審判人員違法行為檢察建議制度研究

國　鵬，徐德臣

(山東理工大學法學院，山東淄博255000)

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審判人員違法行為檢察建議制度研究

國鵬，徐德臣

(山東理工大學法學院，山東淄博255000)

[摘要]審判人員違法行為檢察建議系民事訴訟法新增的檢察監督方式，彌補了民事審判檢察監督制度的巨大空白，但存在著“可操作性不強”的通病，應當從明晰監督對象和健全監督程序兩個方面予以完善。在監督對象方面，一是審判人員，包括審理本案的人員、輔助人員以及領導人員；二是民事審判程序，包括訴訟程序和非訟程序；三是違法行為，主要包括程序違法行為，也包括部分實體違法行為。在監督程序方面，應當設立人民法院的糾錯程序，完善人民檢察院提出檢察建議的程序和權力制衡程序。

[關鍵詞]民事審判程序；審判人員；違法行為；檢察建議

一、引言

2012年修改的民事訴訟法新設了審判程序中的審判人員違法行為檢察建議(以下簡稱審判人員違法行為檢察建議)，將有限的事后監督延展為全過程監督，彌補了民事審判檢察監督制度的巨大空白。2013年的《人民檢察院民事訴訟監督規則(試行)》(以下簡稱《監督規則》)對于審判人員違法行為檢察建議的提出進行了制度上的細化，但最高人民法院對于如何對待審判人員違法行為檢察建議未進行任何回應，人民法院糾錯程序缺失，理論上對于審判人員違法行為檢察建議的性質、效力、對象等也存在較大爭議，審判人員違法行為檢察建議并未發揮其應有作用。2014年的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)指出：“加強對司法活動的監督。完善檢察機關行使監督權的法律制度，加強對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監督。”

違法行為檢察建議作為完善檢察監督的重大舉措，明顯存在著《決定》中指出的“可操作性不強”的通病，“必須下大氣力加以解決”。

二、審判人員違法行為檢察建議的性質

(一)性質探討的必要性

民事訴訟法規定審判人員違法行為檢察建議以后，法檢兩家的態度大相徑庭，最高人民檢察院高度重視，時隔不久便出臺了《監督規則》，專章規定“對審判程序中審判人員違法行為的監督”，對于違法行為檢察建議的提出進行了程序上的細化，但最高人民法院遲遲未予回應，甚至在《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》這一建國以來篇幅最長的司法解釋中也只字未提。離開了最高人民法院的響應，欠缺強制力的檢察建議也難以發揮作用，因此準確界定審判人員違法行為檢察建議的性質至關重要。

實際上，最高人民法院一直未將檢察建議作為檢察監督方式，純屬法檢兩家改進工作的建議，不屬于訴訟程序，[1]487將再審檢察建議定位為改進工作的建議，[2]1100在理論上也不乏支持者，其理由主要包括四個方面。

1．檢察建議僅僅是檢察機關的一種見解或者意見

按照文義解釋，建議是提出見解或者意見，對方可以接受，也可以不接受；而監督則是監視并督促對方改進。

2．人民檢察院一直未將檢察建議作為檢察監督方式

《人民檢察院檢察建議規定(試行)》指出：“檢察建議是人民檢察院為促進法律正確實施、促進社會和諧穩定，在履行法律監督職能過程中，結合執法辦案，建議有關單位完善制度，加強內部制約、監督，正確實施法律法規，完善社會管理、服務，預防和減少違法犯罪的一種重要方式。”這僅僅是訴訟程序之外的一種職責，并未將其作為民事審判的監督方式。

3．民事訴訟法未賦予違法行為檢察建議任何強制效力

對于提出檢察建議以后，如何督促人民法院予以糾正并未進行任何規定，這正是欠缺監督效力的體現。[3]

