地方政府投融資平臺績效評價體系研究：基于平衡計分卡角度

蔡雅琴+譚建軍

摘 要：地方政府投融資平臺作為具有政府背景的國有企業，面臨企業管理和業務轉型問題，期望引進績效評價體系在內的管理方法提升平臺的精細化管理水平，實現企業管理由行政粗放式向科學規范化轉變。試圖以在政府使命、財務方面、內部制度建設和工作流程、學習與成長四個維度，構建政府投融資平臺績效評價體系，為地方投資融資平臺提供建議。

關鍵詞：投融資平臺;平衡計分卡;績效體系

中圖分類號：F832.7 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2015）24-0093-02

面對經濟增長和資金短缺巨大壓力，地方政府通過投融資平臺籌集市場資金，為基礎設施建設及地方經濟發展提供資金支持。地方政府投融資平臺帶來債務風險、負債率過高、融資模式單一、運作機制不科學等問題，使可持續發展受到挑戰。平衡計分卡是一種兼具財務指標和非財務指標的績效考核方法，它將企業發展戰略與業績評價聯系起來，把企業使命和戰略轉變為具體評測指標。

一、地方政府投融資績效評價體系的缺陷

“政府本位”績效評估價值取向，績效指標設計帶有濃厚的政績考核色彩。地方政府投融資平臺兼具政府與企業雙重身份，形成融入資金的贏利性與投資不完全對等、權力尋租與決策的科學性、國企文化與市場化競爭等三對矛盾，其法人及高管往往由地方官員兼任，績效考核通常以政府的思路和期望作為績效評估的出發點和歸宿點，帶有政績考核的色彩。

業務結構復雜，績效考核指標缺乏標準化。地方政府投融資平臺業務不僅包括經營性業務，還包括大量政府公益性事務，兼具經濟效益及社會效益，在績效指標設計上難以做到標準化。

公司戰略和績效考核不符。地方投資平臺沒有合理的實現路徑，戰略規劃混亂，脫離公司發展愿景，制定的融資平臺，脫離績效體系評價體制，各自為證，存在部門割據和私自考核方式?？冃гu價指標重當前輕長遠、重顯性輕隱性、不注重長期戰略的實現。

績效評價體系設計流程不合理，指標設計重“過程”、輕“結果”。許多平臺公司為了快速實現管理提升和轉型，企業發展戰略目標不明晰、部門職責和員工職責還未清晰界定的情況下，便匆匆構建績效評價體系。

多元化人員構成，難以形成科學合理考評體系。由于大多數地方政府投融資平臺主要從政府編制過渡，行政思維束縛，“大鍋飯”考核思維導致考核評價體系單一，約束機制強調穩定性、平均化、單一性，在市場沖擊下，崗位所需人員與實際所進人員往往存在差距，多重身份人員，增加構建現代化績效體系難度。

二、政府投融資平臺設計績效評價體系中的價值分析：平衡積分卡視角

（一）平衡計分卡基本思路

平衡計分卡是哈佛大學羅伯特·卡普蘭教授和波士頓戰略集團大衛·諾頓開發的管理工具，從戰略角度出發，結合財務、顧客、企業內部流程、學習與成長四個維度進行設計，形成一套衡量企業未來業績的驅動因素指標體系。四個維度相互聯系，并不隔離，使公司能夠在短期目標和長期目標、財務指標和非財務指標、結果和動因、硬性客觀指標和軟性主觀指標之間達到平衡，把績效考核主要是戰略層面，保障組織運行。

（二） 平衡計分卡在政府投融資平臺的意義

績效體系中的考核滯后制約地方政府投融資平臺的深入發展。地方政府可以通過財務、顧客、企業內部流程、學習與成長四大維度，有效的提升了組織管理水平，提高投融資水平，通過平衡計分卡的角度可切入地方政府投投資平臺建設， 約束政府平臺，有效提高價值和健康發展。

以組織戰略為核心，細化平臺戰略目標。地方政府投融資平臺利用平衡計分卡進行績效體系設計時，突出強調了基于實現政府使命與愿景的發展戰略，通過財務、顧客、企業內部流程、學習與成長四大維度目標細分為具體的指標， 而明確了地方政府、平臺公司及相關各利益群體各自的奮斗目標。

平衡計分卡基于平衡理念，注重各方面指標全面、綜合評估[1]。地方政府投融資平臺肩負著地方經濟建設、促進社會發展的重任，通過平衡計分卡在多個維度設計指標，兼顧定性指標和定量指標、短期效益和長遠效益、經濟增長指標和社會效益，既促使戰略目標的實現， 也對實現過程中的因果關系、動機、行為、過程等系評價，保障組織目標全面、客觀、有效完成。

