行政生態(tài)學(xué)視角下山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革研究

林 晶 晶

(福建師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 福州 350007)

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行政生態(tài)學(xué)視角下山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革研究

林 晶 晶

(福建師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 福州 350007)

運(yùn)用行政生態(tài)學(xué)的研究方法分析山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制所處的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)行政生態(tài)環(huán)境，探討山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制與其行政生態(tài)環(huán)境之間相互影響、相互依賴的關(guān)系，對(duì)推進(jìn)山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，促進(jìn)山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)型發(fā)展具有重要意義。當(dāng)前我國(guó)行政生態(tài)環(huán)境不斷變化發(fā)展，山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制中與行政生態(tài)環(huán)境不相適應(yīng)的問(wèn)題也日漸凸顯。通過(guò)發(fā)揮山區(qū)行政體制與其行政生態(tài)環(huán)境之間的互動(dòng)關(guān)系，從科學(xué)設(shè)置職能部門、推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)與審批權(quán)的下放、完善山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政制度、建立靈活的用人機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制等方面推進(jìn)山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，從而保持山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制與其行政生態(tài)環(huán)境之間的動(dòng)態(tài)平衡。

行政生態(tài);山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn);行政體制改革

行政生態(tài)學(xué)是指借用生態(tài)學(xué)研究生命主體與環(huán)境的相互關(guān)系和相互作用的基本理論和方法，來(lái)研究行政系統(tǒng)與行政生態(tài)環(huán)境之間的相互關(guān)系，即通過(guò)生態(tài)系統(tǒng)的模擬來(lái)研究行政生態(tài)系統(tǒng)。[1]美國(guó)著名行政專家里格斯認(rèn)為，要了解公共行政，不能僅僅局限于行政系統(tǒng)內(nèi)部，還要從外部的社會(huì)大環(huán)境來(lái)分析研究行政系統(tǒng)。山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制作為我國(guó)行政體制中的最基礎(chǔ)、最關(guān)鍵的系統(tǒng)，深刻影響著我國(guó)行政體制的改革進(jìn)程，影響著整個(gè)行政體制運(yùn)作的優(yōu)良與否。分析山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制所處的行政生態(tài)環(huán)境，推進(jìn)山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，對(duì)推進(jìn)我國(guó)行政體制改革、促進(jìn)我國(guó)山區(qū)大面積城鄉(xiāng)一體化具有重要意義。

一、山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制與其行政生態(tài)環(huán)境之間的互動(dòng)關(guān)系分析

(一)行政生態(tài)環(huán)境制約著行政系統(tǒng)，行政生態(tài)環(huán)境的變化和發(fā)展必然會(huì)向行政系統(tǒng)提出新的要求

行政生態(tài)環(huán)境是與行政系統(tǒng)有關(guān)的各種條件的總和。行政生態(tài)環(huán)境的范圍較大，行政生態(tài)環(huán)境中各要素對(duì)行政系統(tǒng)的影響也大不相同。在諸多的行政生態(tài)環(huán)境中，政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境對(duì)山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制起著最基礎(chǔ)、最主要的的作用。

1.政治環(huán)境

行政系統(tǒng)受到政治環(huán)境的制約和影響。歷史沿革下來(lái)的傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的行政體制對(duì)目前山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制的形成具有重大影響。當(dāng)前國(guó)家新出臺(tái)的政策、方針不僅對(duì)山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制的改革提出新要求，也為山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革創(chuàng)造了一個(gè)良好的環(huán)境。十八屆五中全會(huì)提出的堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展、重點(diǎn)促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、不斷增強(qiáng)發(fā)展整體性與協(xié)調(diào)性等一系列的發(fā)展思路為山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革提供了有利的政治環(huán)境。[2]近年來(lái)，各地政府加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革力度、推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)以及沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)試點(diǎn)改革等，也為下一步山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革提供了好的開端和經(jīng)驗(yàn)。

