在國家行政機關在參與的社會交往中能夠忠實履行約定、履踐承諾基礎之上。一方面，政府通過對行政相對人的正當管理，誠實履行在管理活動和行政合同中的義務，取得行政相對人的信任；另一方面，政府在法律和行政法規、規章的制定與執行時，能夠忠實履行自己職權、實現正義，以維護公共利益為目的從而取得社會的信任[5]51。第三，信用政府反映了政府與公民的特殊互動關系：政府不但是承擔信用職責、履行信用承諾、執行信用義務的客體，也是具有信用意識、主動完成信用行為的主體。因此信用政府也指具有積極信用意識、良好信用態度、忠誠信用行為的政府機關。如果說政府的信用職責與義務是法律要求的，那么政府在信用問題上的主觀態度與主觀意識是其具有的職業道德決定的。政府固然是法治之下的政府，但法律空隙之間還要依靠政府的自由裁量行為，這些依自由裁量權的政府行為能否始終如一地恪守信用原則，當然取決于政府機關及公務員的主觀意識和職業道德素養。

(二)信用政府獨特的性質

信用政府作為特殊的社會信用主體，不同于其他任何社會團體和信用主體，這決定了信用政府有著獨特的性質。

1.信用政府與公民之間的信用關系具有非對等性

政府的信用是單方的，只強制要求政府單方遵守信用約定，而不強制要求信用相對方的信用回應和回饋行為。信用政府強調公眾對政府的信任及政府自身持續的信用行為，自身必須對公眾盡到信用職責，履行信用義務，忠實履踐自身承諾，鼓勵公眾對自己做出信用回應，而不是強制之。這體現了政府與公民之間是政治代理人與委托人的關系，政府作為代理人需要忠于委托人的意志，以誠信無愧于自己本職工作；而委托人則主要是享有權利、享受相關服務，卻鮮有信用義務。

2.信用政府的信用行為具有壟斷性和不可替代性

政府所提供的信用服務是社會管理的服務，具有不可選擇性和不可替代性。這就產生了一個問題：信用關系的維持有賴于有效的激勵機制與約束機制的作用。在市場中重復博弈的條件下，交易伙伴如果具有失信行為，其他市場主體可以選擇不與其交易對其進行懲罰，并由此避免新的利益損失；而在政府與公民的交往中，公民無法通過拒絕交往使政府受信任懲罰，也無法找到可替代政府的角色與之發生類似交往[3]50。因此，政府的壟斷性與不可替代性是其獨有的特質。

3.信用政府的信用較其他信用更容易受到侵害而喪失

信用政府相對公民具有絕對的強勢地位。從權力上講，其擁有管理社會公共事物的職權，往往作為管理者面對行政相對人，可以輕易地控制相對人的行為；從資源上講，政府有著絕對的信息優勢和財力優勢等，政府的行為是否真的合乎信用常常難以被公民及時知曉和了解，阻礙了公民對政府信用行為的判定；從構成和運作上講，政府由眾多公務員、重重機構構成，公務員素質參差不齊，機構錯綜復雜，在運作時能否一以貫之地遵守信用，確難預料。所以，信用政府的信用維系是一項艱難而又重要的制度建設任務。

三、信用政府的理論基礎與原則

(一)信用政府的理論基礎

1．社會契約論對信用政府的支持

國家從實質上講，是人類文明社會發展的產物，而不是理性設計的結果?？墒乾F代民主法治國家仍需要社會契約論的理性理論與市民社會、政治國家理論的支撐，這既是現代文明(理性)制度構建的依據，也是保障權利、建設憲政的理論支持——它給予人類社會一種類似宗教信仰性的解說，也給予一種歷史的抽象與總結。所以理性構架下的社會契約論，既維護了現代民主國家的信仰，也作為一種歷史的剪影與抽象為現代制度提供合理的理論依據。

社會契約論指出，國家和政府來源于人民的同意和授權。人民作為國家的主人與政府簽訂類似這樣的契約：人民以委托人的身份將國家公共管理的具體權力委托給政府，人民則可以抽出更多的精力增進其個體利益；政府通過獲得的權力管理公共事務，維護秩序與安全，保障產權，提供必要的公共產品、必須的公共服務，從而保證人民的各項權益；同時，政府亦獲得了相應的公共權力與公共權威，并獲取了重要的社會地位與榮譽。