4．增加監督方式將徹底改變民事訴訟的性質

只有本著適度、謙抑原則的檢察監督，才能維持民事訴訟平等進行。[1]485而增加監督方式則會改變民事訴訟的性質。

我們對上述觀點持不同意見，認為違法行為檢察建議應當是一種檢察監督方式。

(二)審判人員違法行為檢察建議是一種檢察監督方式

1．對于審判人員違法行為進行檢察監督是民事訴訟的內在要求

(1)依法審判是我國憲法對于民事審判的基本要求，需要完整的監督體系予以保障。一方面，人民法院通過內部監督來減少審判違法行為；另一方面，法律賦予當事人訴權，當事人可以通過異議、復議或者上訴等途徑來糾正審判違法行為，但實踐證明僅僅依靠內部監督無法避免違法行為，靠羸弱的訴權也往往難以完全抗衡強大的審判權。檢察監督正可以彌補訴權的不足，但抗訴監督的滯后性和有限性，對于審判程序中的違法行為根本無法實施及時的全面的監督，急需設立一種相應的監督方式，審判人員違法行為檢察建議正滿足了這一需求。

(2)審判人員違法行為檢察建議的設立未違反謙抑原則。檢察機關作為法律監督機構介入民事訴訟，其根本目的在于避免審判權的異化，同時應當保障訴訟參與者充分平等地行使訴權，因此，民事檢察監督應以修復民事訴訟的等腰三角形結構為其使命，即當民事訴訟中出現結構不平衡時，檢察機關才應利用其法律資源，監督審判權的合法行使，保護訴訟中的弱勢群體，確保訴訟當事人雙方訴訟地位的實質性平衡，否則便違反了謙抑原則。[4]在人民法院內部監督與訴權監督均失去效力的前提下，檢察監督不應再謙抑了。

2．對于審判人員違法行為進行檢察監督是司法體制改革的現實需要

改革開放以來，民事訴訟法不斷修改，但民事審判檢察監督一直在艱難前行。1982年試行的民事訴訟法僅僅在總則規定人民檢察院有權對人民法院的民事審判活動實行法律監督，但并未規定任何檢察監督方式，實質上無法進行監督。1991年的民事訴訟法增加了抗訴制度，檢察監督從此有了抗訴這一具體的監督方式，但伴隨著司法改革中對于西方審判模式、審判方式的學習，對于檢察監督乃至審判監督的存廢問題爭論異常激烈。2007年的民事訴訟法雖然保留了抗訴監督并明晰了抗訴條件和程序，但實際上是限縮了抗訴監督的范圍。2007年黨的十七大報告提出“全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家”，將黨的十六大提出的司法改革推進到司法體制改革，并把“建設公正高效權威的社會主義司法制度”作為深化司法體制改革的總體目標。2008年11月28日，中共中央政治局通過了《關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》，明確提出：“檢察院主要專心做法律監督建設,以實現加強權力監督制約的目標,其中包括對法院的監督和對于司法系統其他部門的監督。”2011年3月10日，為落實上述改革任務，最高人民法院、最高人民檢察院聯合發布了《關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監督的若干意見(試行)》(以下簡稱《監督意見》)，明確規定：“人民法院的審判活動有本意見第五條、第六條以外違反法律規定情形，不適用再審程序的，人民檢察院應當向人民法院提出檢察建議。”這將再審監督以外的其他一切審判違法活動納入檢察建議的范圍，同時規定“人民檢察院提出檢察建議的，人民法院應當在一個月內作出處理并將處理情況書面回復人民檢察院”。2012年的民事訴訟法吸收了司法改革的成果，第二百零八條第三款規定“各級人民檢察院對審判監督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權向同級人民法院提出檢察建議。”通過分析上述規定，我們認為將檢察建議理解為改進工作的建議，不符合司法體制改革的目的。

