國內城市違法建設現狀及對策研究

安 怡 然

(中國城市科學研究會，北京 100000)

國內城市違法建設現狀及對策研究

安 怡 然

(中國城市科學研究會，北京 100000)

分析了國內城市違法建設的內容與成因，從城市合理規劃、資源浪費、基礎設施配套、安全隱患等角度，闡述了城市違法建設的危害，并提出了解決違法建設問題的對策，促進城市開發建設的有序進行。

城市，違法建設，土地，基礎設施，安全隱患

0 引言

隨著城鎮化進程的不斷加快，越來越多的城鄉問題暴露出來，并且日益嚴重，影響到城鄉的健康有序的發展。違法建設在眾多問題中較為突出，近幾年的新聞報道中，經常會看到政府強拆、居民暴力抗法、賠償款糾紛問題等惡劣社會事件的發生。在這些事件中或多或少牽涉到了違法建設的問題，說到違法建設可能默認為違法人員過失造成，其實政府和民眾在這個問題上都要承擔一定的責任，違法建設的問題成因有人為因素和歷史遺留因素。

1 違法建設現狀研究

違法建設主要指的是違法建設的建筑、設施和構筑物。違章建筑是指在城市規劃區內，未取得建設工程規劃許可證或違反建設工程規劃許可證的規定建設的，或采取欺騙手段騙取批準而占地新建、擴建和改建的建筑物[1]。從嚴格意義上講，是指違反《土地管理法》《城市規劃法》《村莊和集鎮建設管理條例》等相關法律法規的規定動工建造的房屋及設施。

1.1 違法建設的內容

目前來看，城市建設用地范圍內的違法建設多為建筑的違法改建，建筑上增加構筑物等違法行為，例如在現狀住宅頂層加蓋玻璃覆蓋以增加居住空間，住宅門前小院內加蓋臨時板房等行為。2013年北京白石橋路某小區居民在26層居民樓的樓頂搭建臨時房屋、假山以及種植樹木等一度引起社會的高度關注，最終以行政部門判定違規建設，通知其限期拆除。此類建設拋開工程規劃和建設許可等規定來說，在現有建筑上加建構筑物嚴重影響建筑自身受力結構的穩定，存在建筑安全隱患。這一類型的違規建設存在于城市市區范圍內，一旦發生事故將造成重大損失。

另一種違規建設是在城市建設用地范圍以外，多發生在與城市建設用地相接的農村集體用地上的違規建設，最初農民從村委會申請到自己的宅基地然后建造房屋，用于家庭居住生活使用，隨著經濟的不斷發展，房地產泡沫經濟不斷惡化，農民看到了房地產產業的巨大利潤，受利益驅使他們將自家宅基地的房子出售或出租給城市居民，為了更多的建造私宅獲利，在未經城市規劃主管部門批準的情況下大量侵占農用地建設住宅，造成了大量的違法建設的現狀。這類規章建筑既存在大量安全隱患，同時又破壞了城市規劃的總體布局，擾亂城市發展進程，干擾住房市場經濟正常發展。

1.2 違法建設成因

我國目前處于城鎮化高速發展的階段，反觀歐洲國家早期城鎮化進程中也經歷過城市發展混亂、用地界線性質不明確的狀況，也有因為違規建設造成城市大火而毀后重建的情況。違法建設的發生并愈演愈烈的情況，不是違法人員或組織單方面的因素，而是多種因素共同作用下，長期演變的結果，在中國最大最直接的原因可以歸結為經濟利益驅使和政府管理失效，這兩方面的原因一個產生違規建設一個促成進一步惡化，具體成因分為以下三個方面。

這樣的課堂，給人的感覺就是輕松，沒有壓力，但學生都學得很認真。我想：沒有過多的壓力，營造寬松的課堂教學環境其實就是對學生的一種尊重，在這樣的氛圍中學習，你會很累嗎？

1.2.1 土地流轉制度

城市化，也有的學者稱之為城鎮化、都市化，是由農業為主的傳統鄉村社會向以工業和服務業為主的現代城市社會逐漸轉變的歷史過程，具體包括人口職業的轉變、產業結構的轉變、土地及地域空間的變化[2]。通過城市化的概念可以看出城市化帶來的直接結果是人口戶籍歸屬的轉變以及土地所屬的轉化，就是農村發展成為城市。

