中國高考移民的憲法視角考察

宮 宏 偉

(山東大學法學院，山東濟南250000)

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中國高考移民的憲法視角考察

宮 宏 偉

(山東大學法學院，山東濟南250000)

高考移民現象是一個社會問題，也是關乎公民憲法權利的法律問題，雖然有悖于法律，但體現公民追求幸福的權利，也折射出公民憲法權利與政府政策之間的沖突。思考高考移民背后的公民憲法權利問題，要求政府正視高考移民中不同團體的合法權利，認真對待相互之間的權利沖突。高考移民的深層原因是教育資源配置的不平等，要根本上解決高考移民現象，需要各地政府對高考移民不再采取封堵的政策，而要將目光轉移到為每個人提供平等的受教育機會上。

高考移民；教育平等權；自由遷徙權；權利沖突

一、“高考移民”形成的原因

高考移民現象出現在改革開放之后，興起于20世紀90年代，雖然后來各地出臺了不同的法規抑制這種現象，但是在今天高考移民仍然是一個熱門現象。而所謂的高考移民是指，像山東、河南等地因報考人數眾多而導致錄取分數過高地區的考生，想辦法使考生自己或者考生家庭一起獲得可以以較低分數錄取地區的戶籍，因在原地區有著良好的教育基礎，因此可憑借和新戶籍所在地區錄取分數的差距，從而進入更好的高校。移民方向上大致可以分成兩大類：一是向北京上海方向的移民，因為北京上海等地教育資源豐富，且高考錄取名額較多，從而可以變相獲得更多的入學機會。二是向西部等偏遠地方移民，這些地方教育水平低，錄取分數也低，雖然名額不多，但是因為考生本身在東部地區學習，具有良好的教育基礎，擁有比西部考生更好的教育水平。筆者認為出現高考移民現象的原因主要有以下幾個方面。

(一)高考資源分配不均

中國高校現在采取的是各個地區定額招生制度，本地的高校傾向于向本地招生，全國性的優秀高校則向西部等偏遠地區和北京上海等教育資源豐富的地區傾斜，這就導致各地方的招生數量與當地考生人數比例嚴重不協調。據2005年統計數據顯示,北京地區有“985”高校8所,“211”高校23所;上海分別有3所和9所;而考生人數最多的河南則只有一所鄭州大學。在考生數量上,北京每年考生人數不足10萬,上海約11萬,而山東考生則高達67萬[1]259。以“985”和“211”高校的數量和當地考生人數之比來衡量,北京分別是山東的27倍和58倍,上海則分別是山東的9倍和20倍。根據這個材料，相同的考生在不同地區進行考試，會有著不同選擇，進而擁有不同的命運。在山東、河南等地，由于僧多粥少，高考壓力要遠高于北上廣等地區，因此要取得更好入學機會，高考移民就會成為每個有能力個體的選擇。

(二)“獨木橋”現象助推了高考移民

“萬般皆下品，惟有讀書高”，“知識改變命運”等言論已經深深地印在中國普通百姓的腦海里，可以說在中國乃至全世界都是一個“學歷論”的社會，并且在中國用人單位在招聘時相同學歷條件下更傾向于招聘名校的學生，因此考上一個重點大學與一個普通大學會有著不同的人生軌跡。現在中國階層開始變得僵化的情況下，社會各階層的交流與流動很多都要靠教育來進行。對于平民階層來說，通過高考進入一個好的大學是他們改變命運的快速途徑。現在的高考制度雖然有著很多問題，但是不得不承認高考仍然是我國現階段最合適的人才選拔方式。很多人要通過高考獲得更好的學習機會，進而獲得更好的就業機會，從而可以打破社會階層壁壘進入上層社會。這個社會回報性不僅影響著考生本人這一代，還會影響著他的家庭和子女。而在教育資源需求膨脹與高校資源貧乏之間存在矛盾的情況下，考生必然會選擇從教育收益小的地方向收益大的地方流動。因此高考移民對于一個有能力的考生來說就是一個理性的選擇。

