我國(guó)人民監(jiān)督員制度研究

李 曉 麗

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院，北京100125)

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我國(guó)人民監(jiān)督員制度研究

李 曉 麗

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院，北京100125)

司法監(jiān)督制度的建立與完善是實(shí)現(xiàn)司法公正、提高司法公信力的重要保障。我國(guó)的人民監(jiān)督員制度對(duì)加強(qiáng) “法律監(jiān)督者”的檢察機(jī)關(guān)在自偵案件中司法活動(dòng)的監(jiān)督有重要意義。針對(duì)目前該制度存在缺乏法律依據(jù)、選任機(jī)制不獨(dú)立、程序設(shè)置欠合理、監(jiān)督效力較弱、培訓(xùn)獎(jiǎng)懲制度不完善、運(yùn)行資金欠缺等問(wèn)題，提出了推動(dòng)制度入法、改革選任機(jī)制和機(jī)構(gòu)設(shè)置、合理設(shè)置程序啟動(dòng)權(quán)、加強(qiáng)知情權(quán)保障、強(qiáng)化監(jiān)督效力、設(shè)立業(yè)務(wù)培訓(xùn)及獎(jiǎng)懲機(jī)制、完善資金支持機(jī)制等建議。在我國(guó)深化司法體制改革過(guò)程中，理性分析人民監(jiān)督員制度價(jià)值，結(jié)合司法實(shí)踐理清該制度存在的問(wèn)題，逐步推動(dòng)該制度的改革與完善，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)檢察機(jī)關(guān)司法活動(dòng)有效外部監(jiān)督。

司法監(jiān)督；人民監(jiān)督員制度；制度價(jià)值；監(jiān)督效力

現(xiàn)代法治國(guó)家中權(quán)力的配置與運(yùn)作的一個(gè)重要特征即“公共權(quán)力必須受到制約和制衡”，“公權(quán)力失去監(jiān)督必然走向腐敗”[1]。而一旦守護(hù)社會(huì)公正底線的司法出現(xiàn)腐敗，將會(huì)對(duì)社會(huì)秩序的公允造成沉重打擊。司法監(jiān)督制度的建立與完善是實(shí)現(xiàn)司法公正、提高司法公信力的重要保障。司法監(jiān)督貫穿了審前程序、審判程序以及執(zhí)行程序的各個(gè)環(huán)節(jié)，包含了公安機(jī)關(guān)、法院、檢察院等執(zhí)法部門(mén)的內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩方面的制度設(shè)計(jì)。在我國(guó)的刑事司法中，檢察機(jī)關(guān)既承擔(dān)職務(wù)犯罪的偵查、批準(zhǔn)逮捕的職能，又承擔(dān)審查起訴、提起公訴的職能，而且還扮演著“法律監(jiān)督者”的角色。檢察機(jī)關(guān)享有如此廣泛的司法權(quán)力，使公眾產(chǎn)生了 “誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”的質(zhì)疑。在對(duì)這一質(zhì)疑的回應(yīng)上，無(wú)論是黨委監(jiān)督、人大監(jiān)督，抑或是媒體監(jiān)督等方式，或是存在著難以形成穩(wěn)定規(guī)范的制度性措施的缺陷，或是存在操作上的困難，監(jiān)督的有效性難以得到保證。就我國(guó)當(dāng)前的各項(xiàng)制度考察而言，唯有將希望寄托于可能形成一項(xiàng)穩(wěn)定的制度、但卻施行不久的人民監(jiān)督員制度的進(jìn)一步完善上[2]116。2013年11月，黨的第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下稱(chēng)三中全會(huì)《決定》)，在第九項(xiàng)中提出了“推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”的改革目標(biāo)，明確提出“加強(qiáng)和規(guī)范對(duì)司法活動(dòng)的法律監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督”的要求，并且具體要求“廣泛實(shí)行人民陪審員、人民監(jiān)督員制度，拓寬人民群眾有序參與司法渠道”。在此基礎(chǔ)上，2014年10月，黨的第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議(以下稱(chēng)四中全會(huì))，通過(guò)了以“全面推進(jìn)依法治國(guó)”為主題的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》(以下稱(chēng)四中全會(huì)《決定》)，在第四項(xiàng)“保證公正司法，提高司法公信力”中進(jìn)一步提出了“加強(qiáng)對(duì)司法活動(dòng)的監(jiān)督”任務(wù)，要求“完善人民監(jiān)督員制度，重點(diǎn)監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪的立案、羈押、扣押凍結(jié)財(cái)物、起訴等環(huán)節(jié)的執(zhí)法活動(dòng)”；突出強(qiáng)調(diào)了要“堅(jiān)決破除各種潛規(guī)則，絕不允許法外開(kāi)恩，絕不允許辦關(guān)系案、人情案、金錢(qián)案……對(duì)司法領(lǐng)域的腐敗零容忍，堅(jiān)決清除害群之馬”。

我國(guó)自2003年建立人民監(jiān)督員制度，至今在該制度具體規(guī)范設(shè)計(jì)上仍存在不足。在深化司法體制改革的過(guò)程中，結(jié)合司法實(shí)踐分析理清人民監(jiān)督員制度存在的問(wèn)題，理性地認(rèn)識(shí)該制度所應(yīng)實(shí)現(xiàn)的制度價(jià)值，逐步推動(dòng)該制度的改革與完善，使其成為對(duì)檢察機(jī)關(guān)司法活動(dòng)的有效合理的外部監(jiān)督。

一、人民監(jiān)督員制度的價(jià)值分析

學(xué)者對(duì)人民監(jiān)督員制度價(jià)值的討論分析，大多是從其所具備的促進(jìn)司法民主、強(qiáng)化權(quán)力制約以及增強(qiáng)司法公信力等方面進(jìn)行。在此，對(duì)其制度的設(shè)計(jì)及運(yùn)行所應(yīng)實(shí)現(xiàn)的價(jià)值分為目的意義和工具意義兩個(gè)層面，以此為衡量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)當(dāng)前的制度設(shè)計(jì)進(jìn)行分析。

一項(xiàng)制度目的意義上的價(jià)值即該項(xiàng)制度的設(shè)計(jì)初衷及目的，從目的意義上對(duì)該項(xiàng)制度進(jìn)行反思，即要審視該項(xiàng)制度的具體規(guī)范設(shè)計(jì)對(duì)實(shí)現(xiàn)其設(shè)計(jì)初衷及目的是否有利且不可為已有的合理制度替代；一項(xiàng)制度在工具意義上的價(jià)值即該項(xiàng)制度在進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)所被期待的功能，從工具意義上對(duì)該項(xiàng)制度進(jìn)行反思，即要審視該項(xiàng)制度的具體規(guī)范設(shè)計(jì)能否使其在合理的成本范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)其功能，抑或即使成本是高昂的但該項(xiàng)制度的功能實(shí)現(xiàn)是否是必要的且無(wú)可取代的。