2.經(jīng)濟(jì)環(huán)境

行政系統(tǒng)如果與其經(jīng)濟(jì)環(huán)境缺少平衡關(guān)系，不僅會(huì)造成行政系統(tǒng)本身失調(diào)，也會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)環(huán)境的進(jìn)一步發(fā)展。改革開放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)全球化、市場(chǎng)化的不斷深入推進(jìn)，要求各級(jí)政府轉(zhuǎn)變職能，主動(dòng)退出或不直接參與微觀經(jīng)濟(jì)的活動(dòng)領(lǐng)域，山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)傳統(tǒng)的管理理念、單一化的管理模式也受到了不同程度的挑戰(zhàn)。雖然相對(duì)于沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)，山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)水平仍舊落后，但是現(xiàn)階段我國(guó)在全面建成小康社會(huì)目標(biāo)背景下提出的提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展平衡性、加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政扶持力度、發(fā)展特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、精準(zhǔn)扶貧等鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)傾斜政策，都為山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革創(chuàng)造了一個(gè)良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

3.社會(huì)環(huán)境

社會(huì)環(huán)境的變化往往會(huì)對(duì)行政系統(tǒng)提出新的要求。隨著綠色發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等社會(huì)理念的不斷深入，生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作已經(jīng)擴(kuò)展到山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)日常事務(wù)管理中。山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)原來(lái)的產(chǎn)業(yè)多半是建立在山區(qū)資源利用和有限的土地開發(fā)上，而生態(tài)保護(hù)工作的不斷推進(jìn)、社會(huì)環(huán)保意識(shí)的不斷加強(qiáng)直接推動(dòng)了山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型——原先以林業(yè)、畜牧業(yè)等第一產(chǎn)業(yè)為主的山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)逐漸向特色文化產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)等第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變。生態(tài)環(huán)境保護(hù)的開展與產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型變化，向山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變和管理能力提出更高的要求。

(二)行政系統(tǒng)通過(guò)一定程度的調(diào)節(jié)來(lái)適應(yīng)行政生態(tài)環(huán)境，并對(duì)行政生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響

行政系統(tǒng)與行政生態(tài)環(huán)境相適應(yīng)，是行政系統(tǒng)存在和發(fā)展的必要條件，也是行政活動(dòng)順利高效進(jìn)行的重要前提。當(dāng)行政系統(tǒng)與行政生態(tài)環(huán)境不協(xié)調(diào)的時(shí)候，行政系統(tǒng)通過(guò)與其外部行政生態(tài)環(huán)境進(jìn)行物質(zhì)、能量與信息的交流達(dá)到一定程度的調(diào)節(jié)，來(lái)達(dá)到與外部行政生態(tài)環(huán)境之間的一種動(dòng)態(tài)平衡。而行政系統(tǒng)又一直處于一定的行政生態(tài)環(huán)境中活動(dòng)，經(jīng)常會(huì)面臨著行政生態(tài)環(huán)境施加給它的新的壓力。因此，行政系統(tǒng)始終與行政生態(tài)環(huán)境保持著一種“不平衡—調(diào)節(jié)—平衡—不平衡”的博弈狀態(tài)。[3]推動(dòng)山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，促進(jìn)山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理水平的提升，有利于轉(zhuǎn)變山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，提高山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政效率和公共服務(wù)的能力；有利于促進(jìn)山區(qū)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，為新農(nóng)村建設(shè)創(chuàng)造一個(gè)良好的行政環(huán)境。從20世紀(jì)80年代的簡(jiǎn)政放權(quán)、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，到90年代開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直接選舉方式的實(shí)踐，再到本世紀(jì)初的稅費(fèi)改革和精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)改革——山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在不斷地調(diào)節(jié)和改革過(guò)程中，努力適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境的動(dòng)態(tài)變化。[4]然而山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制尚不完善，當(dāng)前山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所面臨的行政生態(tài)環(huán)境又不斷發(fā)生變化，山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制中的一些與行政生態(tài)環(huán)境不相適應(yīng)的問(wèn)題日漸凸顯。在這種情況下，結(jié)合當(dāng)前行政生態(tài)環(huán)境，推進(jìn)山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，促進(jìn)山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的進(jìn)一步發(fā)展成為大勢(shì)所趨。

