燃氣公共服務均等化在陜西的探索與實踐

郝曉晨，劉宏波，朱 劍

陜西燃氣集團有限公司（陜西西安710016）

燃氣公共服務均等化在陜西的探索與實踐

郝曉晨，劉宏波，朱 劍

陜西燃氣集團有限公司（陜西西安710016）

增加公共服務供給，提高公共服務均等化水平，是保障和改善民生的重要舉措。以陜西為例，以燃氣公共服務為切入點，通過對陜西燃氣公共服務的現狀及問題的分析，結合陜西燃氣產業發展的實際，提出了“服務均等、普惠氣化”的理念和實施路徑，為實現省域燃氣公共服務均等化目標進行了積極的探索。

燃氣；公共服務均等化；普惠氣化；一體化

黨的十八屆五中全會提出：“增加公共服務供給，從解決人民最關心最直接最現實的利益問題入手，提高公共服務共建能力和共享水平”[1]。陜西省委十二屆八次全會強調，要堅持走以人為本的新型城鎮化道路，努力推進城鎮群建設和公共服務均等化，并將“人民生活水平和質量進一步提高，基本公共服務實現均等化”作為“十三五”時期發展目標的重要組成部分[2]。因此，推進城鄉基本公共服務均等化，是中央的重要決策部署，也是陜西省委、省政府促發展惠民生的戰略安排，更是省屬國有企業應有的擔當和努力方向。

燃氣產業是基礎公共服務的重要組成部分，尤其是“氣化陜西”工程的提出和實施，為燃氣公共服務均等化目標的實現及全省治污降霾工作提供了有力支持。

1 陜西燃氣公共服務均等化的現狀與問題

2008年，為使天然氣這一清潔能源更好地惠及三秦百姓，陜西省委、省政府在國內率先提出了“氣化陜西”工程的規劃建設目標，由陜西燃氣集團有限公司（以下簡稱燃氣集團）作為主體實施單位。經過幾年的努力，目前燃氣集團已在全省投資建成了29條天然氣輸氣管道（包括干、支、專、聯絡線），57座分輸站、7座壓氣站、112座閥室，管網已覆蓋全省10市2區（楊凌示范區、西咸新區），總里程超過3 000km，具備了135×108m3的年輸氣能力基礎，在全省形成了縱貫南北、橫跨東西、互聯互通的管網供給保障格局。同步規劃建設了9座壓縮天然氣（CNG）加氣母站，楊凌、西安2個液化天然氣（LNG）應急儲備調峰項目（合計日液化處理能力800× 104m3），基本形成了管道天然氣（NGP）、壓縮天然氣（CNG）、液化天然氣（LNG）為主的多渠道、多產品的供給和服務組合，服務和保障民生的能力不斷增強。依托中國石油、中國石化、延長石油等上游天然氣生產企業和管道運營企業，取得了13個資源配置點186×108m3的年資源配置許可，基本形成了“東、西、南、北、中”多點、多氣源供給格局。城鎮氣化率顯著提升，全省10市2區107個縣（區）314個鎮（鄉）實現氣化，總氣化人口達到1 400萬人，市級城市氣化率達到85%，縣級城市氣化率達到50%，鄉鎮氣化率達到33%，全省天然氣綜合利用水平大大提高。

“氣化陜西”工程作為陜西重大民生工程，在推動燃氣公共服務均等化的進程中發揮著重要的載體作用。但是，客觀上三秦百姓在享受清潔能源服務的機會和質量方面仍有較大的差異。一是區域經濟發展水平的差異，經濟發展程度越高，就越有實力去吸引投資，提高氣化率和改善氣化條件；二是地理區位的差異，政治、經濟中心區域，交通便捷地區，旅游名鎮、重點鄉鎮以及靠近氣源地的區域，

就享有較多的氣化機會和更為便利的氣化條件；三是燃氣運營主體的差異，陜西城市燃氣投資運營企業總計40家，國有獨資1家，國有控股3家，國有參股1家，其他經濟成分35家，這些企業因屬性、經營資質、基礎管理、安全管理、技術裝備、人才隊伍等方面的差異，造成經營理念及服務質量、安全保障能力等方面差異較大，直接影響經濟活動的社會效果；四是供給方式的差異，工業用戶存在高壓管網直供和城市燃氣企業轉供，城市燃氣用戶存在管道天然氣、壓縮天然氣、液化天然氣供給的差別，不同用戶因供給方式的不同，直接影響成本費用的支出。這些問題的存在，就使得要真正實現省域內清潔能源使用均等化的目標，還有很長的路要走。