3．對于違法審判行為實行檢察監督是民事訴訟法的立法本意

全國人大常委會法工委《關于〈民事訴訟法修正案(草案)〉的說明》指出：“增加監督方式。民事訴訟法只規定了抗訴一種監督方式。根據近年來一些地方的試點探索，建議增加規定人民檢察院有權以檢察建議的方式對民事訴訟實行法律監督。并在審判監督程序中增加規定，地方各級人民檢察院對同級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定和調解書，發現有錯誤的，可以向同級人民法院提出再審檢察建議。”

4．現行規定已經賦予違法行為檢察建議監督效力

首先是規定了監督手段，可以向當事人或者案外人調查核實有關情況；其次是引發監督對象的糾錯程序，人民法院應當在30日內回復；再次是制衡手段，在人民法院拒絕糾正時，可以通過上級人民檢察院向同級法院提出。這些規定雖然比較粗疏，但作為一種新制度需要在改革中逐步完善，民事訴訟法留出一定的余地也是正常的。

5．關于檢察建議的文意與種類應當具體問題具體分析

《人民檢察院檢察建議規定(試行)》規定的僅僅是當時存在的檢察建議類型，不影響法律賦予其他含義，不管從民事訴訟法的內在需求考慮，還是從立法背景、立法本意或者具體規定等方面來分析，審判人員違法行為檢察建議已經不再是以前的含義了。

三、審判人員違法行為檢察建議的監督對象

明晰監督對象是正確適用違法行為檢察建議的前提，也可以大大減少適用中的糾紛，而監督對象應當從對什么人適用、對什么行為適用和對什么審判程序適用三個方面予以界定。

(一)關于被監督的人的界定

民事訴訟法將被監督的人規定為“審判人員”，《監督規則》第九十八條將“審判人員”界定為“法官、人民陪審員、書記員”，兩者均存在進一步探討的必要。

1．當事人與其他訴訟參與人不應成為被監督的主體

審判檢察監督權與審判權之間屬于權力制衡關系，而審判權是由審判人員實施的，對于審判人員的違法行為進行監督，是制衡關系的具體體現。民事訴訟法將對于審判權的監督落實到行使審判權的具體人，而非泛泛的程序違法或者人民法院違法，抓住了監督的關鍵點，也與落實審判責任追究的司法體制改革相吻合。檢察監督權與訴權之間是一種救濟關系，訴權的行使固然可以制約審判的不合法性與不合理性，但訴權與審判權相比畢竟是羸弱的，在訴權不足以制約審判權的違法行使時，檢察監督權利用制衡權來彌補訴權的不足，當事人和訴訟參與人不能成為檢察監督的對象。雖然對于當事人惡意串通損害國家社會公共利益等情形，人民檢察院可以實施監督，但其針對的是審判人員的不作為違法審判行為，而非當事人的行為。

2．“法官、人民陪審員、書記員”的界定不合理

這一界定是從法院內部的人員構成身份來進行的分類，但存在如下問題：一是劃分并不周延，未包含無法官資格的審判輔助人員。以法院技術室工作人員為例，按照《人民法院司法鑒定工作暫行規定》，法院的對外委托事宜由技術室工作人員組織實施，而技術室工作人員在確定鑒定材料、鑒定機構以及協調鑒定等方面起著重要作用，一旦違法，將會直接影響案件的結果。《人民法院司法鑒定工作暫行規定》規定技術室工作人員也是參照審判人員進行內部監督和處分的。二是未強調與本案的關系，與審理本案無關的法官、人民陪審員、書記員，不應成為監督對象。

3．審判人員應當包括行使本案審判權的一切人員

首先是審理本案的人員，包括審判員、陪審員和書記員。其次是本案的審判領導人員，現行法院的審判工作機制為內部審批，合議庭或者獨任審判員往往僅是直接審理者，而真正裁判者往往是擔任領導職務的庭長、院長、審判委員會委員，不參與案件審批的法院領導的不當干預也是客觀存在的，《人民法院審判人員違法審判責任追究辦法(試行)》和《人民法院審判紀律處分辦法(試行)》也已經將其納入內部監督范圍。即使將來審判工作機制改革了，內部審批取消了，但法院擔任領導職務人員的不當干預也是難以避免的，對其監督也是應當的。最后是審判輔助人員，包括保全人員、勘驗人員、技術室工作人員等，只要他們參與了審判工作，就應當接受監督。

