法治中國背景下廉政建設常態化路徑探析

董曉敏，董文芳，王欽廣

(1.南開大學馬克思主義教育學院，天津300350；2.山東理工大學馬克思主義學院，山東淄博255000)

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法治中國背景下廉政建設常態化路徑探析

董曉敏1，董文芳2，王欽廣2

(1.南開大學馬克思主義教育學院，天津300350；2.山東理工大學馬克思主義學院，山東淄博255000)

在全面推進依法治國的重要時期，反腐倡廉被提升到國家戰略和頂層設計的高度。我們必須實現廉政建設模式和腐敗治理模式的轉型與創新，構建科學的權力結構和運行機制，建立嚴密的制度體系，通過制度規范權力結構和權力運行機制，依法依規治權。同時以先進文化和社會道德風氣滋養廉政建設土壤，健全廉政文化教育機制以形成倡廉鄙貪的道德風氣，通過廉政教育以提高政府工作人員的道德修養和底線意識。還必須尋求多元主體參與協商、共同監督廉政建設的新格局，建設多元主體廉政建設的有效運行機制，充分發揮輿論媒體的監督力量，最終實現廉政建設的常態化和長效化，為全面深化改革保駕護航。

廉政；常態化；廉政文化；合作治理

古今中外，任何階級當政條件下對于執政者都會提出廉政要求。這既是行政運行的內在規律，也是維護階級長遠利益的根本要求。“廉政”語出《晏子春秋·問下四》：“廉政而長久，其行何也？”其本意含廉潔從政、廉潔執政、廉潔行政、廉潔政府之義，其反義即“腐敗”。現在所說的“廉政”主要指政府工作人員在履行其職能時不以權謀私，辦事公正廉潔。廉政的主體既指政務工作者，也指政務工作部門，因為它所要求的對象正是與權力運用相關的特殊人群。廉政要求政務部門及其工作人員做到不但忠于職守、堅持原則、秉公辦事、不徇私情，而且不貪財納賄，清廉自持，更要求公務人員不懶政、不怠政，依法行政，勤于政事，公正為民。

當下中國正處在改革的深水區和攻堅期，黨和政府作為改革的領航者，不但需要為全面深化改革做出正確的宏觀規劃，更應對自身的執政方式做出與時俱進的調整。一個現代服務型執政黨需要高效廉潔的恒態形象，以贏得民眾的無條件支持，而以果敢有效的手段實現與腐敗的切割則是現代執政黨獲得民眾支持的主要政治資源之一。反腐倡廉，不只是黨風建設的重要內容，更是涉及黨和國家能否永葆生機與活力的大問題，是關系中華民族實現民族復興的中國夢的重大問題。因此，需要深刻認識反腐敗斗爭的長期性、復雜性、艱巨性，必須以刮骨療毒、壯士斷腕的勇氣，以猛藥去疴、重典治亂的決心，把黨風廉政建設和反腐敗斗爭進行到底。

廉政建設和反腐敗斗爭，是廣大黨員干部和社會公眾始終關注的重大政治問題。應該承認，中國共產黨以往對腐敗問題的近似運動式的治理，作為一種非常規的治理方式，雖然在一定歷史時期對于純潔黨的組織，凈化黨內各種非無產階級思想，增強黨的戰斗力具有不可忽視的作用，但是也留下了一些今天值得反思的問題。盡管其初衷是期望對某些影響惡劣的社會問題以迅速有效、立竿見影的手段解決，但終究不是一種可持續的治理之道。為此，我們必須舉全民之力，尋求一種可持續的廉政建設和反腐敗新常態，實現我國廉政建設模式和腐敗治理模式的轉型與創新，也為全面深化改革保駕護航。