社會契約的簽訂促使政府和公民達成一種初步信賴關系。在完全信賴的前提下，契約是多余的；當雙方并不是相當信任時，則需要簽訂契約，明確并公示彼此的權利和義務。契約的簽訂，代表著信任的的達成。社會契約的簽訂，代表著政府與公民信任的建立。信任成了連接政府和公民的紐帶，信任也成為政府履行政府職能、正當行使其代理權的前提。政府若違反了信用，無疑是對社會契約的違背，將導致代理權正當性的喪失和公民反對，從而使契約“失效”。從這個角度我們可以認為，社會契約的簽訂和達成，是政府必須建立信用的標志，政府喪失信用，則喪失其執政基礎。社會契約因簽訂而生效，政府既已明示自身義務，其也有義務將義務的執行情況隨時報告給人民——這也是代理人向委托人及時匯報的義務，其方式是通過政府信息公開公示于民。政府信息公開也是政府將自身行為告知于民，以示政府行為之誠信，將信任關系貫徹始終的職責。

社會契約的簽訂一個重要意義是使得政府獲得公民的初步信任——正是在公民的同意與信任下，政府在簽約后才獲得了合法性。合法性是指被統治者認為統治者的政治權力是正當的、合乎道義的，從而自愿服從或認可的統治形態[6]562。任何政權也難以通過單純的暴力資源進行統治，合法性成為政治統治的可靠保障，特別是在現代民主社會的今天，政府權力與權威更是依賴合法性，合法性成為現代民主國家統治的基本條件。社會契約論是政府合法性的基礎理論，政府在社會契約中因獲得人民的初步信任而獲得了自身的合法性；政府必須把這種信任貫徹到底，以此維系和鞏固自身合法性。信用政府則是以民眾信任、重視信用為基本要求的人民政府，堅持建設信用政府，就有效維系了政府的合法性。

2．市民社會理論對信用政府的貢獻

對市民社會理論做出經典論證的是馬克思，他是古典市民社會觀念的終結者和當代市民社會觀念的開啟者[7]56。他指出市民社會的基本特征是：(1)市民社會是生產力發展到一定階段在經常交換的最大范圍內*“經常交換的最大范圍”是指人類社會在一定歷史階段可以經常發生交換關系的最大范圍，這受生產力發展程度的制約。今天的這種范圍已擴展至整個世界。產生的一種以生產和生活為物質基礎的交往形式(當然包括“該階段上的整個商業生活和工業生活”[8]41)。(2)市民社會有一種天然的世界性，雖然它往往要受諸多歷史條件的限制(也可以說當適合的歷史時代來臨時，市民社會將成為現實的世界性)。(3)只要有經常交換關系的物質交往方式存在，就有市民社會存在?？梢姡礼R克思的觀點，市民社會也存在于前資本主義社會。只不過那時的市民社會并非獨立于國家而存在，而是作為政治的附屬物，如馬克思所言：“在這里，一切私人領域都有政治性質,或者都是政治領域?！盵8]284直到內生于市民社會的主要力量——資產階級推翻封建專制，市民社會才得以獨立于政治國家。馬克思稱資產階級革命使“市民社會的等級差別完全成為社會差別”，“完成了政治國家與市民社會分離的過程”[8]344。從此，市民社會具有決定政治國家的力量。正如恩格斯所說“決不是國家制約和決定市民社會，而是市民社會制約和決定國家”[9]247。獨立的市民社會是商品經濟與市場經濟發展的結果，它的力量源于生產力的發展，來自市場經濟內部。而市場經濟則是契約經濟。信用關系是契約經濟的最基本要求，可以說，市場經濟就是通過契約修復熟人社會的信用關系，以之維系經濟交易的日常運作。同時，契約現象也成為市民社會市民日常生活最普遍、最基本的現象。當獨立的市民社會組織政治國家時，契約轉而成為聯系二者的橋梁——這也是容易被接受的。市民社會于是通過契約建立了新的政治國家，兩者之間的契約則表達了市民社會對政治國家的信任(更有限制)；同時市民社會的契約信用關系也因之擴展到政治國家之中，政治國家成了市場經濟(契約經濟)的延伸；市民社會中私法的誠實信用原則，也擴張至政治領域。政治國家于是通過契約信用與市民社會連接起來，并且擁有了市民社會的信用基礎。之后其與市民社會互相作用，更需要政府信用的張揚：市民社會的私權利需要政治國家公權力的保障，政治國家公權力的運作需要市民社會私權利的支持；市民社會以習慣法規范契約信用，政治國家則通過國家法保護契約信用；市民社會促進契約信用經濟的發展，政治國家依存于這種經濟支撐并努力維護之。這種政府信用張揚的過程，其實也是信用政府建設的過程?？梢哉f，政府信用已成為政治國家對市民社會的行為方式。