(一)目的意義上的人民監(jiān)督員制度

任何一項(xiàng)司法制度的設(shè)計(jì)初衷以及終極目的均應(yīng)是對(duì)公平正義的追求。具體到人民監(jiān)督員制度上來(lái)看，即通過(guò)為公民提供一個(gè)有效參與司法監(jiān)督的平臺(tái)，從而實(shí)現(xiàn)司法公正。

根據(jù)社會(huì)契約論的觀點(diǎn)，公權(quán)力的形成依賴于公民權(quán)的讓度，公權(quán)力運(yùn)行的終極目的即公民權(quán)。為了有效維護(hù)社會(huì)秩序，保障大多數(shù)人的利益，法律將一些能夠?qū)駲?quán)進(jìn)行強(qiáng)制處分的權(quán)力賦予國(guó)家機(jī)器，從而形成公權(quán)力。然而，由于公權(quán)力往往與利益緊密聯(lián)系，如果其運(yùn)作過(guò)程不公開(kāi)、不透明，在無(wú)外力監(jiān)督制約的情況下，公權(quán)力的運(yùn)作極易滋生腐敗。因此，公民權(quán)對(duì)公權(quán)力行使過(guò)程進(jìn)行介入，形成對(duì)公權(quán)力行使的有效監(jiān)督，是制約公權(quán)力異化的“最根本手段”，這也是司法民主的一個(gè)重要組成部分。反映在刑事司法領(lǐng)域，即通過(guò)公民在司法的諸多環(huán)節(jié)如偵查、審查起訴、審判以及執(zhí)行等各階段的參與以實(shí)現(xiàn)對(duì)司法權(quán)的監(jiān)督。

相較于媒體監(jiān)督、上訪等途徑，人民監(jiān)督員制度通過(guò)較為具體規(guī)范的制度設(shè)計(jì)，使公民成為對(duì)檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案進(jìn)行監(jiān)督的主體，為公民參與監(jiān)督司法工作提供了一個(gè)較為穩(wěn)定且可操作性的平臺(tái)。雖然施行時(shí)間短，且存在不足，但毋容置疑的是，人民監(jiān)督員制度從現(xiàn)實(shí)制度層面有效且不可替代地促進(jìn)了司法的公眾參與性，體現(xiàn)了司法的民主價(jià)值。

(二)工具意義上的人民監(jiān)督員制度

1.檢察機(jī)關(guān)辦案公信力的重要保障

不同于英美法系國(guó)家的公民對(duì)國(guó)家權(quán)力有著不信任的傳統(tǒng)，受司法和職權(quán)主義的影響，在刑事司法活動(dòng)中，我國(guó)民眾對(duì)國(guó)家權(quán)力有著天然的信任(例如在刑事審判中，相較于人民陪審員，民眾對(duì)專(zhuān)業(yè)法官履行審判職能的信任)。然而，在我國(guó)刑事司法實(shí)踐中，民眾對(duì)國(guó)家權(quán)力的傾向性信任是體現(xiàn)在國(guó)家權(quán)力以第三方的立場(chǎng)(如作為裁判者的法官)而非當(dāng)事一方的立場(chǎng)出現(xiàn)的。在對(duì)檢察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件的司法活動(dòng)中，作為國(guó)家權(quán)力的一方即檢察機(jī)關(guān)是接受司法監(jiān)督的一方，民眾對(duì)國(guó)家權(quán)力信任的傾向性就會(huì)降低，加之公眾對(duì)司法腐敗的痛恨，尤其是對(duì)職務(wù)犯罪案件中嚴(yán)重的司法腐敗現(xiàn)象的痛恨，就職務(wù)犯罪案件的偵查起訴等司法活動(dòng)而言，公眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)的司法行為的公正性是容易產(chǎn)生質(zhì)疑的。

人民監(jiān)督員制度的確立，解決了一段時(shí)期以來(lái)公眾反映集中的檢察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件缺乏外部監(jiān)督的問(wèn)題。通過(guò)為公眾提供較為直接且有效的參與檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案工作監(jiān)督平臺(tái)的方式，提高了檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案工作的透明度，有利于提高司法公信力。在該制度進(jìn)一步合理設(shè)計(jì)和完善的情況下，就檢察機(jī)關(guān)在辦理職務(wù)犯罪案件中其司法活動(dòng)的公信力的實(shí)現(xiàn)和保障方面，人民監(jiān)督員制度所能實(shí)現(xiàn)的效果是當(dāng)前我國(guó)司法體系中已有的制度所無(wú)法取代的。

2.檢察機(jī)關(guān)辦案和執(zhí)法的跟蹤監(jiān)督

人民監(jiān)督員的工作不僅有效促進(jìn)了司法公正，而且對(duì)檢察機(jī)關(guān)提高自身的執(zhí)法辦案能力和水平、提高工作質(zhì)量和效率提供了有效監(jiān)督。就人民監(jiān)督員制度而言，監(jiān)督主體的公民對(duì)被監(jiān)督者的檢察機(jī)關(guān)工作的監(jiān)督，即在監(jiān)督范圍內(nèi)檢察機(jī)關(guān)的工作是否符合法律法規(guī)的要求。隨著我國(guó)司法體制改革工作的不斷深入，尤其是2012年《刑事訴訟法》(以下稱(chēng)新刑訴法)的修訂及相關(guān)文件的出臺(tái)，對(duì)檢察機(jī)關(guān)的工作提出了更高要求。而人民監(jiān)督員制度則通過(guò)對(duì)檢察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件的偵查、審查起訴活動(dòng)的直接參與監(jiān)督(尤其是人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍大多為公眾最為關(guān)心的權(quán)力監(jiān)督問(wèn)題)，對(duì)檢察機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法辦事形成了跟蹤監(jiān)督，督促檢察機(jī)關(guān)不斷提高自身的工作能力，有利于執(zhí)法辦案工作的質(zhì)量，降低檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法者瀆職犯罪的發(fā)生。

3.人民監(jiān)督員制度的成本經(jīng)濟(jì)性

對(duì)人民監(jiān)督員制度的價(jià)值成本與效益的分析涉及到較為復(fù)雜的刑事司法活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)分析，受篇幅限制無(wú)法展開(kāi)。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，在評(píng)價(jià)該項(xiàng)制度是否具有資源利用上的合理經(jīng)濟(jì)性時(shí)，可以通過(guò)比較該項(xiàng)制度與其他不同制度在處理相似問(wèn)題或者能夠達(dá)到相同結(jié)果的情況下，是否對(duì)訴訟資源的消耗更少[3]124。