黨的十八大報告中明確提出：“要堅持中國特色反腐倡廉道路，堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防方針，全面推進懲治和預防腐敗體系建設。”十八大以來，黨和國家在全社會范圍的反腐力度空前加大，全黨同志堅決貫徹落實黨中央的決策部署，反腐倡廉建設成效顯著，從而增強了全社會反腐倡廉建設的信心和決心。但由于制度與機制不完善，我國目前仍處于腐敗易發、頻發階段，許多新發類型的腐敗也挑戰著國家反腐倡廉工作的反應力和決斷力；此外，隨著我國公民社會的日益發展和成熟，公民要求參與和加強廉政建設的呼聲日益高漲，呈現出公眾對反腐敗斗爭的期望值不斷上升和對腐敗的容忍度不斷下降的態勢，這使得反腐倡廉形勢依然嚴峻、任務依然艱巨。加強廉政建設和深入開展反腐敗工作，已成為當前及未來相當長時期維護國家與社會政治穩定，促進經濟社會可持續發展的一項重要政治任務，更成為人民群眾熱議的話題。習近平同志在十八屆中央紀委第二次全會上強調：“黨風廉政建設和反腐敗斗爭是一項長期的、復雜的、艱巨的任務。反腐倡廉必須常抓不懈，拒腐防變必須警鐘長鳴，關鍵就在‘常’、‘長’二字，一個是要經常抓，一個是要長期抓。”[1]386因此，必須整合廉政建設多元主體力量，加強反腐敗體制機制創新和制度保障，形成科學有效的權力制約和協調機制，在全社會培育和弘揚倡廉鄙貪的道德風氣，尋求可持續的廉政建設和反腐敗新常態，為全面深化改革保駕護航，并最終實現“干部清正、政府清廉、政治清明”的廉政建設總目標。

一、建立健全防止權力濫用的有效機制

(一)形成科學的權力結構和運行機制

關于公共權力，孟德斯鳩在《論法的精神》中直指要害：認為一切擁有權力的人都容易濫用權力，此可謂萬古不易的一條經驗。他還進一步認為大凡握有權力之人，其權力的使用直至遇到有界限的地方才肯休止。所以在他看來，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力[2]154。倘若權力設置不科學，必然會成為政治腐敗的源頭，因此，怎樣合理地分解權力，依法科學地配置權力，從而搞好頂層設計至關重要。正如郭戎戈在《將“治權”作為廉政建設治本之策》中所述，無論何人，手中所賦予的任何一項權力，都必須首先在實體上具有合法性，同時能夠使其受到另一項權力的制衡；而一級權力機構所制定的任何規章制度，也必須為上位法所周延，并有另外的法規制度強制其實施[3]63。

進一步加強頂層設計的同時，具體操作層面也要細致入微，因為無執行力和執行力不足的制度都是無法兌現的空頭支票。從權力運行的角度看，僅僅把權力裝進制度的“籠子”里還遠遠不夠，還必須為其鋪設相應的法律軌道，使其能夠沿著法律的軌道合法順暢地運行。具體而言，就是要能夠給權力的運行設定出一整套嚴格完備的法定程序，并構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系。權力被科學配置之后，如何合理有效地行使權力，從而使國家公共權力真正回歸社會與人民，便成為廉政建設的基礎和關鍵環節。這就需要改革已經不合時宜的體制機制，建立健全科學有效的黨內民主監督的程序和制度，例如當前已經初步建立起來的巡視制度等。今后要進一步加強領導班子內部監督，特別是對一把手行使權力的監督。切實執行國家的法規制度和黨的組織紀律，不搞特殊，不搞例外，力圖通過加強制度建設與管理制度創新，形成科學合理的權力結構和黨內權力運行機制，例如紀律懲戒機制、腐敗防范機制、利益保障機制等，造就不敢腐、不能腐、不易腐的執政黨組織新氣象，增強政黨凝聚力，贏得民心。