單看城市化發展的模式并沒有什么問題，但是如果結合中國現行的土地流轉制度來看就會存在不少問題。在我國，不論是公共建設還是商業盈利建設都需要在城市建設用地范圍進行，而城市建設用地在城市化初期并沒有太多的儲備以應付快速的城市建設需要，唯一的途徑就是通過整合并轉化農村集體用地來增加城市建設用地的面積，農用地轉化為城市建設用地成為可用土地的直接來源這就是土地的一級市場。政府壟斷了土地一級市場，公共建設部門和開發商要進行開發建設只能通過政府土地部門取得城市建設用地，取得土地的代價就是支付土地出讓金以及土地稅等。近年來地方政府財政收入絕大部分來自土地收入，即對土地財政有較強的依賴性，從而導致土地價格的不斷上漲。高昂的地價以及土地產生的巨額利潤促使開發商以及農民開始通過各種變通的手段直接在農村集體用地上進行開發建設，這樣一來省去了以土地出讓金為主的大部分成本費用，違規用地上建設的違章建筑因為成本的優勢在價格上更具有市場競爭力，而農民也從中得到了比政府征地更多的經濟收入。

現行的土地流轉制度在一定條件上成為了違規建設的根源，在巨大經濟利益驅使下，開發商和農民都抱著法不責眾的觀念，打著建設新農村的旗號大肆進行違規建設。

1.2.2 政府管理效率低下

落后低效的行政審批制度變成了城市建設和經濟發展的“絆腳石”,這是違法違章建設的“催化劑”。在現行體制下,一個建設項目從籌備相關資料到規劃選址申請、計劃立項申請到最終交付使用。這一流程快則2年～3年,慢則3年～5年。特別是現行的市、區常務會審批用地制度,由于審批的時間間隔較長每年審批的次數較少,加上作為審批依據的會議紀要出臺的速度太慢,因此往往就會促使部分人挺而走險,違法搶建，目的是獲得最大額度的拆遷賠償款。

違規建設的重災區多為城鄉結合部，范圍大、情況復雜，而政府監管部門人員較少不能隨時監管到所有違規建設，未得到及時阻止的違規建設變得更加為所欲為。

1.2.3 法律、安全意識薄弱

2 違法建設危害

引發各類違法建設的原因具有多樣性，但是不管哪一類型的違法建設都會產生惡劣的社會影響，危害城市發展的正常秩序，只有清楚的認識到其存在的危害才能更好的預防或積極處理既成事實的違法建設。

2.1 破壞城市規劃合理布局

違法建設的建筑呈無序擴張的模式，在城市規劃指導缺失的情況下，違法建設的無序擴張侵占了城市原先既定的用地性質與規模遭受不同程度的侵占，導致各種土地類型定好的適度比例關系被破壞，甚至嚴重的會導致現行城市規劃的方案不得不進行重新修改。

2.2 資源浪費

由于政府監管部門監管不力或者處罰程序進度緩慢，造成違法建設最終落實成違章建筑實體，對于嚴重影響城市發展的違章建筑不能讓其通過罰款、補辦手續等方式來規避行政處罰，這樣一來強行拆除成為了處置違章建筑的主要途徑，而這將會造成社會物質財富的極大損失，也是資源的極大浪費。拋棄建設成本不論，僅違章建筑拆除費用就是一筆不小數目的開支。

2.3 基礎設施配套問題

城市健康的發展離不開完善的基礎設施配套，比如說給水排水系統、電力供應系統、供熱系統等等。古羅馬城較古希臘來說，最大的進步就是用石頭建造了高架給水渠和地面排水道，改善城市宜居環境。19世紀英國正處于工業革命時期，城市中工廠遍地開花導致城市發展無序、混亂，沒有系統的排水通道，最終導致霍亂爆發產生嚴重的社會問題。

2.4 存在安全隱患

在違法建設的過程中,投資者或建設者往往因為節約資金而一味壓低建筑造價,有些工程甚至沒有進行必要的地質勘探及施工圖紙設計,僅憑工程隊多年的施工經驗或按原來的舊圖紙進行建設,致使工程質量存在嚴重的安全隱患,施工安全事故時有發生。另外,投資者為了能在有限的土地上建設盡可能多的建筑,往往會追求較高的開發強度而忽略了日照、消防間距等技術規范的要求。這種情況在違法搶建的“城中村”中極為普遍。