(三)中國戶籍制度加劇了高考移民

1958年我國正式通過了《戶籍登記條例》，建立起封閉的戶籍管理制度。該條例限制了我國公民從農村向城市的流動，也限制了大中小城市之間、發達與欠發達地區之間的流動，這標志我國二元戶籍管理制度的確立。在這之后幾十年中，我國政府通過立法等手段不斷完善，從而形成了現有的戶籍制度。在此制度下，我國在基礎服務建設，以及社會福利保障制度等方面實行城鄉有別，并且向城市傾斜的政策。現在我國的社會保障制度、資源分配都與戶籍息息相關。雖然戶籍制度在當時的社會條件背景下有著其設立的必要性和合理性，但卻在城市與農村之間，城市與城市之間設立了一個壁壘，束縛了人口的自由流動。它把中國人強制劃分成了不同的利益群體，發達地區與欠發達地區，大城市與小城市，東部沿海與西部偏遠地區，人民生活在各自的“世界”中，而這一切并不是因為他們自身，而是因為他們的戶籍，戶籍成了他們身份象征的符號，享受權利的標志。在這些權利中最重要的就是進入高等學府的權利，部分考生獲得教育機會并不完全是因為自身的努力，也與他們的戶籍關系密切。隨著經濟社會的發展，人口的流動性加強，規模增大，而戶籍制度卻沒有隨著社會的發展而改變，例如，我國實行的是事前登記的遷移制度，不像其他國家那樣以居住為條件，只需要登記就認為戶籍已經轉移，這就為高考移民帶來了便利，考生只需要在高考之前將戶籍轉到錄取分數較低的省份就可以在該省份參加高考，并不需要之前在那里居住。

(四)個別地區出臺的政策變相鼓勵高考移民

首先，在當今我國現行的戶籍制度管理模式下，沒有當地的戶籍管理部門以及遷入地區政策的支持是很難進行的。而現在我們看到很多地區的高中將外地招生資源進行商業化運作，他們通過借讀費等名目既可以得到優秀的生源，又可以得到經濟利益，本地高中與高考移民考生可以各取所需，這促使本地區出臺了變相鼓勵高考移民的招生政策。其次，有些地區為了自身發展也出臺了一系列措施鼓勵高考移民。比如海南省處于我國南方偏遠地區，教育設施不完善，教育水平偏低，曾出臺《海南省積壓商品房轉化為經濟適用房的管理辦法》，此辦法的內容就是以出賣商品房為條件來獲得高考優惠政策，從而變相加劇了高考移民現象[2]13。

二、對高考移民的憲法法理思考

(一)從遷徙自由權看高考移民

英國的《自由大憲章》，第一次以成文法的形式規定了遷徙自由的權利，其中第42條規定：“自此以后，任何對余等效忠之人民，除在戰時為國家與公共幸福得暫時加以限制外，皆可由水道或旱道安全出國或入國。”在1791年法國憲法中，也對自由遷徙權進行了規定。據統計，在1788年到1948年期間，全世界共頒布了28部憲法，其中有10部承認了遷徙自由權，而在1948年到1979年間頒布的110部憲法中68部里面規定了遷徙自由權[3]16。我國在1954年憲法中也規定了公民有自由遷徙的權利，但是隨后出臺的《戶口登記條例》，實際上等同于廢止了此憲法權利。而隨后的1975年憲法和1978年憲法則干脆沒有規定公民的遷徙自由權，并且現行的憲法也沒有再次涉及這一內容。

遷徙自由權在英美法系中并不是一個確定的概念，而是一個寬泛的權利。因此遷徙自由權是在具體的法律實踐中不斷地被發展和充實的。在中國，根據《中國大百科全書》，“遷徙權是公民在符合法律規定的范圍內自由離開原居住地到外地(包括國內和國外)旅行或定居的權利。在廣義上，它等于居住自由；在狹義上僅指在國籍所在國領土內自由旅行和定居的權利。”在這里筆者認為，遷徙自由簡而言之就是公民自主選擇居住地的自由。該權利以身體自由為基礎，以身體的自由移動和人身的自主支配為特征，與社會經濟權力乃至政治自由都有著密切的關系，是一個復合性的權利。從更深層次來講，遷徙自由是一種人民追求幸福、實現人生目的和價值的權利，體現了人民自由選擇的這一憲政理念。遷徙自由并不僅僅是指一個動態的遷徙過程和結果，更重要的是它的內涵。它包括人民為了可以得到更好的就業機會，接受更好的教育，提升自己的生活質量，總之為了自己的幸福自由地選擇自己的居住地、受教育地、工作地。它從根本上反對對人身的束縛和對身份的約束，在擴大人自身的自治空間、促進自身全面發展方面有著不可替代的作用。