(二)建立嚴密的反腐制度體系

現代政治制度運行中更可靠的是制度設計。習近平同志在十八屆中央政治局第五次集體學習會議上指出：“制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性、長期性。關鍵是要健全權力運行制約和監督體系，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，把權力關進制度的籠子里。”[1]391-392實踐證明，沒有健全的剛性制度的約束，不把權力關進制度的籠子里，腐敗現象就斷斷不能控制。 “要善于用法治思維和法治方式反對腐敗，加強反腐敗國家立法，加強反腐倡廉黨內法規制度建設，讓法律制度剛性運行”[4]121。大力推進廉政法制建設，首要的是加快立法步伐，提高立法層次，在國法和黨紀兩個方面，都構建起從根本大法到黨規黨紀、基本法律再到普通規章制度的完善的法律法規和制度體系；與此同時，重視發揮法律法規在廉政建設中的規范、監督和保障作用，用法律和制度來制約和監督國家機關及其工作人員的用權行為，促進其嚴格按照黨紀國法執政理事，不斷推動反腐敗的法制化、規范化。把權力關進制度的籠子，就要扎牢黨規黨紀的籠子。以一整套科學完備的黨內法規制度管黨治黨，不僅可以體現社會主義法治體系的中國特色，更是中國共產黨的一大政治優勢。為把全面從嚴治黨的戰略部署落到實處，切實實現依規依紀治黨，進一步加強黨內監督，根據習近平同志在十八屆中央紀委五次全會上的重要指示，新修訂的《中國共產黨廉潔自律準則》和《中國共產黨紀律處分條例》相繼頒布實施，及時實現十八大以來從嚴治黨的實踐成果制度化，以法規制度的形式對全體黨員做出了規范要求和紀律約束，劃出了黨組織和黨員不可觸碰的“底線”。習近平同志強調：“要增強制度執行力，制度執行到人到事，做到用制度管權管事管人。……要堅持制度面前人人平等、執行制度沒有例外，不留‘暗門’、不開‘天窗’，堅決維護制度的嚴肅性和權威性，堅決糾正有令不行、有禁不止的行為，使制度成為硬約束而不是‘橡皮筋’。”[4]130-131全面營造人人遵守制度、人人敬畏制度、人人按制度辦事的氛圍，并使之成為一種自覺、一種習慣、一種行為方式。另外，對于腐敗案件尤其要堅持零容忍的態度，強化責任追究。“發現一起查處一起，發現多少查處多少，……凡腐必反，除惡務盡”[4]102-103。任何合法的權力自誕生的那一刻起，它就不是也不應該是自由的，自然亦不是無限而是有限的，這意味著，一旦權力被濫用或者亂用，其執權者將會受到有關法的相應制裁。所以，出了問題，就須追究責任，對每一個具體問題都要分清黨委負什么責任、紀委負何種責任、等而下之有關部門又該承擔何種責任。這樣，以健全的責任分解、檢查監督、倒查追究等可具操作性的完整鏈條，真正做到有錯必究，有責必問，讓權力腐敗者付出沉重的代價，既懲前毖后治病救人，又警示教育廣大黨員干部。

二、以先進文化和社會道德風氣滋養廉政建設土壤

(一)健全廉政文化教育和建設機制，形成倡廉鄙貪的道德風氣

在當前的反腐敗斗爭中，所遇到的阻力和挑戰不僅有來自固有體制、機制等制度方面的，更有來自人們久已積淀的心理態度、觀念模式及思維方式等文化結構方面的影響。為此，迫切需要在全社會深入開展廉政教育，借助豐富多樣、被社會廣泛認可和普遍遵循的廉政文化，推動社會公眾積極參與守法立德的公民教育和反腐敗的預防監督教育，最終將廉潔自律和法治觀念內化為社會公眾的自覺要求，自然清正廉潔也會成為社會公眾的自覺習慣，并在全社會形成一個倡廉鄙貪的文化環境。

以往我國廉政文化建設主要是政府推動型，具有灌輸式的特點，而廉政教育對象的主體也多是國家和政府工作人員，由于社會各界和廣大群眾的參與度不高，產生腐敗的社會消極文化土壤猶存，致使廉政教育的效果常常不能持續長久。所以，對于廉政文化的認同，需要社會各界達成共識，必須形成全新的權力運行社會觀，才能從根本上杜絕腐敗。基于此，當前急需構建一個由各級黨委統一領導，黨政齊抓共管，相關部門協同一致而又各展所長，社會公眾積極參與、密切配合的廉政教育工作機制，充分有效地發揮廉政教育的合力作用，并將廉政教育的對象擴大到全體社會公民，尤其是處于世界觀、人生觀、價值觀形成期的青少年，針對不同的教育對象采取不同的具有針對性的廉政教育手段，幫助全體社會公民樹立正確的道德觀、廉政觀。另外，我國當前廉政文化建設的形式還過于單一，尤其缺乏人民群眾所喜聞樂見的形式和寓教于樂、活潑生動的素材，這同樣要求黨政各級部門同心協力，充分利用好現有的各種資源，并積極挖掘新的資源，充分發揮從思想道德教育、職業道德教育到社會公德教育以及家庭美德教育等各種道德教育形式的整體效能，加強各行各業及社會生活各方面的具體道德行為規范的建設，從而使各個職業和行業都有明確的道德文明承諾和可供監督的道德行為規范，以期在全社會形成倡廉鄙貪的良好風尚。