(二)信用政府理論原則

1．政府統信原則

政府統信原則是指政府部門和各行政機關只能在自身職權范圍內做出承諾，并忠實履踐承諾；下級行政機關應當遵守上級主管機關做出的承諾，同級政府之間、相關行政機關之間應當尊重彼此的合法承諾，以此做到上下政府機關、同級政府機關、相關行政機關承諾的協調、共存，使信用承諾一以貫之，最終實現。

政府統信原則具有十分重要的意義，我國雖是單一制政治結構，但中央與地方各級政府、各個相關行政機關不免權責交叉，常常政出多門，彼此之間的承諾常常沖突、抵制，這就會阻礙承諾在行政機關間的履行與實現。各政府間必須統一思想，互相配合、互相協調，以努力實現各個行政機關的承諾；一旦有相關行政機關違背了承諾，這也許是一個行政機關的失信行為，但對公民來講，則是整個政府系統的失信行為，因此政府對失信承擔“連帶”責任。

對于政府統信原則我們需要做以下理解：(1)行政機關需要在自身職權范圍內做出承諾。這是政府統信原則的預設條件，行政機關只有在職權范圍內的承諾才是有效承諾，才有可執行性。(2)政府和其他行政機關的承諾應當具有一致性和統一性，政府和其他行政機關對外是一個統一的整體，它們之間的承諾需要有通順的貫徹渠道。下級機關有義務遵守上級機關的承諾，不得再做出有違上級機關的承諾；在必要時下級機關應當在職責范圍內協作或直接履踐上級機關的承諾。同級的政府或行政機關應當尊重彼此的承諾，在對方要求時，可以提供必要幫助以實現承諾。其他相關的行政機關則應當對彼此合法的承諾互相扶持、互相協助。(3)政府統信原則有一個內在要求，就是需要最大程度地減低或合并、撤銷職能范圍交叉和相似、相同的行政機關。因為此類行政機關往往會重復作業，有幾率對同一事項做出重復承諾或對同類事項做出不同承諾，這就導致無效承諾和失信行為的頻繁產生，并導致行政行為成本的大幅增加。

2．信責統一原則

信責統一原則是指政府或行政機關的信用行為和承諾必須在法定職權的范圍內，超越職權的信用行為和承諾則需要承擔相應的法定責任。這一原則類似于職權與責任相一致原則，但比之更注重對政府信用職責的關注，是建設信用政府的關鍵條件。

信責統一原則的內容包括：(1)政府或行政機關的信用行為必須在職權范圍內，不能超越職權實施信用行為或做出承諾。(2)政府或行政機關的信用行為及承諾超越職權范圍，應當承擔相應的信用處罰(法定責任)。(3)政府或行政機關超越職權行使的信用行為或做出的承諾與其承擔的責任相適應*越權的信用行為或越權做出的承諾實際上是間接或直接危害信用政府威信與信用的作為，其要承擔適當程度的懲罰，以達到兩個目的：其一通過懲罰，使懲罰足以懲處錯誤，警示他人不再違反；其二通過懲罰挽回政府或行政機關的威信，修復信用形象。若懲罰過輕會導致難以懲戒失信行為或不足以修補信用形象，懲罰過重則容易使政府或行政機關怯于行使其正當信用行為或做出適當承諾。。