正因為在我國高考移民與我國的戶籍管理制度息息相關，而戶籍制度又與遷徙自由權有著密切的聯系，因此對高考移民的限制是與憲法中的規定有所沖突的。我國雖然沒有規定，但權利是可以推定的，因此應當仍然將其作為一項基本人權。盧梭的《社會契約論》曾寫道：“每個人僅僅是轉讓出他的權力，他的財務以及他的自由的一部分，主權者不尅把任何一種不是為共同體所必需的負擔強加于公民身上。”[4]76公民的這一權利應為自身所固有的自由，不應被政府所禁止。并且，從另一方面來講，即使是當地政府迫于壓力拒絕高考移民，也是違反公平原則的。首先，高考移民的方向并不是散亂無章的，是有方向的，簡而言之就是從高考升學困難的地區向相對簡單地區的單向流動，即具有良好的教學資源，但是因為其他的原因而導致高考分數過高地方考生向高考分數較低的地區移動。其次，高考移民的成員多是家庭富裕者，從上文可以看到，無論是在具有豐富教育資源的地區借讀，還是取得高考錄取分數低的地方戶籍都是需要一筆不菲的費用，這對普通家庭來講無疑壓力巨大。因此要解決高考移民這一現象，不能單純限制高考移民，而是應當讓每一位公民都可以自由平等地行使遷徙自由權。當人民可以自己決定去哪參加高考的時候，高考移民的前提將不復存在，地域性的身份差別將失去其存在的制度依托。

(二)從教育公平看高考移民

我國憲法第四十六條規定：“中華人民共和國公民有受教育的權力和義務。”《教育法》第九條規定：“公民不分民族、種族、性別、職業、財產狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機會。”按照當今人權理論，受教育權的核心是公民可以從國家獲取平等的受教育的機會和條件。在我國當今的社會條件下，東西部之間，城鄉之間的教育水平有著巨大的差距，可以說在我國公民僅僅是“接受了教育”，但還沒有做到平等地接受教育。我們也應當看到，高考移民并不是從教育水平差的地方向教育資源豐富的地方移動，而是從高考錄取資源匱乏的地方向高考錄取資源豐富的地方移動，其目的是憑借自身優秀的教育基礎，再加上豐富的高考錄取資源，從而表現出其他人所不具有的競爭力。因此，筆者認為高考移民體現的不僅僅是受教育權，也體現出受教育的不平等。

在中國教育是一種稀缺資源，而為了獲得這一資源，教育環境中充滿了競爭。為了確保競爭有序的進行，公平是非常重要的原則之一，而國家的職責就是為這種競爭提供一個公平的環境。高考移民現象就是不同的利益群體為了爭奪這一稀缺資源而進行競爭的產物。筆者認為，考生為獲得更好的進學機會，會在法律道德規制的范圍內最大化地追求自己的利益，會為了實現自身的人生價值而采取一切合法手段，但是當一個國家的制度無法為公民帶來公平平等的機會時，公民會產生一個巨大的挫折和失落感，并且有可能會采取一些違反法律或者規則的手段去獲得自身利益。高考舞弊、高考加分以及高考移民等問題雖看似偶然事件，但其本質是制度設計的偏差。

在憲政理念中，受教育權的目的就是保證公民能夠更公平地使用教育設施和獲得教育機會，這是公民的政治權利中平等權的一部分。因為國家是通過立法以及法律的適用來保證公民的平等權，因此國家不得通過立法和法律的適用來剝奪公民的受教育權，否則就構成歧視。不僅如此，根據平等原則的要求，國家不僅要在法律適用中做到公民在法律面前人人平等，還要保證立法中體現平等原則。羅爾斯的《論正義》中曾這樣寫道：所有社會的基本善——自由和機會、收入和財富以及自尊的基礎——都應當被平等地被分配。不公平的分配規則歧視就是一個國家層面的歧視，因為如果一個國家希望限制住某一個階層，其最主要也是最有效的方法就是確立一部法律來限制。當今的理念認為，法律可能很難保證實質上的平等，應當保證的是形式上的平等。放在受教育權上來說就是保證受教育的機會與條件是公平無歧視的，是為相同的能力提供相同的機會。