刑事司法活動(dòng)資源高消耗的特點(diǎn)決定了刑事司法資源的稀缺性與易耗性，人民監(jiān)督員制度的執(zhí)行必然面臨著經(jīng)濟(jì)成本的支出問(wèn)題。目前作為檢察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件的“外部”司法監(jiān)督的有效途徑，該制度定位及設(shè)計(jì)，在理論上具備無(wú)法為已有的其他制度所替代。司法公正監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)必然消耗經(jīng)濟(jì)成本，司法腐敗監(jiān)督的需要(尤其是職務(wù)犯罪案件中司法腐敗現(xiàn)象)以及人民監(jiān)督員制度的不可替代使得其成本消耗成為必然。因此，從經(jīng)濟(jì)角度分析，制度改革所要做的不是因?yàn)槠涑杀鞠亩穸ㄆ渌軌驅(qū)崿F(xiàn)的價(jià)值，而應(yīng)是如何更加合理地進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，盡可能地降低其運(yùn)行成本。

二、人民監(jiān)督員制度的運(yùn)行成效

針對(duì)人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)運(yùn)行成效，最高人民檢察院發(fā)布了這樣一組官方數(shù)據(jù)及論證：自2003年至2009年，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪案件查辦質(zhì)量逐年上升；起訴率由80.8%上升到91.6%，不訴率和撤案率分別由19.2%和5.7%下降到8.5%和2.8%，檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件的整體水平明顯提高[4]82；截止2012年10月底，人民監(jiān)督員共監(jiān)督職務(wù)犯罪案件中不服逮捕、擬撤銷(xiāo)、擬不起訴的案件(以下稱(chēng) “三類(lèi)案件”)32304件，其中不同意檢察機(jī)關(guān)擬處理意見(jiàn)的有1635件，檢察機(jī)關(guān)采納人民監(jiān)督員意見(jiàn)的有899件；針對(duì)職務(wù)犯罪案件中應(yīng)當(dāng)立案而不立案或者不應(yīng)當(dāng)立案而立案的，超期羈押的，違法搜查、扣押、凍結(jié)的，應(yīng)當(dāng)給與刑事賠償而不依法予以確認(rèn)或者不執(zhí)行刑事賠償決定的，檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀(jì)情況等五種情形(以下簡(jiǎn)稱(chēng)為“五種情形”)，提出監(jiān)督意見(jiàn)1000余件，絕大部分案件已經(jīng)辦結(jié)并向人民監(jiān)督員反饋[5]85。

為證實(shí)人民監(jiān)督員制度在各試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)際運(yùn)行成效，最高人民檢察院對(duì)各地的制度運(yùn)行情況進(jìn)行了調(diào)查。其中，某省截止到2006年9月，在已經(jīng)監(jiān)督的13547件的“三類(lèi)案件”中，人民監(jiān)督員不同意檢察機(jī)關(guān)原擬處理決定的有650件，其中，檢察機(jī)關(guān)采納了人民監(jiān)督員意見(jiàn)的有299件，所占比例為46%；對(duì)于未采納人民監(jiān)督員監(jiān)督意見(jiàn)的案件，人民監(jiān)督員提請(qǐng)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)復(fù)合的有251件，占71.5%，而其中被上級(jí)檢察機(jī)關(guān)采納的有198件，占78.9%；兩級(jí)檢察院共采納人民監(jiān)督員意見(jiàn)的案件有497件，占人民監(jiān)督員不同意檢察機(jī)關(guān)原擬處理決定案件的76.5%，也就是說(shuō)，人民監(jiān)督員對(duì)檢察機(jī)關(guān)擬處理決定持異議的監(jiān)督意見(jiàn)的被采納率高達(dá)76.5%[4]82。

自人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)運(yùn)行以來(lái)，有學(xué)者對(duì)國(guó)內(nèi)一些試點(diǎn)地區(qū)的人民監(jiān)督員制度實(shí)施情況進(jìn)行了調(diào)研考察。自2003 年至2010 年，某“兩省十市檢察機(jī)關(guān)”人民監(jiān)督員共監(jiān)督案件1690 件，其中人民監(jiān)督員對(duì)檢察機(jī)關(guān)的擬處理意見(jiàn)提出異議的共計(jì)55 件，占比3.25%；在這些案件中，檢察機(jī)關(guān)采納人民監(jiān)督員提出的意見(jiàn)的共計(jì)21件，占比38.2%。而在2010年最高人民檢察院通過(guò)了《最高人民檢察院關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》(以下稱(chēng)《人民監(jiān)督員制度規(guī)定》)在全國(guó)范圍內(nèi)全面推行人民監(jiān)督員制度后，2011年至2013年7月，該“兩省十市檢察機(jī)關(guān)”人民監(jiān)督員共監(jiān)督案件478件，其中人民監(jiān)督員對(duì)檢察機(jī)關(guān)擬處理意見(jiàn)提出異議的共計(jì)40件，占比8.37%；在這些案件中，檢察機(jī)關(guān)采納人民監(jiān)督員提出的意見(jiàn)的共計(jì)29件，占比72.5%。這些數(shù)據(jù)說(shuō)明，隨著人民監(jiān)督員制度的全面推行，人民監(jiān)督員在監(jiān)督案件方面較從前呈現(xiàn)出更高的熱情，對(duì)檢察機(jī)關(guān)原擬定意見(jiàn)提出異議的比例增幅為5.12%，而檢察機(jī)關(guān)面對(duì)人民監(jiān)督員提出的異議呈較強(qiáng)肯認(rèn)態(tài)度，采納比例上升了34.3%[6]71。

通過(guò)最高人民檢察院的數(shù)據(jù)以及對(duì)各地人民監(jiān)督員制度實(shí)施情況的調(diào)研考察發(fā)現(xiàn)，在實(shí)踐中人民監(jiān)督員制度并沒(méi)有成為擺設(shè)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于人民監(jiān)督員的意見(jiàn)的聽(tīng)取而非一概的否定，表明人民監(jiān)督員制度是切實(shí)地為公眾對(duì)司法監(jiān)督的參與提供了有效平臺(tái)，在司法監(jiān)督的實(shí)際參與也為檢察機(jī)關(guān)司法活動(dòng)公信力及司法工作質(zhì)量的提高提供了有效的保障，人民監(jiān)督員制度的設(shè)立達(dá)到了預(yù)期目的。

在肯定人民監(jiān)督員制度的同時(shí)，仍應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到，制度的設(shè)計(jì)本身仍存在著不足。后續(xù)的核心任務(wù)是以對(duì)該制度價(jià)值的實(shí)現(xiàn)是否合理、是否有利為衡量標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)分析制度規(guī)范的設(shè)計(jì)以及實(shí)踐中對(duì)已有的制度的落實(shí)存在的問(wèn)題，提出進(jìn)一步完善制度的建議。