3．信用保護原則

信用保護原則大致相當于行政法上的信賴保護原則*信賴保護原則是大陸行政法的重要基本原則，它發源于德國，1976年德國《行政程序法》的頒布，標志著行政信賴保護作為行政法的一項基本原則在法典中正式確立，后來有關信賴保護的學說和論爭不斷出現、演進，最終被人們廣泛視為行政法基本原則加以認識并在行政實踐中得以運用。，可視為淵源于民法中的誠實信用原則，是指政府或其他行政機關對在行政過程中形成的可預期的作為、承諾、規則、習慣等行為，必須遵守信用，不得隨意變更，否則將承擔相應的法律責任；若因重大公共利益需要而改變，也必須就公民因信賴政府而遭受的損失做出適當的補救。信用保護原則是一項極為重要的權利與信用救濟原則。沒有救濟的權利不為權利，沒有救濟的信用不成信用，信用保護原則恰恰提供了對信用救濟的方案，在信用政府諸原則中占據核心地位。

理解信用保護原則需注意以下幾個方面：(1)信用保護原則中涉及到的行政行為可以是抽象行政行為，也可以是具體行政行為。(2)信用保護原則的責任承擔適用無過錯責任原則。(3)除了因重大公共利益的需要而變更的行政行為給公民造成的損失只需補償之外，行政主體在其他行政行為中根據各自過錯與過失需要承擔懲罰性的法律責任和賠償責任*類似于懲罰性民事責任。。(4)信賴保護是事后對信用的救濟原則，屬于事后救濟原則。

4．信任選拔原則

信任選拔原則是指公務員的準入制度需要加入信用因素。公務員的獎懲、升降需要加入信用標準作為考核因素。政府或行政機關的所有行政行為都是由公務員具體做出與實施的，公務員的信用與否代表著政府的信用與否，信用政府的建設必然重視公務員的素質與信用程度。信任選拔原則是在合理的范圍內以適當的方式選拔高素質公務員，鼓勵公務員的信用行為，以期為建立信用政府提供優秀建設人才。

信任選拔原則主要表現在以下幾個方面：(1)在公務員準入制度中，應當查實公務員的信用情況，對于曾經有明顯失信行為的人員應當審慎錄用。(2)在行政機關中多次失信或有重大失信行為的公務員應當取消晉升資格，情節嚴重的應當開除公職。(3)對于各級政府與重要行政機關首長應當實行適當范圍的競選制度，由下而上，由公民選舉形式決定其職位，確保公民對政府官員信用的評斷暢通無阻。

四、信用政府制度實踐問題分析

凡是進行政府改革的國家，必然存在或涉及到政府信用的制度實踐問題。當代中國的信用政府建設基本狀況是良好的，但也顯露出一些不容輕視的負面態勢，甚至在某些地方還出現了政府信任危機。我們應認真吸取信用政府建設的經驗，總結建設中的失誤與教訓，為建設真正以公民為本位的信用政府，實現中國政治體制改革，構建法治政府做出重要貢獻。中國信用政府建設在制度實踐上大體有以下問題值得歸納、思索與反思。

(一)政府存在短期行為的問題

在我國社會轉型期間，制度的不完善導致了諸多政府行為的隨意性與短期性。一旦政府的抽象行政行為和具體行政行為被短期化所左右，抽象行政行為或具體行政行為則有可能嚴重背離公共利益最大化的目標，背離公眾的正當行為規范，淪為政府實現眼前利益、兌現自身利益、制造短期政績的工具，從而導致抽象行政行為與公共政策公信力的大幅下降、具體行政行為喪失權威。政府行為的短期性具體表現在以下方面。

1．政府行為的隨意性

政府在做出抽象行政行為或公共政策時，對其可操作性、民眾的可接受性沒有充分考量，武斷做出抽象行政行為或公共政策結果常常是以失敗為代價*例如幾年前，很多省市頒布禁令，禁止煙花爆竹燃放。出于對爆竹生產安全、燃放安全與環境的著想，禁止煙花爆竹燃放無可厚非。然而，煙花爆竹燃放有著廣泛的社會基礎，甚至成為一種民族的傳統習俗存在，有無必要禁止之本身就是待討論的問題；即便有“禁止”的合理性，也需要經過聽證程序和科學的論證以確定。武斷地直接頒布禁令，不但使之與公眾意愿相抵制，也使禁令難以執行下去，最終成為無用的文本，也使政府的公信力受到挫折。。