(三)從地方保護看高考移民

當今中國的高校，本地高校招生名額傾向于本地考生，全國性質的優秀高校則傾向于西部偏遠地區以及北上廣等經濟發達地區。西部地區地處偏遠，經濟落后，教育資源相對匱乏，高考資源向其傾斜無可厚非，但是為何還要向北上廣等地區傾斜？主要的說法是“考生素質說”，即大城市的考生視野更廣，接受新鮮事物能力更強，有著更強的獨立思考能力，因而素質比來自農村、小城市的考生更全面，但是這種素質是很難體現在考試試卷上的，因此北上廣等地雖然高考分數線相比其他地方是降低了，但這是對考生的一種補償。這種論點對考生的素質應當全面檢查的論點雖然沒有錯，但是這里卻有一個疑問，即是否真的大城市的考生素質會高于其他地方的考生。如果有調查證明確實大城市的考生素質高于其他地方的考生，在大城市的學生學習潛力大于其他學生，這種觀點或許還可以成立，但是很明顯現在并沒有充足的證據證明這種“素質論”。而用這個沒有證明的觀點來支持對大城市考生降低分數線的做法是對其他地區考生的歧視。優秀高校資源多集中在大城市，這樣的傾斜其實也是對本地居民的傾斜。這是因為這些高校的利益與當地的利益交織在一起，當地高校無論在財政支出還是在土地劃撥方面都要仰仗當地政府的支持，更直白地可以說是仰仗當地納稅人的貢獻，所以當地高校招生名額傾向于本地是對作為納稅人的當地居民的回報，即便是全國性的優秀高校也是坐落于地方，與地方也有著千絲萬縷的關系[5]65。而且當地政府的人員大都是由本地居民組成，必然會出臺政策來保證當地人的利益。

高考移民是為了提高自身競爭力從人群中脫穎而出而遷入高考錄取資源豐富地區的，這種行為對自身而言是追求利益最大化，但確實侵害了當地人的利益。那當地人通過立法來保護自身的利益，阻止高考移民，應該也是無可厚非的。但筆者認為，高考移民看似是一個利益團體與另一個利益團體之爭，其實更深層的原因是受教育權的不平等。阻止高考移民看似是保護了當地人的利益，但其實每個人都有追求自身價值的自由與平等權，國家應當保護這種自由與平等。而現在的高考制度以及教育投資都在推動這個不平等，從而導致高考移民現象的出現，這種現象必然會侵犯他人的利益，也會導致出臺相應措施來封堵這種現象。

三、高考移民中政府職責思考

政府為什么要認真對待公民的權利，簡單地說就是政府合法性的要求，盧梭認為，根據社會契約論，政府是公民將自身的一部分權利組合而成，公民通過放棄一部分權利來獲得政治上的自由。在美國，德沃金毫不猶疑地認為社會政治據以成立的合理性就在于國家或政府能平等地關心或尊重其治域下的公民，即公民有獲得平等關切和尊重的權利，這是權利之根。但是我們也要明白認真對待權利，并不是縱容某種行為。就像高考移民一樣，遷入考生與當地考生間的權利沖突，就給政府提出了一個挑戰。對待這個權利沖突，政府應當認真對待，采取相對公平的途徑來解決這一沖突。

針對高考現象應如何認真對待公民的權利呢？筆者認為應當承認公民具有遷徙自由權，政府不應當為了社會的利益而剝奪公民的這一自由。對于受教育權，最根本的辦法是為每個人提供公平的教育機會與條件，短期內如無法實現，我們可以采取其他措施來緩解這種狀況，最重要的是解決高校招生制度而引起的高考資源不平衡問題。高校招生的分省定額制度是根據考生的戶籍來確定分數，這是對考生的歧視，要消除這種歧視就要進行改革，實現考試的多元化。高考對教育資源貧乏的地區進行適當傾斜是正確的，但是不應當按地區一刀切，而是要從關注地區的不平衡到關注人的不平衡，即在公平的前提下實現考試方式多元化，對考生進行綜合全面的考查。

[1]張千帆.中國大學招生指標制度的合憲性分析[J]. 中外法學，2011，23(2).

[2]張千帆,楊世建.高校招生與受教育機會平等[J].法學,2009，(11).

[3]苗連營.“高考移民”現象的憲法學思考[J].法學，2009，(11).

[4]盧梭.社會契約論[M].徐強，譯.北京：九州出版社，2007.

[5]鄭國龍，高考移民背后的憲法學思考——以高考移民政策為視角[J]. 中共山西省直機關黨校學報，2013，(5).

(責任編輯 楊 爽)

2015-12-28

宮宏偉，男，山東淄博人，山東大學法學院研究生。

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1672-0040(2016)02-0059-04