二、當(dāng)前行政生態(tài)環(huán)境下山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制中存在的問(wèn)題

(一)現(xiàn)行職能機(jī)構(gòu)無(wú)法滿足山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的需要

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行行政體制的要求，目前山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐機(jī)構(gòu)普遍以林業(yè)局、國(guó)土局為主，機(jī)構(gòu)設(shè)置中以畜牧站、防疫站、農(nóng)業(yè)服務(wù)站、計(jì)生服務(wù)中心為主。山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)傳統(tǒng)粗放經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、水平低，很難吸引企業(yè)進(jìn)駐，原有的、由上級(jí)統(tǒng)一配置的農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、企業(yè)服務(wù)中心等事業(yè)單位在山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理中的作用就相應(yīng)減小。隨著環(huán)境保護(hù)工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的延伸，山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與其他生態(tài)保護(hù)區(qū)、水源地、環(huán)保開發(fā)區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一樣，畜牧、林業(yè)的發(fā)展受到了限制，原來(lái)山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能機(jī)構(gòu)設(shè)置中的林業(yè)局、畜牧站的作用也越來(lái)越小。在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展無(wú)門的情況下，很多山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始借助山區(qū)特色和生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢(shì)發(fā)展旅游文化產(chǎn)業(yè)。然而山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)中并未設(shè)置與旅游文化產(chǎn)業(yè)相關(guān)的機(jī)構(gòu)部門，真正需要政府管理的山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)旅游業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等事務(wù)沒(méi)有相應(yīng)的管理部門。山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為事無(wú)巨細(xì)的基層一線政府，當(dāng)前行政生態(tài)環(huán)境下職能機(jī)構(gòu)的不完善直接影響到其行政管理活動(dòng)的開展和公共服務(wù)的效果。

(二)“屬地管理”與事權(quán)缺失之間的矛盾

按照基層政府行政管理的“屬地管理”原則,山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理應(yīng)對(duì)其管轄范圍進(jìn)行事無(wú)巨細(xì)的管理。然而山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在履行其職能的過(guò)程中缺少相應(yīng)的行政執(zhí)法權(quán)，經(jīng)常陷入“先違法，后執(zhí)法”的尷尬境地——因缺少行政執(zhí)法權(quán)所導(dǎo)致的越權(quán)違法。隨著簡(jiǎn)政放權(quán)的推進(jìn)，山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然從上級(jí)政府承接了部分審批權(quán)。然而，審批權(quán)下放的力度仍舊不足。從目前山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)窗口及其上墻的入駐審批事項(xiàng)來(lái)看，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)場(chǎng)辦理或辦結(jié)出件的行政審批事項(xiàng)多為計(jì)生、勞動(dòng)保障等證明、證件辦理，而真正涉及山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展、群眾利益的相關(guān)補(bǔ)助、環(huán)保、土地、村建等審批項(xiàng)目，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)直接審批權(quán)。群眾只能通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)向上級(jí)管轄單位提出申請(qǐng)，由上級(jí)派駐機(jī)構(gòu)下查核實(shí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)議通過(guò)后再報(bào)縣級(jí)審批——整個(gè)審批過(guò)程復(fù)雜繁瑣，耗時(shí)長(zhǎng)，行政效率低。山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這種缺少事權(quán)、“名不正言不順”的管理加大了山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理的難度，甚至有時(shí)候得不到群眾的理解導(dǎo)致群眾上訪、政府公信力危機(jī)等問(wèn)題。