(二)關于被監督的行為的界定

違法行為包括程序違法行為和實體違法行為，實體違法行為又可以區分為認定事實違法和適用實體法律違法。民事訴訟法將被監督的行為界定為違法行為，《監督規則》第九十九條對于違法行為采用了列舉與概括相結合的方式加以界定，列舉的大部分情形屬于程序違法，但其中的“不適用再審程序糾正的判決、裁定確有錯誤”和“調解協議的內容違反法律”顯然包含著實體違法。對于程序違法納入監督范圍，一般不存在爭議，爭議較大的是實體違法行為是否應當納入監督范圍。

1．關于實體違法行為應否納入監督范圍的問題

有的學者主張所謂審判人員的違法行為，必定屬于程序違法行為，對這種行為所實施的法律監督，也自然屬于訴中監督的范疇；[5]有的學者認為實體問題屬于審判權自由裁量范圍，不應過多干預；同時，法院內部的管理監督機制也能夠有效查處審判人員不當行為并實現責任追究，無需再進行監督。[6]但我們以為，上述觀點有失偏頗。在訴訟程序中，對于實體問題的裁斷通常需要程序終結以后才會公開，在此以前是無法進行監督的，監督對象無疑主要是程序違法行為。但也應考慮特殊情況，首先，非訟程序中出現的裁判，無法通過抗訴、再審檢察建議監督，對于其中的實體違法行為不允許監督，將出現巨大的監督空白，僅僅依靠人民法院的內部監督和訴權監督不能保證違法行為得以糾正。其次，在訴訟程序中也會出現對于實體問題的裁斷，譬如人民法院在指導舉證過程中錯誤地劃分舉證責任，在先予執行或者保全程序中也會出現對于實體問題的裁斷，均應納入過程監督的范圍。同時，自由裁量權的行使應當以不違法為前提，違法的審判行為不屬于自由裁量權的范圍。因此，我們認為違法行為主要是程序違法行為，也包括部分實體違法行為。

2．不合理的審判行為不應納入監督范圍

審判在強調合法的同時，還應當要求合理，這是審判公正的客觀要求。審判的復雜性與立法的滯后性，決定了必須賦予法官一定的自由裁量權，在不違反程序法、實體法和證據規則的前提下，法官根據內心公正合理的理念行使審判權。合理性是當事人的重要訴求，當事人可以通過異議、復議和上訴等途徑尋求救濟。但檢察監督作為法律監督，在審判合理性方面的監督應當慎重，除了法律另有規定以外，不應對于合理性進行審查。

3．審判人員的個人違法行為與犯罪行為也不可納入監督范圍

審判監督針對的是審判行為，審判人員在審判程序以外從事的個人行為，不屬于審判這一職務行為，立法用“民事審判程序中的”加以限制，意在強調職務行為。即使是審判行為，譬如審判人員受賄十萬元，已經涉嫌犯罪，也不應適用檢察建議。

(三)關于被監督的審判程序的界定

《監督規則》第九十七條將審判程序界定為第一審普通程序；簡易程序；第二審程序；特別程序；審判監督程序；督促程序；公示催告程序；海事訴訟特別程序；破產程序。但這一界定并不合理。