2．政府存在追求短期經濟利益的行為

不少地方政府片面追求GDP增長，不擇手段擴大投資、增加出口(這是近年來投資和出口強勁增長的重要原因)。在政府追求眼前經濟利益的作用下，很多投資不過是重復建設，引進項目也是低水平重復，由此造成一些行業出現嚴重的產能過剩，而另外諸多產業則產能嚴重不足，導致了地方經濟結構的嚴重畸形。這種增長更造成了一種表面的虛假繁榮，而遺留的難以根治的問題成為增長的沉重代價*舉例來講，政府在短期內過度開發土地資源，無度獲取土地的增值收益，導致房價的一路飆升；另外不少地方政府利用礦業審批權批準不合格人員開礦，并為了財政收入忽略環保問題、開礦設施建設問題和可持續發展問題，導致環境污染嚴重、礦難屢禁不止和礦產過度開采。這種為眼前經濟利益而置長遠利益不顧的做法，只會使民怨不止，到頭來必然重挫政府信用。。

3．政府行為的非連貫性

政府行為的非連貫性主要表現在上下屆政府行為的非連貫性。政府的抽象行政行為與其他決策的貫徹和實施常依賴于政府首長的私人態度，常常是一任政府一套思路、一套政策體系，各行其是。換屆之后的政府領導往往拒絕兌現上屆政府的抽象行政行為和后續性行為：上屆政府本應承擔的政策義務常常被擱置，上屆政府留下的各種債務被拒不支付，上屆政府承諾的后續政策行為概不兌現。這種做法其實是把政府行為當成一種隨意支配的個人行為——此種做法是對政府政策連續性的公然否定。結果導致公民合法權益受到損害，并激起公眾對政府的不滿與不信任，最終將政府信用的評價降低到零度。

(二)政府行為的公共利益目標與其他利益目的的矛盾

政府行為應當以維系社會公正為宗旨，堅持公共性的觀念取向，理論上政府行為應當是追求公共利益最大化的行為。然而事實卻難以實現這一點。我們理論認識上的政府是一個抽象的主體，是一個團體的集合和整體；現實中政府卻是由許多具體行政機關、部門組成，其中公務員作為最小的個體來最終執行和實現政府的職能。政府功能的實際執行者們一旦顧及自身階級利益、政府利益、部門利益與地方利益，那么就會很大程度上偏離公共利益。這些利益與公共利益的緊張關系具體表現在以下方面。

1．政府代表的階級利益和政府維護的公共利益之間有時會發生沖突

政府維護的階級利益是代表大多數人的利益即人民的利益，而政府維護的公共利益為全體公民的利益。兩種利益在多數情況下是重合的，但也不乏在個別情況下產生沖突，政府則需要在兩種利益之間平衡。一旦兩種利益沖突，政府需要通過合法的民主程序來解決，不能武斷地做出判斷；如果專斷則會導致公眾的不理解與不滿，政府信用因而流失。

2．對政府利益的顧忌是影響政府行為公共性的重要方面

政府在實踐中有兩個效用目標：其一是建立和設立有效制度，使政府收入最大化；其二是降低生產成本和交易費用讓社會產出最大化，從而支撐國家稅收。以上兩點也被稱為“諾思悖論”[10]21-23。 第一個目標對應的是政府利益最大化，第二個目標對應的是公共利益最大化。這兩個目標顯然存在內部排斥關系：第一個目標是要通過建立有利于自身收益(提高稅收和收費)的基本規則和政策；第二個目標則是忠于社會公共利益，力圖實現社會產出的最大化。欲實現第二個目標需要減低生產成本、降低交易費用，從而提高生產利潤，鼓勵生產，促進社會產出最大化；但第一個目標則是通過各種稅收(收費)提高了生產成本與交易費用，抑制了生產積極性，降低了社會總產出?？傊?，政治利益與公共利益存在著內部矛盾，倘若政府一味地追求政治利益必然會侵害到公共利益，導致公共利益遭受損失。我國在政治體制改革過程中，常常忽略對這一矛盾的關注。