(三)財(cái)政的自給能力低且入不敷出

山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)多地處偏僻，受到土地資源、農(nóng)業(yè)產(chǎn)出能力、交通、通訊等客觀條件的制約，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，財(cái)政收入少。在經(jīng)濟(jì)全球化和激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)大潮沖擊下，山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)產(chǎn)品的簡(jiǎn)單再生產(chǎn)已難以維持，而以木材等山地資源為主的資源型產(chǎn)業(yè)財(cái)政來(lái)源由于長(zhǎng)期的超負(fù)荷利用也已經(jīng)難以為繼——產(chǎn)業(yè)的不景氣進(jìn)一步加劇山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政來(lái)源的匱乏。不僅如此，在山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革過(guò)程中，稅費(fèi)改革和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的成效一時(shí)之間很難反映到山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政上來(lái)，而農(nóng)業(yè)稅的取消卻是直接減少了山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入。[5]現(xiàn)階段山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政主要來(lái)源于土地開發(fā)復(fù)墾、生態(tài)補(bǔ)償、部分的建安稅以及特殊的少數(shù)民族財(cái)政補(bǔ)貼。山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自給能力低、財(cái)稅政策改革的不利加大了山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)上級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的依賴。當(dāng)前山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政入不敷出現(xiàn)象嚴(yán)重，很多山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)因財(cái)力不足又得不到上級(jí)政府足夠的資金獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助，被迫壓縮公共產(chǎn)品的投入和支出，減少公共服務(wù)的提供。

(四)行政人員缺額較大，人員管理靠“素質(zhì)”

山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政對(duì)象直接面向基層群眾，雖然人口相對(duì)較少，但行政事務(wù)多且繁瑣。目前，山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政人員缺額大，有的山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)尤其是邊遠(yuǎn)貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一個(gè)干部身兼多職、多部門合署辦公的情況時(shí)常發(fā)生。不僅如此，絕大多數(shù)山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地理位置較為偏遠(yuǎn)，行政條件較為惡劣，很難吸引人才、留住人才。即便有新的人員考入，也會(huì)想盡辦法通過(guò)借調(diào)等方式離開山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。而山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中派駐機(jī)構(gòu)，如司法所、派出所、國(guó)土資源所、林業(yè)站、計(jì)生辦等的行政人員由上級(jí)直接派駐和管理，派駐人員經(jīng)常隨著上級(jí)人員的調(diào)動(dòng)而調(diào)動(dòng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)權(quán)管理派駐人員，難以高效協(xié)調(diào)各派駐機(jī)構(gòu)開展本轄區(qū)內(nèi)的相關(guān)行政工作。絕大多數(shù)情況下，派駐人員的工作素質(zhì)直接決定了派駐機(jī)構(gòu)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政工作開展、協(xié)調(diào)的程度。行政人員缺額大、派駐人員管理難直接影響到山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的效率。

三、當(dāng)前行政生態(tài)環(huán)境下山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制存在問(wèn)題的原因分析

(一)不科學(xué)的機(jī)構(gòu)設(shè)置

我國(guó)地域遼闊，區(qū)位條件的差異導(dǎo)致我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政生態(tài)環(huán)境不一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)類型多樣，各個(gè)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展水平、發(fā)展階段、發(fā)展層次也有所不同。因此，在發(fā)展的不同階段，不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在行政體制職能機(jī)構(gòu)設(shè)置上應(yīng)該有不同的要求、不同的側(cè)重點(diǎn)。然而從目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制的整體框架來(lái)看，我國(guó)的沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)與山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)與經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的政策區(qū)別不大。無(wú)論是機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能權(quán)限，基本上是采取統(tǒng)一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制?！耙坏肚小薄我恍偷泥l(xiāng)鎮(zhèn)行政體制使得山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)難以充分發(fā)揮相應(yīng)的職能作用，也不利于山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的差別化、特色化發(fā)展。