三、人民監(jiān)督員制度設(shè)計(jì)的思考

自2003年至今，人民監(jiān)督員制度經(jīng)歷了十二年的發(fā)展，其在全國(guó)范圍內(nèi)的全面推行至今有五年的時(shí)間。雖然三中全會(huì)《決定》與四中全會(huì)《決定》都重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了對(duì)人民監(jiān)督員制度的在我國(guó)司法體制中的重要性，2014年9月，最高人民檢察院、司法部印發(fā)了《關(guān)于人民監(jiān)督員選任管理方式改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》(以下稱(chēng)《選任管理試點(diǎn)意見(jiàn)》)，最高人民檢察院印發(fā)了《人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍和監(jiān)督程序改革試點(diǎn)工作方案》(以下稱(chēng)《監(jiān)督范圍程序改革試點(diǎn)方案》)，對(duì)人民監(jiān)督員制度進(jìn)行了進(jìn)一步的改革與完善。然而，就當(dāng)前的制度設(shè)計(jì)而言，仍存在著許多與人民監(jiān)督員制度價(jià)值實(shí)現(xiàn)不相適應(yīng)的問(wèn)題。

(一)制度的合法性

一項(xiàng)制度只有首先明確現(xiàn)行規(guī)范的合法性，才能實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)的合法性和社會(huì)認(rèn)同，減少制度運(yùn)行過(guò)程中的阻力[7]31，真正可持續(xù)地實(shí)現(xiàn)其制度價(jià)值。然而，在我國(guó)的憲法和刑事訴訟法中，均未有人民監(jiān)督員制度的條文，人民監(jiān)督員制度的依據(jù)僅為最高人民檢察院的《人民監(jiān)督員制度規(guī)定》以及一些司法解釋等文件。這些文件并不屬于國(guó)家法律體系的范疇，使得人民監(jiān)督員制度缺乏合法性依據(jù)。法律依據(jù)的缺失直接或間接導(dǎo)致了人民監(jiān)督員制度在實(shí)踐運(yùn)行推廣中產(chǎn)生的一系列問(wèn)題。例如，在涉及人民監(jiān)督員的監(jiān)督不具剛性效力時(shí)，“法無(wú)明文規(guī)定”往往是檢察人員最主要的回應(yīng)理由，檢察人員并不是不想使人民監(jiān)督員的監(jiān)督具有法律效力，而是法律上根本沒(méi)有這樣的條文規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)不能去主動(dòng)違法[4]87。合法性基礎(chǔ)的缺失成為在實(shí)踐人民監(jiān)督員制度的過(guò)程中公民真正有效參與司法監(jiān)督的根本阻礙，是制約其制度發(fā)展的“瓶頸”，更是束縛其價(jià)值實(shí)現(xiàn)的最根本因素。

(二)選任機(jī)制的獨(dú)立性和“人民性”

一方面，《人民監(jiān)督員制度規(guī)定》在第七條至第十二條規(guī)定了人民監(jiān)督員的選任機(jī)制，主要涉及人民監(jiān)督員的選任條件、名額分配、選任程序、當(dāng)選任期、考察決定、證書(shū)頒發(fā)等問(wèn)題。從這些規(guī)定中可以看出，作為監(jiān)督主體的人民監(jiān)督員的任命來(lái)自作為被監(jiān)督主體的檢察機(jī)關(guān)的操作，相當(dāng)于“自己選出人來(lái)監(jiān)督自己”，這種邏輯上的悖論，直接導(dǎo)致人民監(jiān)督員的選任機(jī)制缺乏獨(dú)立性，使公眾質(zhì)疑人民監(jiān)督員的監(jiān)督行為和效果。

另一方面，設(shè)立人民監(jiān)督員制度的初衷是依靠公眾來(lái)監(jiān)督人民檢察院的工作，因此，選任出的監(jiān)督員能否代表廣大人民群眾，就成為了該制度能否達(dá)到目的一項(xiàng)基本前提[2]122。雖然《人民監(jiān)督員制度規(guī)定》在人民監(jiān)督員所應(yīng)具備的條件上摒棄了以往要求有一定的法律知識(shí)水平的要求，力求保證人民監(jiān)督員的“人民性”。但是在實(shí)踐中，各地還是主要采用了“單位推薦、檢察機(jī)關(guān)確認(rèn)”的模式，而且國(guó)企在推薦單位中占據(jù)了絕大部分席位[2]123。在當(dāng)前國(guó)有、非國(guó)有、私營(yíng)企業(yè)、個(gè)體等多種經(jīng)濟(jì)形式并存的情況下，使公眾對(duì)這種選任模式產(chǎn)生的人民監(jiān)督員應(yīng)具有的廣泛性和“人民性”產(chǎn)生質(zhì)疑。

針對(duì)上述問(wèn)題，《選任管理試點(diǎn)意見(jiàn)》提出了由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)選任人民監(jiān)督員的試點(diǎn)改革意見(jiàn)，其中規(guī)定，在擬任人選中，機(jī)關(guān)、團(tuán)體、事業(yè)單位工作人員一般不應(yīng)超過(guò)選任總數(shù)的50%。并且人民監(jiān)督員通過(guò)隨機(jī)抽選產(chǎn)生。試點(diǎn)地區(qū)在具體規(guī)則的制定以及落實(shí)上能否解決上述問(wèn)題，從而真正實(shí)現(xiàn)人民監(jiān)督員制度的制度價(jià)值，尚待考察。

(三)啟動(dòng)程序的合理性

《人民監(jiān)督員制度規(guī)定》中對(duì)監(jiān)督程序的啟動(dòng)模式做了兩種劃分：一種是檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)制啟動(dòng)，即針對(duì)檢察機(jī)關(guān)“擬撤銷(xiāo)案件”或者“擬不起訴”的，檢察機(jī)關(guān)必須主動(dòng)啟動(dòng)監(jiān)督程序；另一種是“人民監(jiān)督員申請(qǐng)—檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)”啟動(dòng)，即針對(duì)人民監(jiān)督員制度適用范圍的其他五種情形(即應(yīng)當(dāng)立案而不立案或者不應(yīng)當(dāng)立案而立案的；超期羈押或者檢察機(jī)關(guān)延長(zhǎng)羈押期限決定不正確的；違法搜查、扣押、凍結(jié)或者違法處理扣押、凍結(jié)款物的；應(yīng)當(dāng)給予刑事賠償而不依法予以賠償?shù)模粰z察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀(jì)情況的)，人民監(jiān)督員需報(bào)請(qǐng)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)，啟動(dòng)與否的決定權(quán)掌握在檢察機(jī)關(guān)手中。

對(duì)于檢察機(jī)關(guān)“擬撤銷(xiāo)案件”或者“擬不起訴”的職務(wù)犯罪案件，由于檢察機(jī)關(guān)自身決定是否啟動(dòng)偵查程序以及是否起訴等重大程序問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)在享有較大的檢察權(quán)的同時(shí)，也容易濫用檢察權(quán)。因此，對(duì)其適用強(qiáng)制啟動(dòng)監(jiān)督程序的模式是具有積極意義的。然而，對(duì)于其他五種情形，監(jiān)督卻不是必經(jīng)程序。這一方面容易造成監(jiān)督“真空”和監(jiān)督“漏洞”，更為重要的是，將監(jiān)督程序的啟動(dòng)權(quán)交由被監(jiān)督者，由被監(jiān)督者決定是否對(duì)自身的執(zhí)法工作實(shí)施監(jiān)督，是不合邏輯的，在實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)可以恣意決定是否啟動(dòng)監(jiān)督程序，為了杜絕檢察權(quán)濫用而制定的監(jiān)督制度反而為其濫用權(quán)力提供了漏洞。作為監(jiān)督主體的人民監(jiān)督員，在任何情形下的監(jiān)督程序的啟動(dòng)上，都是處于被動(dòng)地位，這顯然不利于監(jiān)督程序在實(shí)踐中的適用，難以保證公民對(duì)職務(wù)犯罪案件審前程序監(jiān)督的有效參與，從而影響監(jiān)督效果。