(二)通過廉政教育提高政府工作人員的道德修養和底線意識

正如習近平同志所說：“一個人能否廉潔自律，最大的誘惑是自己，最難戰勝的敵人也是自己。一個人戰勝不了自己，制度設計得再縝密，也會‘法令滋彰，盜賊多有’。”[4]145加強思想道德教育，提高廉政對象的自我修養是廉政建設的重要途徑。道德教育的對象應是有層次區分的，以便提出不同的要求，采取不同的形式。廉政教育應在面向全體社會公民開展公民基本道德和行為規范教育以及培育和弘揚社會主義核心價值觀教育的基礎上，更注重針對共產黨員以及政府工作人員、領導干部的廉政教育。

以往針對共產黨員和領導干部的廉政教育，一方面，大多集中在強調樹立高尚的道德理想方面，由于缺乏針對性，難免流于空泛的說教；另一方面，缺乏對具體道德行為規范的規定，使其日常行為無所遵循。這種止于一般化甚至浮泛化的道德宣傳，終難對政府官員的具體行為產生剛性約束。另外廉政教育內容也主要是學習上級文件精神，盡管各級干部花了大量的時間學習反腐敗的文件精神，但這種純粹、呆板的被動式說教會使教育活動顯得比較枯燥無味，可能會造成受教育者對學習內容難以理解進而喪失對政治學習的興趣，甚至最終使廉政教育僅僅流于形式，所以思想政治工作在堅持理想信念教育、黨的優良傳統和優良作風教育以及法律法規教育的基礎上，在保持教育的專業性和政治性的同時，還要時刻注意結合現實情況，尤其結合具體工作和具體職責，不斷總結反腐倡廉工作的實踐成果，創新探索廉政教育的方式、方法和途徑，幫助廣大黨員干部牢固樹立馬克思主義世界觀、人生觀、價值觀，樹立社會主義榮辱觀，自覺以馬克思主義廉政理論武裝頭腦，堅守政治底線、思想道德底線、法紀底線、政績底線、生活底線，將廉潔自律和遵紀守法的意識真正內化于心外化于行。習近平同志認為：“理想信念堅定，是好干部第一位的標準，……只有理想信念堅定，用堅定理想信念煉就了‘金剛不壞之身’，干部才能在大是大非面前旗幟鮮明，在風浪考驗面前無所畏懼，在各種誘惑面前立場堅定，在關鍵時刻靠得住、信得過、能放心。”[4]142

三、構建多元主體共同參與的廉政建設新格局

(一)多元主體相互合作，共同參與廉政建設

反腐敗決不僅僅是政府相關部門的內部執政行為，腐敗產生的土壤是一個綜合因素造就的結果，既有舊有體制、機制的因素，也有來自發展階段、歷史過程、消極文化的原因，因此，廉政建設是一項極其復雜的系統工程，需要社會各個方面的參與、支持和協同作用。同時從現代民主政治的發展角度看，也必然促使政府治理模式逐漸由單中心的治理向多中心的治理轉變，所以政府首先應轉變傳統觀念，構建廉政建設的多元主體合作格局。這一轉變意味著我國政府在社會管理和公共事務的治理過程中，必須積極引入社會組織和力量廣泛參與其中，實現有效的社會動員。其次，隨著我國公民社會的日益發展和成熟，國家與社會之間的力量對比和關系格局發生了改變，社會多方面對政治國家構成了強有力的監督和制約，同時，公民參與廉政建設的意識日益增強，參與廉政建設的能力也得到了提升，客觀上為多元主體參與廉政建設提供了現實必然性以及技術支持。再次，在廉政政策執行過程中，政策執行者與執行對象之間，因為高度利益關聯而可能導致政策執行異化，例如選擇性反腐、違規違法性反腐等行為，甚至以反腐敗為名形成腐敗利益重組等問題。這樣，要保障廉政政策執行的有效性、合法性，就必須積極吸納社會力量參與反腐敗廉政建設，創新反腐敗格局，使多元主體能夠實現相互合作，共同發揮廉政監督職能，保證廉政政策有效實施。因此，為切實加強廉政建設和深入扎實地開展反腐敗斗爭，黨政機構、民間組織、社會公眾、新聞媒體等就理應成為廉政建設和反腐敗的共同主體。

(二)建設多元主體廉政建設的有效運行機制

在有關廉政建設的政策制定、實施和成效反饋等環節，黨和政府要積極吸納社會民眾及非政府組織等社會群體力量的參與，以提升廉政建設的實效性，從而提高廉政建設的質量。事實上，在廉政建設與反腐敗這一事關黨和國家未來長遠發展的斗爭中，政府和其他主體之間不是單純的管理與被管理關系，而是不同主體在長遠目標和根本利益上相同和一致的合作關系，因而各方應基于平等互信的基礎上密切合作，積極協商，以期實現對廉政建設與反腐敗斗爭的共治[5]19。當然，公民與其他非政府組織等參與廉政建設，需要相應的配套措施才能發揮應有的功效。