2 燃氣公共服務均等化在陜西的推進

燃氣公共服務均等化，突出的是享受服務機會的均等化，即社會成員在享受燃氣公共服務時，不因各種差異而付出更多的機會成本，應具有享受燃氣公共服務的同等機會；強調的是享受服務結果的相對均等化，即應綜合考慮氣化方式、安全管理、服務質量等多種因素，不因區域、城鄉之間的差異而付出更多的經濟成本，享受到等值、等質的燃氣公共服務。這也正是“氣化陜西”工程實施推進的最終目標。具體來講，應“倡樹一個理念，推行一種模式，完善一套體制”，引導各種市場主體積極參與，規范市場運行秩序，推動產業健康發展[3]。

2.1 倡樹一個理念：“普惠氣化”

“普惠氣化”理念的內涵包含三層意思：一是普遍服務，即向全省所有有氣化需求的用戶提供合適的、有效的、全方位的氣化服務。這種服務是無歧視、無盲區，面向全省所有縣區及村鎮的服務，這是公共服務均等化最根本的體現，也是公共服務類企業應有的責任。二是普遍參與，即全社會共同參與和支持的過程，不是某一企業壟斷市場的過程，而是支持、吸收和聯合社會各種資本共同參與的過程，這也是混合所有制經濟發展的生動實踐。三是普遍受益，即為了實現各級各類用戶、燃氣產業的投資運營者、燃氣產業鏈各利益相關者普遍受益互惠多贏，最終實現經濟、社會和燃氣產業的全面發展，這是燃氣服務均等化結果的體現，也是終極目標。

2.2 推行一種模式：“產業一體化”

實現燃氣公共服務均等化，“大而穩”的上游資源保證是前提，“廣而安”的中游管網體系是保障，“多而優”的下游產品供給是關鍵，必須從全產業鏈的角度去謀劃和推進，實施一體化發展。

“產業一體化”從促進省域燃氣產業有序、健康、持續發展的大局出發，針對全省燃氣產業鏈發展不均衡的局面，尤其是下游產業存在的資源分散、地域分割、各自為政、步調不一，以及運營主體專業化程度不高的現狀，對燃氣產業價值鏈的和諧性、系統性、戰略性進行規劃。在產業鏈結構上表現為“X+1+X”。第一個“X”是指集天然氣生產與運銷企業為一體的多方、多點供應的資源配置格局；“1”是指在全省構建統一規劃、主體多元、互聯互通的全省天然氣一張網體系，以一套管網系統統一對接上游和下游；第二個“X”是指不同投資主體參與、形成多個區域市場，鼓勵有效競爭的終端市場發展環境。在發展內涵上體現為“市場化、集約化、平臺化、標準化”四個方面。

市場化是機制與導向。“產業一體化”就是要堅持市場在資源配置中的決定性作用，通過并購、重組、交叉持股等多種方式，利用資本紐帶建立產業鏈不同環節企業間的聯系，構建有效競爭的市場結構和市場體系，打破產業鏈上中下游、企業屬性、特許經營等因素所產生的市場壁壘，實現生產要素的合理流動和優化組合，激發產業活力，釋放紅利。

集約化是延伸與集成。從省域產業發展大局出發，著力整合全省燃氣資源，將不同屬性、不同業務的燃氣運營企業形成定位清晰、分工有序的有機整體，提高行業集中度，避免市場分割和重復建設，實現1+1>2的產業效能最大化，確保有氣化需求及已氣化的用戶享受高質量的服務。

平臺化是手段與載體。逐步探索建立陜西特色的“互聯網+燃氣”發展模式，借助信息化平臺在大數據管理、電子商務、互聯網金融等方面的優勢，推動燃氣輸送網向現代能源物聯網、城市燃氣網向智慧燃氣物聯網轉變，實現“全省一張網”內涵的豐富和創新，打造全省燃氣產業轉型發展升級版。

標準化是規則與保障。按照“五統一、三公平”的思路，建立“統一理念、統一規劃、統一標準、統一運營調配、統一監管”的運行制度和規則體系，逐步建成“權利公平、機會公平、規則公平”的燃氣公共服務公平保障體系，營造良好的市場環境，維護廣大用戶的權益[4]。

2.3 完善一套體制：“一體多元，兩鏈并舉”

2.3.1 堅持公有制為主體多種經濟成分共同參與

“一體多元”是明確燃氣運營主體各自角色與定位這一核心問題的制度性安排。燃氣集團作為公共服務類企業，發揮公有制經濟的主體功能，引

導多種經濟成分共同參與，是推進“氣化陜西”工程，實現全省燃氣公共服務均等化目標的重要保障。

一是充分發揮燃氣集團“資源的整合者，平臺的提供者，標準的維護者，產業的引導者”的作用。跟蹤對接好城市發展規劃、重點項目建設與產業布局、能源結構調整與治污降霾等政策導向和市場需求，把握發展主動權；積極謀劃和構建“覆蓋全省，對接全國，接軌國際”的運銷模式，逐步建立起一個平臺（電子交易平臺）、兩類業務（燃氣貿易、物流服務）、三種方式（管道天然氣、壓縮天然氣、液化天然氣）、四級配送（省、市、區縣、鄉鎮）、五大功能（燃氣供給、節能和碳排放交易，價格發現，結算與金融服務，數據挖掘與信息咨詢，客戶服務）的陜西燃氣產業一體化、智能化運行體系；積極籌劃燃氣集團整體上市，通過資產的資本化、證券化，為各類投資主體參與全省燃氣產業發展提供渠道；充分發揮技術、管理與人才優勢，積極參與制定產業相關產品、技術、服務標準，引導陜西燃氣產業向價值鏈高端的升級[5]。