2.5 權力“尋租”現象

違法建設在建設的過程中，執法部門在發現后必然要對其違規建設進行處罰，這時違法建設人員通過各種社會關系，以人情和金錢鋪路以尋求逃避處罰。由于房地產行業擁有巨大的利潤空間，違法開發人員利用巨額金錢為其違法行為鋪路，而政府行政管理部門也有人利用這樣的關系從中謀取經濟利益，造成了權力“尋租”的腐敗現象。

3 解決對策

經過上文對我國違法建設內容、成因以及危害的分析，可以得知解決違法建設的必要性和復雜性。筆者認為解決違法建設問題要從三個方面著手，首先是科普宣傳工作，其次完善對違章建筑預防處罰政策，最后強化城市執法隊伍。

3.1 增強法律意識

應當充分發揮新聞媒體的輿論監督以及導向作用，對于嚴重影響居民生活、破壞城市規劃管理規定的違法違章人員和建筑及時曝光，樹立城鄉居民法律意識，自覺抵制違法建設的行為。對于違法建設頻發的拆遷區，要做好政策宣傳明確賠償條款，強調違法建設的危害，避免群眾盲目跟風搶建違章建筑以獲取更多拆遷賠償款。

3.2 治理方式堵疏結合

控制違法建設應當分門別類處置，不能一味的拆除。違法建設一般分為兩種，一種是為了獲取拆遷賠償而增建的違章建筑，另一種是為了避免土地出讓成本而進行的違章建設。對于前一種違章建筑應當從政策上給予杜絕，明確拆遷賠償適用條件，提前劃定拆遷所需賠償建筑和構筑物，對于事后搶建加蓋的建筑一律視為違章建筑應當抵制并按其情節嚴重程度處以金錢或行政處分；對于另一種違法建設應當加強監管，將違法行為遏制在建設初期，這就要提高行政執法效率，明確權力執行部門，避免多個部門協同監管導致相互推諉，已建成的違章建筑應當與現行城市規劃相對照，對城市發展有嚴重影響的將堅決拆除并處罰，符合城市發展要求的違章建筑應當給予沒收，由城市管理部門重新分配建筑功能，主要使其應用于城市公共服務方面，盡量減少社會資源的浪費。

3.3 完善城市建設管理系統

十八大以來中央政府一直強調為民辦事，提高政府工作效率，應當借此機會整合城市管理部門交叉職能，土地部門、城市建設管理部門以及法律執行部門各自明確職責，整合后的行政部門要具有執法權力的唯一性，不能有一個工程多部門負責出現問題互不承擔的情況。成立處置違法建筑的獨立處置程序，使得處罰結果可以馬上生效，杜絕違法人員的僥幸心理。形成有效的反饋機制，避免違法建設交罰款后繼續開工，杜絕權力“尋租”的行為。

4 結語

違法建設意味著城市無序、混亂發展，城市脫離了掌控，當違法建設形成規模后將影響城市正常發展，形成社會問題和安全隱患。拆除違法建設固然重要，但不能不了解情況一味拆除，應當根據現狀情況判定違法建筑成因，做出合適的處罰和處置，這樣才能使得處罰起到處理和警示作用。

[1] 張曉可.淺論違章建筑[J].法制與社會,2006(7)：8.

[2] 張國烈.違法違章建筑的成因,危害及治理[J].特區實踐與理論,2006(1):66-68.

[3] 張立強.違章建筑的處置和預防[J].中國地產市場,2012(11):86-87.

[4] 曹如文.論城市房屋拆遷中對違章建筑的界定與處置[J].山西建筑,2009,35(35):221-222.

Abstract: The paper analyzes the contents and reasons for the unapproved construction in cities at home and abroad, illustrates the dangers in their construction from the urban reasonable planning, wastes of resources, infrastructure allocation, and hidden hazards, and points out the strategies to solve the problem, so as to enhance the orderly operation of the urban development construction.

Key words: city, unapproved construction, land, infrastructure, hidden hazards

On status of unapproved construction in cities at home and abroad

An Yiran

(SocietyforUrbanStudies,Beijing100000,China)

2016-03-12

安怡然(1988- )，女，實習研究員

1009-6825(2016)15-0241-03

TU984

A