首先，從政府的角度而言，需要不斷完善信息公開制度，確保政府信息公開的法律化、制度化和常態化。須知沒有監督的權力必然導致腐敗，這是一條鐵律。同時，要積極健全政府權力運行制約和監督體系，將權力始終置于陽光之下，確保國家各級政府機關只能按照法定的權限和程序行使其權力，這也是充分保障公民知情權的基本前提。正如習近平同志所指出的：“陽光是最好的防腐劑。權力運行不見陽光，或有選擇地見陽光，公信力就無法樹立。執法司法越公開，就越有權威和公信力。”[6]720

其次，從民意表達的機制來看，公民以及其他主體有義務通過制度化、法律化的溝通渠道，及時向政府表達自己的意見、態度和需求以及對政府廉政工作的效果進行反饋，為黨和政府對廉政建設工作進行有效預判、科學決策以及事后評估提供真實、可靠的第一手資料。政府一方面要認真聆聽其他主體對廉政建設的意見和建議；另一方面政府和其他主體也應就廉政建設的相關議題進行討論和協商，尤其對一些關系民生和社會發展的重大建設項目做決策時，必須在符合國家法律法規、政策規定的前提下，深入基層，深入百姓，積極主動問計于群眾，傾心聽取群眾的意見，集中基層群眾的智慧，確保決策科學有效，從而防止因決策專斷和失誤帶來的權力腐敗。做到科學決策的關鍵是強化監督，特別是對一把手行使權力的監督，既要加強領導班子內部監督，更需加強行政監察、審計監督、巡視監督。同時“要強化公開，推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程，讓權力在陽光下運行，讓廣大干部群眾在公開中監督，保證權力正確行使”[4]128。

(三)充分發揮輿論媒體的監督力量

目前我國的新聞管理體制，更多地強調媒體的正面宣傳和輿論導向功能而非批評監督功能，這是由于針對新聞媒體的保護性規范較少，因此只有盡快出臺并實施媒體生存和發展所需的基本法律，使新聞自由得到法律的保障，中國媒體才能更好地發揮輿論監督作用。我們必須認識到，傳統社會中政府是作為“把關人”以控制和過濾傳播信息的性質與內容，但這種情況隨著新媒體的普及已經發生了改變，目前信息更多地以橫向的方式傳播，傳播的速度和范圍更是出現指數級上升態勢，由此民眾對腐敗情況也有了比過去更具體、更深入的了解，加之媒體不斷地走向商業化運作模式，使其日益傾向于用激發民眾情緒的方式來傳播相關信息，這樣使有關官員腐敗的信息得到夸大的宣傳，最后社會大眾對政府腐敗狀況的負面評價隨之提升，對腐敗的容忍程度呈現日益走低的態勢。基于此，我們強調對于輿論媒體的引導管理，就急需提高新聞媒體的職業道德，引導媒體承擔更多的社會責任，確保其在尊重事實的基礎上，能夠以合法、科學的方式對公權力進行監督。

[1]習近平.習近平談治國理政[M].北京：外文出版社，2015.

[2]孟德斯鳩.論法的精神[M].張雁深，譯.北京:商務印書館，1978.

[3]郭戎戈.將“治權”作為廉政建設治本之策[J].人民論壇,2015,(5).

[4]中共中央紀律檢查委員會，中共中央文獻研究室.習近平關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭論述摘編[M].北京：中央文獻出版社，2015.

[5]周偉.廉政建設中政府與公民合作治理伙伴關系構建[J].行政論壇,2015, 22 (3),

[6]中共中央文獻研究室.十八大以來重要文獻選編：上冊[C].北京：中央文獻出版社，2014.

(責任編輯 李逢超)

2015-12-22

教育部人文社會科學規劃基金項目“十六大以來黨的群眾工作新進展及前瞻性研究”(12YJA710068)。

董曉敏，女，山東萊陽人，南開大學馬克思主義教育學院研究生；董文芳，男，山東萊陽人，山東理工大學馬克思主義學院副教授；王欽廣，男，山東淄博人，山東理工大學馬克思主義學院副教授。

D630.9

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1672-0040(2016)02-0037-04