1．審判監督程序應當替換為再審程序

將審判監督程序納入監督范圍的觀點不乏支持者，[7]但審判監督程序應當是啟動再審的程序，并不包括啟動再審以后的審理程序，再審程序沒有獨立的程序，其或者適用一審程序或者適用二審程序。啟動再審的程序包括當事人申請再審、人民法院依職權再審和檢察院抗訴再審三種途徑。對于當事人申請，人民檢察院如果認為應當再審而人民法院不予再審，則人民檢察院可以抗訴，而無需適用違法行為檢察建議。至于檢察院抗訴，人民檢察院即參與其中，也無需動用檢察建議。至于人民法院依職權發動再審，系一種自我糾錯，內部監督程序已經啟動，自然無需外部監督。因此，民事訴訟法第二百零八條第三款的“審判監督程序”，應當理解為發動再審的程序，而不是再審程序。

2．審前程序應當納入監督[8]

民事訴訟法第八十一條規定了訴前或者仲裁前的證據保全程序，第一百零一條規定了訴前保全程序，這些程序只能算作審判前程序。但這些程序涉及的也是審判權的行使，也應當納入監督范圍。《人民法院審判人員違法審判責任追究辦法(試行)》和《人民法院審判紀律處分辦法(試行)》也將其納入內部監督的范圍。

3．審理過程中的執行程序也應當納入監督

以保全為例，既包含著證據保全的裁定，也包含著對于裁定的執行。從一般意義而言，執行行為應當納入執行監督的范疇，但鑒于實踐中的保全裁定均由審判人員執行，所以也應當予以監督。

4．非訟程序過程與結果均應納入監督范圍

非訟程序的結果不可通過再審進行救濟，而是賦予當事人特別的救濟方式。當事人這些特別的救濟方式也是訴權的范疇，不設立相應的檢察監督方式不利于權力制衡與訴權保障。《監督意見》已經規定對于不適用再審程序的違法審判活動，人民檢察院應當向人民法院提出檢察建議。

四、完善審判人員違法行為檢察建議的程序

違法行為檢察建議作為一種監督方式，需要在完整的程序中進行。完整的監督程序應當包括人民檢察院的提起程序、人民法院的審查與回復程序和法檢兩家的制衡程序。

(一)完善違法行為檢察建議的提起程序

《監督規則》已經規定了比較完整的違法行為提起程序，但應當在以下幾個方面加以完善。

1．在受理案件時應當充分考慮監督的適時性與必要性

違法行為檢察建議屬于過程監督、外部監督，案源主要來源于當事人的申請，如果當事人申請監督時違法行為已經無法補救，譬如當事人已經參加開庭，但在案件一審判決后才提出一審未在開庭三日前通知，則人民檢察院不應受理。同時，即使一審尚未結束，這一輕微程序違法行為對于案件結果的影響微乎其微，人民檢察院可以通過勸說當事人撤回申請或者不予受理。

2．調查手段應當滿足監督需要

民事訴訟法第二百一十條規定人民檢察院可以向當事人或者案外人調查核實有關情況，未規定可以向審判人員本人調查，也未規定允許查閱相關卷宗材料，這也是民事訴訟法修改過程中法檢兩家博弈的結果。但檢察監督作為一種外部監督，為了核實是否存在違法行為，僅僅在外圍片面了解情況是遠遠不夠的，既不利于核實違法事實，也不利于審判人員本人的申辯。

3．違法行為檢察建議的審查決定不應適用與抗訴相同的程序

這是因為抗訴案件一般比違法行為檢察建議更復雜，需要較為復雜的程序；違法行為檢察建議作為過程監督，具有較強的時限性，需要及時作出。《監督規則》規定了相同的程序，顯示了對于檢察建議的慎重態度，但考慮到監督的效率，應當設計不同的程序，譬如對于簡單的程序違法行為，承辦人員自己決定即可；一般案件合議決定即可；重大復雜的案件才需要檢委會討論通過。