3．實踐中，部門利益與地方利益對政府行為公共性的影響則是更直接的

部門利益與地方利益遠比政治利益更狹隘，對政府行為的公共性影響也較大。部門利益注重本管轄單位的利益，不適當地強化、擴大本部門及其成員的職權，鞏固、擴大本部門的可控制資源，并借此謀求自身局部利益。在我國政治、經濟體制改革中，受狹隘的部門利益的驅動，各行政機關常做出叛離公共利益的行為*部門利益具體表現在：第一，不少行政機關利用職權之便，制定傾向于自身利益的部門規章，更有甚者是以部門利益影響行政法規的制定。近20年來，由國務院各部門實際起草的行政法規而在人大和人大常委通過的法律中，由國務院各相關部門提交的法律提案竟占到總量的75%～85%。第二，在具體行政過程中，很多行政機關對于謀取部門利益的，則積極“作為”；對于與部門利益相抵觸的，則消極“不作為”。這使得一些關乎民生而不利于某些部門利益的法律、政策因之遲遲難以出臺(如反壟斷法、燃油稅制度等)。第三，我國政府各機構和行政機關設置偏多，職權交叉重疊。諸多部門在制定部門規章中都加強自己管轄權，導致更多職權的重疊與抵觸；在行使具體行政行為過程中，存在爭權和重復執法現象。第四，我國許多行政機關保留與努力擴大行政審批權，審批常常引起權力尋租的盛行，導致行政腐敗。有些部門甚至同時握有宏觀調控權與行政審批權，這就使他們如魚得水，用宏觀調控權進一步強化行政審批權，從而促進部門利益最大化。 地方利益則是地方政府機關，違背全國性的政策、法規，濫用或怠于行使權力，以維護或擴大該地方局部利益的傾向。。地方利益與部門利益一樣，以犧牲公共利益為代價，來保護局部利益、控制更多資源。許多地方政府機關有地方利益保護的傾向，他們利用與維護部門相似的手段，排斥公共利益，注重關乎自身的局部范圍的利益，進而導致了行政效率的降低、經濟運作成本的升高、腐敗的滋生與泛濫。偏執地強調部門利益和地方利益的保護嚴重損毀了政府的信用，導致公眾對政府部門的極度不滿。

總之，政府行為的公共利益目標往往因其他利益目的影響而偏離公共性的目標，這在我國經濟轉型時期、政治體制改革期間屢見不鮮，亦成為我們改善政府信用機制，建設信用政府所要面臨的嚴峻問題。欲建立信用政府，政府必須以公共利益為基點和出發點，解決好公共利益與其他利益的關系。任何偏離公共利益的政府行為，只能對社會的發展、政府的信用、政治的穩定造成危害。

(三)政府財政問題對信用的影響

政府財政是政府正常運作的物質保障。維系龐雜的行政機關、龐大的公務員隊伍生計，履行任何一項行政職能都需要財力的投入。從某種意義上講，政府履行職能的能力直接決定于財政能力的大小。沒有財政支持，政府無法提供公共服務和公共產品，也無法履踐自己的承諾，建設信用政府亦無從談起。然而，我國政府部門和各級行政機關卻常常面臨諸多財政的問題，使得行政機關在行使公務時，有時不得不因為財政問題而打折扣。我國政府和各行政機關面臨的財政問題主要有以下幾點。

1.地方政府和各級行政機關沒有足夠的財政經費支持

我國政府部門和行政機關的公務員隊伍非常龐大，以致不少地方政府財政捉襟見肘，政府的全部財政收入只能勉強保證公務員工資的發放，以致政府履行其最基本的法定職責也缺乏必須的經費支持[3]146。

2.沒有足夠經費支持的地方政府不得不尋找其他渠道擴大收入

目前，地方政府的實際資金來源主要是三方面，一是源于稅收財政預算內的收入，二是各種形式的預算外收入，三是五花八門、很不規范的非預算收入[3]146。在第一種收入不足的情況下，第二種和第三種收入方式就接踵而來了。據統計我國政府收入體系中預算內收入約占50%左右，而預算外收入和非預算收入則達到25%左右。目前很多縣、市已經形成了“預算內資金吃飯，預算外資金建設”的格局[3]147。