二是充分發揮各市場參與主體“資本的投入者，產業的推動者”的作用。鼓勵各類投資主體投身于陜西燃氣事業中，為全省燃氣產業發展注入新的活力。對于競爭力不強，退出成本高的燃氣運營主體，按照“資源變資本”的思路，重新認識和發現自身資源優勢，借助行業主導企業，通過高位嫁接，實現轉型發展，利用資本紐帶和工具實現自身資源的價值增值。

三是充分發揮各級政府“制度的設計者，資本的監管者”的重要作用。通過優化完善行業法規和政策，營造依法、合規、健康的法制和政策環境；通過“X+1+X”的體制構建，實現“中間管制，兩頭放開”的有效監管；通過深化國資國企改革，優化資本布局、規范資本運作、提高資本回報、維護資本安全，降低監管成本，提高監管效率，使企業提供的公共產品和服務質量符合燃氣公共服務均等化的要求。

2.3.2 堅持產權鏈和產業價值鏈兩鏈并舉

“兩鏈并舉”是市場化機制的具體體現。依托產權鏈和產業價值鏈兩條主線，鼓勵各運營主體在全省范圍內圍繞燃氣產業實施縱向和橫向一體化，實施投資和經營管理創新。

一是投資組合。不斷優化全省燃氣產業投資的規劃布局，對產業鏈不同環節業務進行細分，通過全產業鏈的投資，實施專業化運營和管理，利用資本紐帶建立產業鏈不同環節企業間“分工協作，錯位發展”的關系，形成目標一致的利益共同體。借助資本紐帶，用有限的資源撬動更多的社會資本，拓展發展空間，走資本聚集、抱團發展的道路，加快我省燃氣產業參與國際投資的步伐。

二是產品組合。不斷豐富燃氣產品門類，借助基于互聯網的燃氣產業運營平臺，創新商業模式，將燃氣供應、配送和利用從傳統集中式轉為智能化的分散式，形成產品組合“套餐”，為區域燃氣市場提供全方位的個性化服務。借助大數據分析，準確挖掘不同客戶的消費習慣和用氣規律，形成主動的、精細化、全方位的燃氣供應系統解決方案，實現對全省燃氣資源的統籌調配，最大程度地滿足用戶需求。

三是服務組合。在投資、產品等硬件競爭優勢的基礎上，提升服務質量，發揮產業鏈各環節專業化公司間的互補優勢，引導上、中、下游各企業在技術服務、安全管理、金融支持、運營保障、工程設計與施工組織、特色文化等方面，聚合資源，打造品牌、形成文化，增強軟實力，為用戶提供全方位、多渠道、智能化服務的保障。

從總體上看，投資組合是產品組合和服務組合的基礎，產品組合和服務組合是投資組合功能的體現，三個組合相互依存又互相推動，成為實施管理創新、推動發展轉型、實現提質增效的重要指引。

總之，推動燃氣公共服務均等化是實現陜西公共服務均等化目標的重要組成部分，也是推動綠色低碳循環發展產業體系建設的重要舉措，這不僅需要在思想層面的解放和創新，需要發展模式和體制機制方面的完善與改革，更需要政府、企業和社會公眾的共同參與和協力推動，實現共享發展。

[1]中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議公報[N].人民日報，2015-10-30(1)[2016-07-01].

[2]中國共產黨陜西省第十二屆委員會第八次全體會議決議[N].陜西日報，2015-11-14(1)[2016-07-01].

[3]郭小聰，代凱.國內近五年基本公共服務均等化研究:綜述與評估[J].中國人民大學學報，2013，27(1):145-154．

[4]孫德超.推進基本公共服務均等化的基本原則—事權與財權財力相匹配[J].教學與研究，2012(3)：22-30．

[5]王謙.城鄉公共服務均等化的理論思考[J].中央財經大學學報，2008(8)：12-17．

To supply public services and improve the equalization level of public services is an important measure to protect and im?prove people's livelihood.The concept and implementation path of"Equalization of service,public benefit from gas"are put forward Ac?cording to the analysis of the current situation and problems of gas public service in Shaanxi and the actual development of Shaanxi gas industry,and a positive exploration for the equalization of the provincial gas public service is carried out.

gas;equalization of public service;public benefit from gas;integration

永場

2016-07-15

郝曉晨（1960-），男，正高級工程師，現主要從事燃氣企業綜合管理與產業發展規劃研究工作。