(二)不明確的上下級(jí)權(quán)力關(guān)系

現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制中，之所以會(huì)出現(xiàn)財(cái)權(quán)和事權(quán)不一致、權(quán)力和責(zé)任不對(duì)等現(xiàn)象，一方面是由于分權(quán)體制改革的不徹底，導(dǎo)致地方政府上下級(jí)之間的權(quán)力劃分不清晰。山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然在日常行政管理中直接管理轄區(qū)內(nèi)事務(wù)，但是與山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理和發(fā)展密切相關(guān)的事權(quán)和財(cái)權(quán)的最終審批卻在于上級(jí)政府；另一方面，中央政府又缺少一定的制度、法律來(lái)明確山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與上級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)。[6]現(xiàn)階段我國(guó)相關(guān)行政法規(guī)中，忽略了把鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府定為行政執(zhí)法主體，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府缺乏作為行政執(zhí)法主體的法律依據(jù)。這種模糊、缺少制度、法律保障的上下級(jí)權(quán)力關(guān)系使得山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在日常行政管理中步履維艱。

(三)不合理的財(cái)政制度

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政處于整個(gè)財(cái)政體系最為薄弱的環(huán)節(jié)，而山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政又處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政中的“末梢”，不合理的財(cái)政制度在山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入與支出問(wèn)題上表現(xiàn)得尤為明顯。財(cái)政制度的調(diào)整過(guò)程中，稅費(fèi)改革沒(méi)有觸及鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收征管體制，縣級(jí)仍然管理著大部分有征收潛力的稅費(fèi)，山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政很難有發(fā)展空間。同時(shí)，縣級(jí)同樣艱難的財(cái)政狀況以及山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所處的弱勢(shì)地位導(dǎo)致目前“?？h緊鄉(xiāng)”的政策傾向十分普遍，上級(jí)對(duì)山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支出也難以得到保證。[7]在現(xiàn)行壓力型財(cái)政體制下，山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅要承擔(dān)大量的公共教育、社會(huì)保障支出和水利設(shè)施、消防設(shè)施等公共服務(wù)支出，還要承擔(dān)人員經(jīng)費(fèi)開支、大量的建設(shè)性投入以及大量上級(jí)交辦下來(lái)的硬性財(cái)政支出。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的不合理進(jìn)一步加劇山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支矛盾。

(四)不完善的人員管理機(jī)制

山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政條件惡劣，不完善的人員管理機(jī)制對(duì)山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員管理的影響主要表現(xiàn)在以下兩方面。一方面，山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員考錄缺少靈活性。當(dāng)前行政生態(tài)環(huán)境下對(duì)山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員素質(zhì)要求較低，而由各地公務(wù)員局統(tǒng)一招考設(shè)立的招考標(biāo)準(zhǔn)往往超過(guò)目前山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所需要的行政人員素質(zhì)，導(dǎo)致崗位招考在人員素質(zhì)要求上的“低不成，高不就”，行政人員難以招錄。另一方面，人員管理缺少合理的激勵(lì)機(jī)制和考評(píng)機(jī)制。缺乏積極有效的激勵(lì)機(jī)制使得山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)很難留住人才，而考評(píng)機(jī)制的不完善加大了山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員調(diào)動(dòng)的無(wú)序性和隨意性。派駐人員管理權(quán)、考評(píng)權(quán)的缺失使得山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)法對(duì)上級(jí)政府派駐人員進(jìn)行管理，而山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地理位置的偏遠(yuǎn)也加大了上級(jí)政府對(duì)派駐人員管理忽視的可能性，使派駐人員處于 “兩不管”的境地。

四、發(fā)揮山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制與行政生態(tài)環(huán)境的互動(dòng)作用，推動(dòng)山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革

(一) 科學(xué)設(shè)置山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能部門，提高山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)能力