3.在財政困難的同時，存在財政浪費與財政腐敗現象

其一，財政違法違規操作，在財政支出中有法不依、有章不循、紀律松弛、花錢大手大腳、重復建設、超預算建設、不計效益奢侈擺闊、吃喝玩樂等現象比比皆是[11]177。如政府的政績工程，亂收費、亂攤派、亂罰款和公款辦各種節慶活動等，致使某些地方政府負債嚴重，顯性債務、潛在的顯性債務和潛在的隱性債務*所謂顯性債務，也就是指已經發生的債務；所謂潛在的顯性債務，主要是指地方政府所辦的國有企業出現虧損、金融機構不良資產眾多以及地方政府對企事業單位融資或者借貸提供擔保所致；所謂潛在的隱性債務，主要是指地方政府所承擔的公共職能所致。數額特別巨大[12]177-178，有的地方平均每個縣負債4.11億元，平均每個鄉鎮負債552萬元[12]178。

其二，財政腐敗現象嚴重，主要表現在公款消費履禁不止，如1994年我國社會集團消費達5164億元，占全社會消費的21.25%，其中至少五分之一是用于公款吃喝玩樂的。 挪用濫支預算外資金，在1995年全國查處挪用濫用的預算外資金達到102億元[12]180。

這些問題嚴重擾亂了市場的正常經濟秩序、也降低了行政運作的效率、限制了政府的正常行政行為。其必然使得政府信用在低效中損耗、在財政混亂中持續走低。

五、信用政府建設路徑

建設信用政府還面臨許多問題，解決這些問題的對策可以歸結為以下方面。

(一)完善民主、法治制度構架

民主、法治是信用政府建立的圓心和支柱。民主選舉可以保證公民對政府權力來源的控制，保證政府權力的合法來源，并使政府獲得公民最廣泛的支持；法治為信用政府提供最重要的制度保障，使政府運作制度化、非人格化。民主、法治為政府提供了生命與力量，并給予政府更低的制度成本，是信用政府建設首要解決的問題。

(二)規范政府權力

政府的權力必須是與政府能力相適應的權力，權力不但需要法治控制(在法律規定范圍內有效行使)，在財政允許的范圍內行使，而且需要科學的分工和平衡，從而控制權力不被濫用。

(三)精簡政府組織機構

目前政府和行政機關設置龐雜、職權交叉，政府公務員、官員過多，有些素質較低，缺乏正確的考核機制和激勵機制。因此需要精簡政府組織機構，合并、撤銷職權相同或相似的機構；改善公務員準入制度；改進政府官員考核機制，提供有效的激勵機制，引導政府主動維系公共利益。

(四)建立完備的政府責任制度、切實可靠的監督制度

目前還沒有建立完備的政府責任制度、切實可靠的監督制度。完善政府責任制度，并建立、健全多維度可操作性的監督機制，是保障政府信用、救濟失信行為、懲罰政府失信行為和督促政府正確行為的有效和重要保障。當然，制度實踐中的問題并不能通過寥寥數語就能立竿見影地予以解決，只有建立合理的評價指標，在此指導下循序漸進的改革，才有望引導問題的良好解決，保障信用政府的制度建設。

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[2]戴維·米勒，韋農·波格丹諾.布萊克維爾政治學百科全書[M].鄧正來，譯.北京：中國政法大學出版社,1992.

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[12]周剛志.論公共財政與憲政國家[M].北京：北京大學出版社,2005.

(責任編輯李逢超)

On the Theoretical Framework and Institutional Practice of the Credit Government

Liu Xiaoyuan

(SchoolofLaw,ShandongUniversityofTechnology,Zibo255000,China)

A credit government interprets the connotation of the government of law particularly from the perspective of the credit, which is regarded as the cornerstone of a legal state, and also as the demand and inevitable outcome of the market economy. Deeply rooted in the social contract and the civil society, the theory about the credit government stresses that the credibility should be valued and the practice of cracking credit should be punished. However, during the practice of the credit government construction, problems emerge from time to time, for example, the short-term benefit is overstated, and there exist the departmental benefits and the conflict between the finance and credit. All these deserve reflection and improving on the part of the government, so as to establish deep trust between the government and people.

credit; credit government; government by law

2016-05-27

山東省社會科學規劃項目“法經濟學視角下法律解釋的本體與方法研究”(14CFXJ15)；山東理工大學青年教師發展支持計劃資助項目。

劉曉源，男，山東淄博人，山東理工大學法學院講師，法學博士，經濟學博士后，公法學博士后。

D63

A

1672-0040(2016)05-0029-09