(四)知情權(quán)保障質(zhì)疑

對(duì)于啟動(dòng)人民監(jiān)督員監(jiān)督程序的案件，人民監(jiān)督員及時(shí)充分的了解案件基本情況是其履行監(jiān)督職責(zé)的前提，更是實(shí)現(xiàn)人民監(jiān)督員制度價(jià)值的前提。然而，《人民監(jiān)督員制度規(guī)定》不僅對(duì)承辦案件的檢察機(jī)關(guān)向人民監(jiān)督員提交的案件材料范圍規(guī)定的不夠充分，在相關(guān)的程序方面的規(guī)定也十分籠統(tǒng)，對(duì)于承辦案件的檢察機(jī)關(guān)應(yīng)何時(shí)以何種方式向人民監(jiān)督員提交案件材料均未做具體規(guī)定，人民監(jiān)督員了解案情的方式也僅限于被動(dòng)接受檢察機(jī)關(guān)的材料提交。這導(dǎo)致了司法實(shí)踐中，人民監(jiān)督員難以在充分了解案件情況的基礎(chǔ)上有效履行監(jiān)督職責(zé)。

針對(duì)這一問(wèn)題，《監(jiān)督范圍程序改革試點(diǎn)方案》要求試點(diǎn)地區(qū)完善案件材料的提供和案情介紹程序，建立職務(wù)犯罪案件臺(tái)帳制度、監(jiān)督事項(xiàng)告知制度以及人民監(jiān)督員參與案件跟蹤回訪執(zhí)法檢查等機(jī)制，以完善人民監(jiān)督員知情權(quán)保障機(jī)制。雖然《監(jiān)督范圍程序改革試點(diǎn)方案》要求承辦人提供“必要”“充分”的材料，但對(duì)何為“必要”“充分”的材料并未規(guī)定，實(shí)踐中仍可能受制于檢察機(jī)關(guān)。雖然《監(jiān)督范圍程序改革試點(diǎn)方案》為人民監(jiān)督員提供了可以收聽(tīng)收看相關(guān)錄音錄像了解當(dāng)事人意見(jiàn)的方式，但在刑事訴訟中，并非所有案件的訊問(wèn)過(guò)程均有錄音錄像，該方式的落實(shí)效果有待考量。

(五)監(jiān)督效力的非剛性

一方面，依據(jù)《人民監(jiān)督員制度規(guī)定》第三十三條、第三十四條的規(guī)定，人民監(jiān)督員對(duì)案件進(jìn)行監(jiān)督的表決結(jié)果和意見(jiàn)應(yīng)報(bào)送承辦案件的人民檢察院進(jìn)行審查，并不直接對(duì)檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法工作產(chǎn)生法律強(qiáng)制效力；對(duì)于檢察長(zhǎng)不同意人民監(jiān)督員的意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)提交監(jiān)察委員會(huì)討論并依法作出決定，如果檢察委員會(huì)的決定與人民監(jiān)督員的意見(jiàn)不一致時(shí)，僅有向人民監(jiān)督員說(shuō)明的義務(wù)。也就是說(shuō)，是否采納人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見(jiàn)的決定權(quán)依舊掌握在檢察機(jī)關(guān)手中，人民監(jiān)督員的監(jiān)督對(duì)檢察機(jī)關(guān)缺乏剛性約束力，直接影響了監(jiān)督效果。另一方面，在《人民監(jiān)督員制度規(guī)定》發(fā)布之前，人民監(jiān)督員對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的決定有異議時(shí)，可以要求提請(qǐng)上一級(jí)人民檢察院復(fù)核，由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)做出最后的裁決。在司法實(shí)踐中，這一復(fù)核程序的啟動(dòng)頻率并不低，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)人民監(jiān)督意見(jiàn)的支持率也很高。然而，《人民監(jiān)督員制度規(guī)定》卻取消了人民監(jiān)督員的這一復(fù)核權(quán)，這無(wú)疑更進(jìn)一步地削弱了本就不具備強(qiáng)制效力的人民監(jiān)督員的監(jiān)督力度。

針對(duì)監(jiān)督效力不足的問(wèn)題，《監(jiān)督范圍程序改革試點(diǎn)方案》設(shè)置了復(fù)議程序，即檢察機(jī)關(guān)處理決定未采納多數(shù)人民監(jiān)督員評(píng)議表決意見(jiàn)，經(jīng)過(guò)反饋后，如果多數(shù)人民監(jiān)督員仍然不同意的，可以要求組織案件監(jiān)督的檢察院復(fù)議一次。這一試點(diǎn)改革方案雖然相當(dāng)于恢復(fù)了人民監(jiān)督員的復(fù)核權(quán)，具有積極意義，但仍未從根本上解決監(jiān)督效力不足的問(wèn)題。監(jiān)督效力的非剛性成為制約人民監(jiān)督員制度功能發(fā)揮和價(jià)值實(shí)現(xiàn)的最直接因素。

(六)業(yè)務(wù)培訓(xùn)與獎(jiǎng)懲機(jī)制待健全

在對(duì)人民監(jiān)督員提出“人民性”要求的同時(shí)應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，人民監(jiān)督員并不具備專(zhuān)業(yè)的訴訟法知識(shí)，這無(wú)疑會(huì)成為人民監(jiān)督員履行監(jiān)督職責(zé)的障礙。當(dāng)前的人民監(jiān)督員制度并沒(méi)有提供針對(duì)人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的業(yè)務(wù)培訓(xùn)機(jī)制，這就很難在實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)人民監(jiān)督員監(jiān)督職責(zé)的有效實(shí)現(xiàn)。對(duì)此，《選任管理試點(diǎn)意見(jiàn)》對(duì)試點(diǎn)地區(qū)的司法行政機(jī)關(guān)提出了對(duì)人民監(jiān)督員進(jìn)行初任培訓(xùn)的要求，培訓(xùn)的具體方式方法由試點(diǎn)地區(qū)確定。