改變現(xiàn)階段“統(tǒng)一化”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能部門設(shè)置模式，試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能部門報(bào)批審核制度。即在山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有的崗位編制數(shù)量不變的基礎(chǔ)上，簡(jiǎn)化、整合原有統(tǒng)一化的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置，將一定機(jī)構(gòu)編制數(shù)額下放給山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)其目前的行政生態(tài)環(huán)境和行政工作的實(shí)際需要適度增加或減少現(xiàn)有機(jī)構(gòu)，上報(bào)給上一級(jí)編辦審核，由上一級(jí)編辦考察最終確定職能機(jī)構(gòu)設(shè)置，防止由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府崗位編制設(shè)置的“一刀切”所導(dǎo)致的機(jī)構(gòu)臃腫、人員閑置，達(dá)到因事設(shè)崗、因地制宜的效果。在科學(xué)設(shè)置職能部門的基礎(chǔ)上要充分發(fā)揮山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，提高公共服務(wù)能力。結(jié)合山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前綠色發(fā)展的行政生態(tài)社會(huì)環(huán)境，發(fā)揮山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)城建和環(huán)保部門的作用，加強(qiáng)山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)規(guī)知工作，防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境污染與破壞。同時(shí)要加強(qiáng)山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)服務(wù)職能，通過(guò)整合相鄰山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)資源、加強(qiáng)相鄰山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)合作、成立跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社等方式轉(zhuǎn)變山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)薄弱的經(jīng)濟(jì)行政生態(tài)環(huán)境。[8]

(二)合理劃分山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與上級(jí)政府之間的事權(quán)，推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)與審批權(quán)的下放

根據(jù)山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前的行政生態(tài)環(huán)境下開展行政工作的需要來(lái)科學(xué)劃分山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級(jí)政府之間的權(quán)限，進(jìn)一步推進(jìn)山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)簡(jiǎn)政擴(kuò)權(quán)，依法合理賦予山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與其行政生態(tài)環(huán)境相匹配的管理權(quán)，加大山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法權(quán)與審批權(quán)的下放力度。上級(jí)政府在部署山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的同時(shí)，應(yīng)該將其管轄范圍內(nèi)的行政執(zhí)法權(quán)賦予山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，使山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法有據(jù)。不僅如此，還應(yīng)該通過(guò)整合山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所、派出所等部門和人員，建立山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政綜合執(zhí)法隊(duì)伍，由山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法隊(duì)伍統(tǒng)一開展執(zhí)法工作，提高山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法力度和行政執(zhí)法能力。[9]在行政審批方面，把能下放的、有利于山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的相關(guān)行政審批權(quán)，如森林采伐、土地使用、村建、環(huán)保等審批權(quán)，以委托、交辦的形式下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在目前行政生態(tài)環(huán)境下還不適宜下放給山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政審批權(quán)限，應(yīng)簡(jiǎn)化由立項(xiàng)到最終確權(quán)的事項(xiàng)審批程序，精簡(jiǎn)行政審批環(huán)節(jié)的同時(shí)建立起審批辦結(jié)時(shí)限制度，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政效率。

(三)完善山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政制度，推進(jìn)財(cái)政節(jié)流開源工作

在加大上級(jí)政府對(duì)山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，保證該用于山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力要真正全部用于山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)上，完善山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政制度。首先應(yīng)建立起山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出預(yù)算制度。山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)合理利用財(cái)政資金，有計(jì)劃、有重點(diǎn)地支持農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、荒山治理等基礎(chǔ)性投資，為山區(qū)群眾創(chuàng)造良好的生產(chǎn)環(huán)境。在財(cái)政供養(yǎng)人員經(jīng)費(fèi)開支、大量的建設(shè)性投入和社會(huì)保障性開支等硬性財(cái)政支出方面，應(yīng)根據(jù)山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展需要和工作任務(wù)重新確定預(yù)算資金分配，提高財(cái)政資金的使用效益。[10]其次，山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)還應(yīng)該采取與控制行政經(jīng)費(fèi)支出相配套的財(cái)政增收措施來(lái)達(dá)到財(cái)政的收支平衡。山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以充分利用當(dāng)?shù)刭Y源，因地制宜發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)。例如通過(guò)在適宜種植的山地，發(fā)展立體農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)；依托當(dāng)?shù)氐牡V產(chǎn)資源發(fā)展資源型工業(yè)；進(jìn)一步發(fā)掘山區(qū)的旅游資源，開發(fā)旅游項(xiàng)目等途徑，形成新財(cái)政來(lái)源優(yōu)勢(shì)，增加財(cái)政來(lái)源的多樣性，緩解當(dāng)前行政生態(tài)環(huán)境下山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政困境。