三、基于平衡計分卡的地方投融資平臺績效評價體系設計

平衡計分卡作為一種現代戰略管理工具，沒有適用于所有企業和組織的統一模式[2]。企業是以盈利為目的的市場主體，平衡計分卡指標設計以財務指標為核心，涉及財務、客戶、內部業務流程、創新與學習四個維度。而政府部門負有崇高的使命和必要的社會綜合協調功能，其平衡計分卡設計將使命置于所有維度的最頂層。作為兼具政府職能部門與企業雙重性質的地方政府投融資平臺，績效評價指標不同于一般經營性企業，也不同于政府部門。因此，在利用平衡計分卡進行績效體系設計時，應根據自身的發展戰略， 就其特殊性修正和整合平衡計分卡的結構和指標，卡普蘭原來針對企業設計的“財務、客戶、內部業務流程、創新與學習”進行調整，調整后地方政府投融資平臺平衡計分卡為完成政府目標、財務管理、制度設置和流程管理、學習四個維度。

（一）政府目標：第一維度

地方政府投融資平臺是指地方政府及其部門執行盈利能力，提高資本運作，以注入土地、財政撥款或股權等資產設立承擔政府投資建設項目的具有融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。

地方政府投融資平臺一設立，首要任務就是完成政府使命，即為地方基礎設施建設和產業整合等重大項目籌集建設資金，提供高質量的公共產品。由于雙重身份性質使得政府和平臺公司邊界不清晰，容易出現一系列風險。因此，在績效指標設計時應從地方基礎設施建設和產業整合資金籌集、公共服務支出、建設項目投資規模收益、創新融資模式、防范政府債務風險、政府支持方式等幾個方面，以定性分析為主，定量分析為輔，定性和定量分析相結合的方式進行指標設計。

（二）財務方面：第二維度

地方政府投融資平臺與市場化的企業不同，其市場追求“利潤最大化”和“企業價值最大化”為總目標，而政府投資完成政府工作，具有一定的公益性，追求利潤不是最大化要求。統計中，政府設立的投融資平臺公司的盈利狀況基本處在盈虧平衡點附近，平均融資成本在6%左右。

財務視角指標提高投融資平臺社會效益和提高投融資公司經濟效益為基本目標，從盈利能力、財務結構、償債能力和公司發展能力四個關鍵績效指標進行設計。其中，盈利能力方面指標的設計與企業不同，地方政府投融資建設項目大多不以盈利為目的，基于完成政府使命下，考慮成本節約，設置融資成本節約、公司營運成本節約額兩個一級指標;財務結構包括資產負債率、長期債務資本化比率、全部債務資本化比率等指標;償債能力包括流動比率、速動比率、經營現金流動負債比、全部債務/EBITDA、籌資前現金流量凈額債務保護倍數、籌資前現金流量凈額利息償還能力等指標;公司發展能力是對投融資機構自身經營發展，不斷積累而形成發展的潛力能力的考核，指標設計主要從相關業務增長率以及資本積累率為出發點，設置業務增長能力、融資規模周轉率、總資產周轉率、資產保值增值率和資本積累率五個一級指標進行考核。

（三）制度建設與流程管理：第三維度

作為政府運作的投融資平臺，是安現代化公司運作為管理的組織機構。公司成立以公司法為運行準則，追求盈利，同時兼顧公益性平臺，要建立制度規范和合理的流程管理，保障公司規范化和前景，公司考核按照從項目投融資流程、償債落實及其風險控制、內部控制制度的流程管理考核，特別需要專業的營運管理和操作，及風險控制保障發展。

（四）學習與成長視角：第四維度

地方政府投融資平臺為實現其長期發展及創造未來價值的目標，可從員工狀況、信息系統建設、激勵機制三方面設計指標，對平臺公司進行系統評估。具體指標包括：（1）評估員工狀況的指標，如員工員工知識水平、效率、結構、評價、滿意度、參與率、離職率、穩定率等;（2）評估企業能力的指標，如市場信息、市場投入、參與市場讀、市場反應效率等等;（3）評估激勵、授權與協作的指標，如創新思路、股權激勵、團隊效益、工作合作、企業文化建設等[3]。

四、結論

平衡計分卡為工具構建地方政府投融資平臺績效評價體系，將地方政府投融資平臺戰略規劃與實施績效進行有機地結合，能夠幫助地方政府投融資平臺最大限度地利用平臺公司的有形或無形資產，提升其整體績效水平。平衡計分卡符合地方政府投融資平臺發展需要，既實現基于戰略管理，又完成科學績效評估。

參考文獻：

[1] ?王譽霏.地方政府投融資績效評價研究[D].沈陽：沈陽大學碩士學位論文，2011.

[2] ?李金龍，馬駿.基于平衡計分卡的地方政府招商引資績效評估體系的設計[J].決策與統計，2009，（12）.

[3] ?韓暢.平衡積分卡在績效管理中的應用[J].沈陽：企業改革與管理，2017，（5）.