與此同時(shí)，一項(xiàng)制度的運(yùn)行效果依賴于參與主體對(duì)待工作是否積極主動(dòng)的態(tài)度。這既需要通過(guò)一定的獎(jiǎng)勵(lì)措施來(lái)激勵(lì)高質(zhì)量完成工作的人，有利于直接提高其工作的積極性；也需要對(duì)未依法依規(guī)進(jìn)行工作、懈怠工作的人做出一定的懲處，間接敦促其端正工作態(tài)度，保證工作質(zhì)量。《人民監(jiān)督員制度規(guī)定》并沒(méi)有針對(duì)人民監(jiān)督員的工作規(guī)定相關(guān)的質(zhì)量評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，也沒(méi)有任何的獎(jiǎng)懲機(jī)制，在實(shí)踐中，很難保證人民監(jiān)督員保持較高的工作積極性，尤其是在其任期長(zhǎng)達(dá)五年的情況下，其工作積極性的保持很難得到保證。這也會(huì)直接影響到人民監(jiān)督員的工作質(zhì)量，從而影響監(jiān)督效果。針對(duì)這一問(wèn)題，《選任管理試點(diǎn)意見(jiàn)》要求各試點(diǎn)地區(qū)建立人民監(jiān)督員考核制度。

(七)制度運(yùn)行的資金不足

任何一項(xiàng)制度的具體運(yùn)行與實(shí)施都有經(jīng)濟(jì)成本，人民監(jiān)督員制度也不例外。一方面，從組織選任、培訓(xùn)，人民監(jiān)督員的誤工費(fèi)、交通費(fèi)、住宿費(fèi)、伙食費(fèi)等費(fèi)用都離不開(kāi)資金支持。資金來(lái)源主要是本級(jí)財(cái)政，對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基層檢察機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，日常辦案經(jīng)費(fèi)較為緊張的情況下，人民監(jiān)督員的補(bǔ)貼更是難以保障，財(cái)政上的拮據(jù)不可避免地會(huì)影響人民監(jiān)督員制度的運(yùn)行質(zhì)量。另一方面，《人民監(jiān)督員規(guī)定》第四十條、第四十一條，作為監(jiān)督主體的人民監(jiān)督員的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)由作為被監(jiān)督主體的檢察機(jī)關(guān)撥發(fā)，這必然會(huì)造成“運(yùn)動(dòng)員監(jiān)督裁判員”邏輯悖論。

四、對(duì)人民監(jiān)督員制度的建議

針對(duì)我國(guó)當(dāng)前人民監(jiān)督員制度存在的上述問(wèn)題，為了更合理有效地實(shí)現(xiàn)其制度設(shè)計(jì)時(shí)被賦予的目的價(jià)值和工具價(jià)值，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際國(guó)情以及國(guó)外相似制度(主要為監(jiān)督制約檢察機(jī)關(guān)起訴權(quán)的美國(guó)大陪審團(tuán)制度以及監(jiān)督制約檢察機(jī)關(guān)不起訴權(quán)的日本檢察審查會(huì)制度)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提出如下建議。

(一)逐步推動(dòng)制度入法，為制度提供法律依據(jù)

美國(guó)大陪審團(tuán)制度以及日本檢察審查會(huì)制度均有相應(yīng)的法律依據(jù)作為其存在的合法性基礎(chǔ)。其中，美國(guó)的大陪審團(tuán)制度以《美國(guó)聯(lián)邦憲法第五條修正案》為依托，而日本的檢察審查會(huì)制度則以專(zhuān)門(mén)的《檢察審查會(huì)法》作保障。尤其是美國(guó)的大陪審團(tuán)制度，其也是作為一種政治制度而產(chǎn)生的，也經(jīng)歷了從政治制度向憲法化發(fā)展的過(guò)程[2]129。就仍處于政策層面的我國(guó)的人民監(jiān)督員制度來(lái)說(shuō)，這對(duì)其法律化的改革具有十分重要的參考借鑒價(jià)值。在沒(méi)有法律依托的情況下，人民監(jiān)督員制度的“生命力”很難得到保證。因此，人民監(jiān)督員制度入法，獲得合法性支撐是繼續(xù)推行該制度的必由之路。

針對(duì)人民監(jiān)督員制度的入法問(wèn)題，我國(guó)著名法學(xué)家龍宗智教授指出：“一項(xiàng)制度是否寫(xiě)入法律，首先要看這項(xiàng)制度是否成熟，人民監(jiān)督員制度全面推行不到兩年，有些問(wèn)題還需要進(jìn)一步研究與實(shí)踐，等成熟以后，再通過(guò)立法解決。”[8]就目前人民監(jiān)督員制度的實(shí)施情況來(lái)看，內(nèi)容規(guī)則仍存在較大的爭(zhēng)議，制定《人民監(jiān)督員法》的時(shí)機(jī)尚不成熟，因此應(yīng)慎重對(duì)待。尤其人民監(jiān)督員制度的廣泛性和獨(dú)創(chuàng)性對(duì)立法技術(shù)提出了很高的要求，如果將其納入刑事訴訟法中，并加以詳細(xì)規(guī)定將可能涉及整個(gè)訴訟框架的調(diào)整改動(dòng)，短期內(nèi)很難實(shí)現(xiàn)。

因此，筆者建議，在逐步完善人民監(jiān)督員制度具體規(guī)則的同時(shí)，可以先通過(guò)修改《人民檢察院組織法》將人民監(jiān)督員制度納入其規(guī)范體系內(nèi)，對(duì)制度的基本內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定；具體的細(xì)化規(guī)則體現(xiàn)在最高人民檢察院不斷完善的規(guī)定中。通過(guò)具體規(guī)則與實(shí)踐的不斷完善，監(jiān)督機(jī)制存在的前述邏輯悖論得以基本解決，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)，將其納入刑事訴訟法的基本框架，并由全國(guó)人大頒布獨(dú)立的人民監(jiān)督員制度法，實(shí)現(xiàn)人民監(jiān)督員制度的入法進(jìn)程。

(二)改革選任機(jī)制和機(jī)構(gòu)設(shè)置，確保其獨(dú)立性和“人民性”

對(duì)于成員主體資格條件的設(shè)定，美國(guó)的大陪審團(tuán)制度和日本的檢察審查會(huì)制度只規(guī)定了基本要求(如有選舉權(quán)，無(wú)重罪前科，心智健全，與案件無(wú)利害關(guān)系等)，而且一般不允許公職人員參加[9]77，從而保證了組成成員的廣泛性及代表性。對(duì)于成員的產(chǎn)生方法，美國(guó)大多數(shù)州的大陪審團(tuán)制度采用了抽簽法，即通過(guò)電腦在選民登記表上任意挑選，陪審員的任期大多與法官任期相同(即4年)。而日本的檢察審查會(huì)是根據(jù)日本《檢察審查會(huì)法》設(shè)立的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，并不受檢察機(jī)關(guān)管轄，其經(jīng)費(fèi)也由國(guó)家財(cái)政統(tǒng)一撥款，作為法院預(yù)算的一部分。而且，日本檢察審查會(huì)的組成人員是從其轄區(qū)內(nèi)具有眾議院選舉權(quán)的公民中通過(guò)抽簽，由檢察官、法官以及區(qū)議員共同監(jiān)督產(chǎn)生的。任期為6個(gè)月，每個(gè)3個(gè)月就要更換一半成員[7]75。這樣的產(chǎn)生機(jī)制更具有隨機(jī)性，且不易受到權(quán)力機(jī)關(guān)的影響，從而保證了其成員產(chǎn)生過(guò)程的獨(dú)立性。