(四)建立靈活性、制度化的山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)用人機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制

從山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政生態(tài)環(huán)境來(lái)看，山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員并不需要很高的素質(zhì)也很難留住高素質(zhì)的人才。因此，山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須建立靈活性、制度化的用人機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制。緩解山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員缺額的最直接途徑是通過(guò)合法正當(dāng)程序聘用當(dāng)?shù)厮刭|(zhì)較高的人員。除此之外，對(duì)山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)人員招考應(yīng)實(shí)行靈活的政策，適當(dāng)降低山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)人員招考標(biāo)準(zhǔn)。充分發(fā)揮大學(xué)生村官、選調(diào)生在山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的作用，并嚴(yán)格控制山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員借調(diào)的標(biāo)準(zhǔn)和程序。同時(shí)，對(duì)編外聘用時(shí)間長(zhǎng)、工作能力強(qiáng)、責(zé)任心強(qiáng)的行政人員可放開行政人員考錄規(guī)則申請(qǐng)按程序轉(zhuǎn)入編制；對(duì)服務(wù)年限長(zhǎng)、工作認(rèn)真的公務(wù)人員給與一定的補(bǔ)貼、表彰。[11]在派駐機(jī)構(gòu)人員管理方面，設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐機(jī)構(gòu)人員最低服務(wù)年限制度，降低派駐人員因上級(jí)人事調(diào)整而產(chǎn)生調(diào)動(dòng)的頻率。同時(shí)，派駐機(jī)構(gòu)人員在工作上也應(yīng)接受山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的協(xié)調(diào)和監(jiān)督，加大山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在派駐機(jī)構(gòu)工作人員的考核、任免、獎(jiǎng)懲中的話語(yǔ)權(quán)，使派駐人員能夠真正配合山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及時(shí)高效履行公共服務(wù)職能。

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Lin Jingjing

(School of Public Administration, Fujian Normal University, Fuzhou, 350007, China)

It is of great significance to the mountainous villages and towns administrative system reform and to promote the transformation of mountainous villages and towns by applying the research methods of administrative ecology to analyze the political, economic and social of administrative ecological environment of mountainous villages and towns administrative system, and discuss the interaction and the interdependent relationship between mountainous villages and towns administrative system and administrative ecological environment. At present, the administrative ecological environment of our country is changing and developing, and some problems which are not compatible with administrative ecological environment in mountainous villages and towns administrative system are becoming apparent. The reforms are carried out through interactions between mountainous villages and towns administrative system and its administrative ecological environment, and through the way of setting up functional departments scientifically, promoting administrative law enforcement and power down, perfecting mountain township financial system and establishing a flexible personnel mechanism and incentive mechanism so as to keep a dynamic balance between the mountainous villages and towns administrative system and its administrative ecological environment.

administrative ecology; mountainous villages and towns; administrative system reform

2095-0365(2016)04-0076-06

2016-07-25

林晶晶(1991-)，女，碩士研究生，研究方向：地方政府治理。

D63

A

10.13319/j.cnki.sjztddxxbskb.2016.04.14

本文信息:林晶晶.行政生態(tài)學(xué)視角下山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革研究[J].石家莊鐵道大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2016，10(4)：76-80，86.