(二)急需設立人民法院對于違法行為檢察建議的審查與回復程序

1．人民法院對于違法行為檢察建議的審查與回復程序既是糾正違法行為之必需，也是違法行為檢察建議作為監督方式的效力體現

作為一種糾正程序，應當規定人民法院內部誰來審查？怎樣審查？如何處理？但除了《監督意見》規定人民法院應當在接到檢察建議后30日內回復外，民事訴訟法及其解釋對此并未進行任何規定，在缺乏程序規制的情況下，監督效果很大程度上將取決于被監督方是否配合。[9]

2．違法行為檢察建議的審查與回復程序有賴于人民法院內部監督程序和內外監督的對接程序

就檢察監督的性質而言，檢察監督只是提出問題并啟動人民法院的糾錯程序，不可替代人民法院糾正違法行為，人民法院應當通過內部監督程序糾正審判人員的違法行為。完善人民法院內部的監督程序并實現與檢察建議的對接是目前完善審查與回復程序的兩大舉措。《人民法院審判人員違法審判責任追究辦法(試行)》和《人民法院審判紀律處分辦法(試行)》作為人民法院內部監督的文件，對于違法審判的責任追究程序進行了較為詳盡的規定，但存在“重事后監督,疏于防范”“重結果監督,輕程序管理”“監督權行政化”和“外部監督缺乏中間環節”等弊端，[10]難以勝任內部監督之責和內外監督對接之責。

(三)完善法檢兩家的制衡程序

按照憲法規定，檢察監督權與審判權之間系權力制衡關系，這種制衡是雙向的，即人民法院應當依法行使審判權，同時人民檢察院應當依法行使檢察監督權。一方面，《監督意見》規定了人民檢察院的制衡措施，即“人民檢察院對人民法院的回復意見有異議的，可以通過上一級人民檢察院向上一級人民法院提出。上一級人民法院認為人民檢察院的意見正確的，應當監督下級人民法院及時糾正”。另一方面，也規定了人民法院的制衡措施，即“人民法院發現檢察監督行為違反法律或者檢察紀律的，可以向人民檢察院提出書面建議，人民檢察院應當在一個月內將處理結果書面回復人民法院；人民法院對于人民檢察院的回復意見有異議的，可以通過上一級人民法院向上一級人民檢察院提出。上一級人民檢察院認為人民法院建議正確的，應當要求下級人民檢察院及時糾正”。上述措施固然可以起到一定制衡作用，但是以法檢兩家的協商為基礎，協商的成分遠遠超過制衡成分，對于難以避免的交涉不成的情形缺乏進一步的解決方法，對此應當通過立法來解決。

[參考文獻]

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[10]許前飛，李紅偉.法院內部監督機制改革的思考[J].人民司法，2000，(7).

(責任編輯李逢超)

On the System of Prosecutorial Suggestion for

Judicial Personnel’s Illegal Act

Guo Peng, Xu Dechen

(SchoolofLaw,ShandongUniversityofTechnology,Zibo255000,China)

Abstract:The prosecutorial suggestion for judge’s illegal act is a new kind of prosecutorial supervision, which fills the gap in the system of prosecutorial supervision in civil proceedings. However, its operability may be open to doubt, so it should be improved on both the object of supervision and the proceedings of supervision. Firstly, it is to clarify the judicial personnel, which include the judges of the case, the assistant judges and the relevant leader; secondly, it is to better the proceedings, which include the civil procedures and non-litigation procedures; thirdly, it is to specify the illegal acts, which include the procedural illegal acts and substantial illegal acts. On the procedure of supervision, the error-correcting system should be established; the procedure of putting forward suggestion and power-balance system should be promoted.

Key words:civil procedure; judicial personnel; illegal act; prosecutorial suggestion

[中圖分類號]DF84

[文獻標識碼]A

[文章編號]1672-0040(2016)01-0029-06

[作者簡介]國鵬，男，山東淄博人，山東理工大學法學院副教授；徐德臣，男，山東安丘人，山東理工大學法學院講師。

[基金項目]山東省法學會課題“民事訴訟程序性制裁機制研究”[SLS(2015)G59]。

[收稿日期]2015-07-06