為保證我國(guó)人民監(jiān)督員的獨(dú)立性和“人民性”，應(yīng)推動(dòng)選任模式的全面改革。一方面，在總結(jié)試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，改革由被監(jiān)督者檢察機(jī)關(guān)決定人民監(jiān)督員人選的方式，由司法行政部門(mén)等在人民監(jiān)督員監(jiān)督程序中處于相對(duì)中立的位置的其他權(quán)力機(jī)關(guān)作為選任主體，盡可能保證選任程序的獨(dú)立性；并且借鑒美國(guó)和日本的抽簽方式，以最大限度地降低權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)選人程序的影響，確保選任的公正性與隨機(jī)性。另一方面，在《選任管理試點(diǎn)意見(jiàn)》規(guī)定的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、事業(yè)單位工作人員占比一般不超過(guò)50%的基礎(chǔ)上，根據(jù)各地不同的實(shí)際情況，對(duì)人民監(jiān)督員的人員組成做出相應(yīng)的比例配置要求，促成人民監(jiān)督員的多樣性、平民化，保證其“人民性”。

此外，還應(yīng)適當(dāng)縮減人民監(jiān)督員的任期時(shí)間，盡可能地消除因長(zhǎng)時(shí)間任職可能導(dǎo)致的“熟人關(guān)系網(wǎng)”，以確保監(jiān)督工作的獨(dú)立性以及客觀公正。

(三)合理設(shè)置程序啟動(dòng)權(quán)

當(dāng)某一程序直接影響到某一主體的切身利益時(shí)，該主體應(yīng)在一定程度上享有對(duì)該程序的參與權(quán)，尤其是在該程序的啟動(dòng)問(wèn)題上，只有這樣，才符合程序的正當(dāng)性要求。日本檢察審查會(huì)的程序啟動(dòng)模式分為兩種：一種為依申請(qǐng)啟動(dòng)，即由控告人、檢舉人、請(qǐng)求人或者犯罪受害人提出申請(qǐng)；另一種則是依職權(quán)啟動(dòng)，即由檢察審查會(huì)根據(jù)職權(quán)開(kāi)始審查[10]91。

作為監(jiān)督主體，人民監(jiān)督員應(yīng)當(dāng)對(duì)是否啟動(dòng)監(jiān)督程序享有最終決定權(quán)。一方面，在保留監(jiān)督程序的強(qiáng)制適用情形的基礎(chǔ)上，對(duì)于制度適用范圍內(nèi)的所有情形，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)負(fù)有及時(shí)向人民監(jiān)督員呈送案件資料的義務(wù)，以便人民監(jiān)督員能夠及時(shí)對(duì)是否啟動(dòng)監(jiān)督程序進(jìn)行審查。另一方面，將檢察機(jī)關(guān)在非強(qiáng)制適用監(jiān)督程序的情形中的決定權(quán)改為建議權(quán)，即檢察機(jī)關(guān)可以在向人民監(jiān)督員呈送案件資料時(shí)將其關(guān)于是否啟動(dòng)的建議一共呈送，至于是否啟動(dòng)監(jiān)督程序，則由人民監(jiān)督員決定。此外，應(yīng)逐步增設(shè)控告人、檢舉人、被害人向人民監(jiān)督員申請(qǐng)啟動(dòng)監(jiān)督程序的權(quán)利，進(jìn)一步增強(qiáng)監(jiān)督程序啟動(dòng)模式的合理性。

(四)加強(qiáng)知情權(quán)的保障

在總結(jié)《監(jiān)督范圍程序改革試點(diǎn)方案》經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善人民監(jiān)督員知情權(quán)的保障。細(xì)化檢察機(jī)關(guān)向人民監(jiān)督員提交案件材料的程序性規(guī)定，對(duì)應(yīng)提交的案件材料的范圍、提交方式、期限等做出具體規(guī)定。同時(shí)，拓寬人民監(jiān)督員獲取案件信息的途徑，如增設(shè)人民監(jiān)督員與犯罪嫌疑人談話等了解案情的方式，保障人民監(jiān)督員客觀全面的了解案件情況。

(五)強(qiáng)化監(jiān)督效力，確保監(jiān)督效果

如果不賦予人民監(jiān)督員監(jiān)督制度相應(yīng)的法律強(qiáng)制效力，其監(jiān)督對(duì)被監(jiān)督者將很難產(chǎn)生威懾效果，監(jiān)督的作用將大打折扣，其對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約也將難以取得實(shí)效。美國(guó)大陪審團(tuán)簽署的起訴書(shū)對(duì)檢察官和法官均具有法律約束力，而且，其決定優(yōu)先于法庭初次聽(tīng)證所做出的決定：如果法官在初次聽(tīng)證時(shí)認(rèn)定并無(wú)予以起訴的充分理由，但是大陪審團(tuán)卻簽署了“應(yīng)予起訴”的決定，則被告人將被起訴；反之，如若法官在初次聽(tīng)證時(shí)決定應(yīng)對(duì)被告人予以起訴，而其后大陪審團(tuán)做出不應(yīng)起訴的決定，那么被告人則會(huì)被釋放[9]76。日本的檢察審查會(huì)制度在設(shè)立之初，檢察審查會(huì)的審查決定也不具備法律強(qiáng)制效力。然而自1978年以來(lái)，經(jīng)過(guò)二十幾年的司法實(shí)踐后，法律強(qiáng)制效力的缺失成為檢察審查會(huì)適用逐漸萎縮的重要原因之一。因此，日本國(guó)會(huì)在2004年通過(guò)了《關(guān)于部分修改刑事訴訟法等的法律》，規(guī)定經(jīng)過(guò)審查檢察官的擬不起訴決定，如果做出了“應(yīng)當(dāng)起訴”的決議而檢察官?zèng)]有起訴，那么檢察審查會(huì)就要進(jìn)行再次審查；如果檢察審查會(huì)再次做出了“應(yīng)當(dāng)起訴”的決議，那么收到檢察審查會(huì)決議副本的法院就應(yīng)當(dāng)指定律師擔(dān)任檢察官，直接提起公訴[7]30。日本檢察審查會(huì)審查決定的法律強(qiáng)制效力的取得經(jīng)過(guò)了半個(gè)多世紀(jì)的時(shí)間，相較于該制度當(dāng)時(shí)所處的司法背景，當(dāng)前司法民主的理念已成為現(xiàn)代民主法治的核心價(jià)值之一。

因此，就我國(guó)的人民監(jiān)督員制度而言，有關(guān)監(jiān)督效力的強(qiáng)化更具堅(jiān)實(shí)的價(jià)值支撐。筆者認(rèn)為，首先應(yīng)當(dāng)在總結(jié)《監(jiān)督范圍程序改革試點(diǎn)方案》經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，恢復(fù)人民監(jiān)督員的復(fù)核權(quán)，即在檢察委員會(huì)的決定與人民監(jiān)督員的表決意見(jiàn)不一致時(shí)，檢察委員會(huì)不僅有義務(wù)向人民監(jiān)督員做出必要說(shuō)明，人民監(jiān)督員更有權(quán)利向相應(yīng)的上級(jí)檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)合并做出最終決定。其次，在完善其他規(guī)則(如加強(qiáng)對(duì)人民監(jiān)督員的培訓(xùn)、吸收律師介入等提高人民監(jiān)督員的理性思維能力的規(guī)則)的基礎(chǔ)上，借鑒日本的做法，逐步推動(dòng)人民監(jiān)督員決議強(qiáng)制效力的形成，從而實(shí)現(xiàn)監(jiān)督功效的取得和強(qiáng)化。

(六)設(shè)立業(yè)務(wù)培訓(xùn)及獎(jiǎng)懲機(jī)制

在總結(jié)《選任管理試點(diǎn)意見(jiàn)》經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，推行人民監(jiān)督員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)機(jī)制以及工作考評(píng)和獎(jiǎng)懲機(jī)制。對(duì)人民監(jiān)督員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)可以考慮在檢察機(jī)關(guān)協(xié)助的基礎(chǔ)上，增加從事刑事訴訟業(yè)務(wù)的專(zhuān)業(yè)律師的協(xié)助。但應(yīng)明確，培訓(xùn)的目的并非將人民監(jiān)督員塑造成專(zhuān)業(yè)的刑事訴訟從業(yè)人員，而是以滿足其履行監(jiān)督職責(zé)為需要，從而不致減損其“人民性”的特質(zhì)。

建立健全人民監(jiān)督員的考核機(jī)制，可以考慮按季度或每半年組織一次考核。對(duì)考核結(jié)果優(yōu)秀的人民監(jiān)督員進(jìn)行一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)在工作中出現(xiàn)嚴(yán)重懈怠、違法違規(guī)等現(xiàn)象的人民監(jiān)督員給予相應(yīng)的懲戒措施或者責(zé)任追究等。

(七)完善資金支持機(jī)制

合理充分的資金支持是人民監(jiān)督員制度運(yùn)行和完善的物質(zhì)保障。日本檢察審查會(huì)的經(jīng)費(fèi)作為法院財(cái)政預(yù)算的一部分由國(guó)家財(cái)政撥款，確保了其在職能上不必受制于檢察機(jī)關(guān)，有利于檢察審查會(huì)公正獨(dú)立地行使職權(quán)。我國(guó)的人民監(jiān)督員制度運(yùn)行經(jīng)費(fèi)應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)由檢察機(jī)關(guān)外處于相對(duì)獨(dú)立地位的權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)經(jīng)費(fèi)的管理與撥發(fā)，并且將經(jīng)費(fèi)納入國(guó)家財(cái)政中，以確保制度的運(yùn)行有獨(dú)立充分的資金支持和保障。

五、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前我國(guó)的人民監(jiān)督員制度只能稱(chēng)得上是檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)下的、檢察機(jī)關(guān)“內(nèi)部”運(yùn)作的制度，并非嚴(yán)格意義上的對(duì)檢察機(jī)關(guān)司法工作的“外部”監(jiān)督制度。除了上述提到的在現(xiàn)實(shí)中比較緊迫或者在短期內(nèi)具有現(xiàn)實(shí)可完善性的問(wèn)題外，人民監(jiān)督員制度的發(fā)展，還需要逐步推進(jìn)監(jiān)督程序的類(lèi)訴訟化轉(zhuǎn)變，從資料信息的來(lái)源、檢察機(jī)關(guān)與當(dāng)事人意見(jiàn)的表達(dá)以及決議程序的獨(dú)立性等方面進(jìn)行改造；在《監(jiān)督范圍程序試點(diǎn)方案》監(jiān)督范圍的基礎(chǔ)上，逐步擴(kuò)大監(jiān)督范圍，實(shí)現(xiàn)對(duì)檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案工作的全方位監(jiān)督；增設(shè)人民監(jiān)督員回避制度；健全人民監(jiān)督員培訓(xùn)制度等方面的改革。正如文中提到的，人民監(jiān)督員制度在一定程度上取得了對(duì)其設(shè)立時(shí)所寄托的成效。然而這項(xiàng)制度施行時(shí)間尚短，且存在不足。在肯定人民監(jiān)督員制度存在價(jià)值的基礎(chǔ)上，既不能操之過(guò)急，也不能消極放棄，無(wú)論是學(xué)界還是權(quán)力部門(mén)都應(yīng)逐步推動(dòng)制度的改革，使其成為真正意義上的對(duì)檢察機(jī)關(guān)司法工作的獨(dú)立外部監(jiān)督機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)建立該項(xiàng)制度時(shí)對(duì)其所期待的功能與價(jià)值。

[1]樊崇義.刑事訴訟目的轉(zhuǎn)型與訴訟法律監(jiān)督[N].檢察日?qǐng)?bào)，2013-09-03(3).

[2]陳衛(wèi)東.人民監(jiān)督員制度的困境與出路[J].政法論壇，2012，30(4).

[3]左衛(wèi)民.刑事訴訟的經(jīng)濟(jì)分析[J].法學(xué)研究，2005，(4).

[4]陳衛(wèi)東，孫皓.人民監(jiān)督員制度運(yùn)行調(diào)研報(bào)告[J].國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，19(5).

[5]張兆凱.人民監(jiān)督員制度十年回顧與前瞻[J].湖南社會(huì)科學(xué)，2014，(2).

[6]卞建林.人民監(jiān)督員制度的運(yùn)行與完善[J].國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，22(1).

[7]王迎龍.論人民監(jiān)督員制度的完善——以日本價(jià)差審查會(huì)制度為分析藍(lán)本[J].江蘇警官學(xué)院學(xué)報(bào)，2013，28(3).

[8]田驍，王麗.探尋人民監(jiān)督員制度與新刑訴法對(duì)接路徑[N].檢察日?qǐng)?bào)，2012-05-07(5).

[9]李銳，鄧禮娥.人民監(jiān)督員制度探析及建議——由國(guó)外相關(guān)法律制度帶來(lái)的思考和啟示[J].行政與法，2013，(9).

[10]龍婧婧，羅樹(shù)中.變遷語(yǔ)境下人民監(jiān)督員制度的反思與深化——解讀《最高人民檢察院關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》[J].行政與法，2012，(1).

(責(zé)任編輯 石學(xué)軍)

2015-11-12

李曉麗，女，山東招遠(yuǎn)人，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院博士研究生。

D926.1

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