論政黨協商法治化及其實現路徑

吉秀華

（山東大學，濟南250002）

論政黨協商法治化及其實現路徑

吉秀華

（山東大學，濟南250002）

在依法治國背景下，法治化成為政黨協商改革與發展的方向，法治化內含著制度化、規范化和程序化三重要義。政黨協商法治化既體現依法治國基本要求，也體現協商民主自身特性，遵循堅持黨的領導與尊重民主黨派主體地位相統一、堅持依法協商與平等協商相統一、堅持制度設計與制度效能相統一的原則。進一步建立健全實體性法律法規，增強制度剛性，規范程序設計，完善保障機制是推進政黨協商法治化的有效路徑。

依法治國；政黨協商；法治化

依法治國作為黨領導人民治國理政的基本方式，其實質就是依照憲法法律、黨內法規體系來治理國家，要求經濟、政治、文化、社會、生態和黨的建設各個方面都必須納入法治軌道。黨的十八屆四中全會提出了推進社會主義民主政治法治化的總要求，強調 “為了保障人民民主，必須加強法治，必須使民主制度化、法律化”。政黨協商作為中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的重要內容和社會主義協商民主體系的重要組成部分，已經從一種理念、經驗上升為國家民主制度實踐和制度，其地位作用、內容形式、程序機制等理應納入國家法治化的軌道，在不斷完善自身活動的制度化、規范化、程序化建設過程中，提高政黨協商法治化水平，“確保協商民主有法可依、有規可守、有章可循、有序可遵”［1］。

一、政黨協商法治化的基本內涵

政黨協商法治化是指通過建立健全法律、制度使政黨協商在國家政治生活中的地位、政黨協商的內容和形式、政黨協商的過程、協商結果的運用均依法而治；政黨協商主體的各項活動依靠國家法律和自身法規來進行，遵循依法執政、依法參政、依法協商的原則，體現法律至上的法治精神。政黨協商法治化是依法治國的題中應有之義，是政黨自身活動適應法治社會建設的必然要求，是協商主體不斷增強自身能力、提高適應性的動態過程。政黨協商法治化至少應當包括以下幾方面的內涵：

（一）政黨協商制度化

西方制度變遷理論的集大成者道格拉斯·諾斯認為，“制度是人所發明設計的對人們相互交往的約束。它們由正式的規則、非正式的約束 （行為規范、慣例和自我限定的行為準則）和它們的強制性所組成”［2］。亨廷頓認為，“制度是穩定的，受到尊重的和不斷重復的行為模式”［3］。總之，制度可以被理解為個人、組織、團體所遵守的一套行為規則，既包括憲法、法律等正式的制度，也包括價值、意識形態和習慣等非正式的制度。制度化指的是 “個人、社團的行為從不穩定、無序、非結構狀態發展到穩定、有序、有結構狀態的過程”［4］。政黨協商制度化的過程就是政黨協商從隨意、無序、不固定的狀態向被普遍認可的固定化模式的轉化過程。這個過程既包括一系列法律法規、程序準則的確立，即建章立制的過程，也包括政黨協商的理念、價值、內涵逐漸被行為主體和社會群體認同和接受，從而使這些組織和程序獲得價值和穩定，即制度認同的構建過程。

（二）政黨協商規范化

規范化在本質上是一種有序規則，是客體對主體行為的一種標準化要求。政黨協商的規范化就是對政黨協商的內容、形式、過程、結果等各個環節提出具體而明確的標準和要求，按照既定程序、規則，有步驟、分層次進行協商；通過完善具體的措施、規定和細則，使政黨協商內容具體化、運行程序化、操作規范化，形成一環扣一環的制度鏈條，最大程度激發政黨協商的制度效能。

（三）政黨協商程序化

程序設計和程序建設是現代民主政治發展的重要原則和特征，是實現民主政治的有效方式和途徑。程序從根本上說就是制度規范的細化、量化和步驟化，是制度規范實踐在時間、次序、步驟等方面分解和落實措施。程序化的過程實際上就是將不同次序或環節、步驟有機統一的過程。協商民主在本質上是一種以交往和話語為核心要素的程序民主，強調人民參與民主的方式、步驟和進程。政黨協商作為協商民主的重要形式，其程序化建設就是對政黨協商的各個環節如協商規劃的制定、協商議題的提出、協商信息的發布或傳遞、協商討論調研、協商結果落實反饋等具體步驟細化、量化；確保協商各個環節明確細致，嚴謹有序。

二、政黨協商法治化的基本原則

黨的十八屆四中全會 《決定》明確提出并闡述了實現全面推進依法治國總目標必須堅持的五個基本原則，即堅持中國共產黨的領導、堅持人民主體地位、堅持法律面前人人平等、堅持依法治國和以德治國相結合、堅持從中國實際出發。政黨協商法治化既體現依法治國的基本要求，也體現協商民主的自身特性，遵循堅持黨的領導與尊重民主黨派主體地位相統一、堅持依法協商與平等協商相統一、堅持制度設計與制度效能相統一的原則。

（一）堅持黨的領導與堅持民主黨派獨立性相統一的原則

政黨協商是中國共產黨同民主黨派基于共同的政治目標，就黨和國家重大方針政策和重要事務，在決策之前和決策實施之中，直接進行政治協商的重要民主形式。政黨協商的性質決定了其具有政治性、政黨性、高層性的特點，政黨協商必須堅持黨的領導，堅定中國特色社會主義道路，這是政黨協商沿著正確道路發展的根本保證。黨的領導是政治領導，是基本方向和原則的領導，不是組織領導；民主黨派在政治原則、政治方向和重大方針政策上自覺接受黨的領導，但在組織上是獨立的政黨組織，在政黨協商中應有平等的主體地位和獨立的話語權。民主黨派的獨立性、自主性、主動性是影響政黨協商質量的關鍵所在。

（二）堅持依法協商與平等協商相統一的原則

堅持法律面前人人平等既是社會主義法律的本質屬性，也是依法治國的基本要求。政黨協商法治化首先要求各協商主體必須在憲法和法律規定范圍內開展活動，一切政黨活動和行為以憲法和法律為根本活動準則，不得有超越憲法和法律的特權；同時各協商主體一律平等地享有憲法和法律規定的各項權利。參與主體的地位平等是協商民主的基本要素，也是協商關系存在的基礎和前提。中國共產黨和各民主黨派的政治協商是雙向協商，各民主黨派與中國共產黨不僅享有憲法和法律內的同等權利，也享有協商關系中平等的主體地位和對話權利。這種基于平等地位基礎之上的獨立政見表達和政治共識是政黨協商的價值所在。

（三）堅持制度設計與制度效能相統一的原則

政黨協商法治化首先必須要有相應的法律法規和制度體系作為支撐和保障。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度早在1993年就已經明確納入憲法序言。2015年、2016年中共中央先后制定頒發了 《關于加強社會主義協商民主建設的意見》和 《關于加強政黨協商的實施意見》，以黨內法規的形式進一步對政黨協商的內容、形式、程序等方面的問題予以明確。這些制度設計主要是從宏觀上明確了政黨協商在國家政治生活中的性質、地位等基本的政治原則和政治方向，但是要想使這些宏觀制度設計轉化為具體的制度效能，還必須重視制度的中觀和微觀層次的有序銜接和良好運轉。因此，政黨協商的法治化既要進一步建立健全相應的法律法規，為政黨協商提供更加具體的法律保障，更要注重各項制度體系之間的銜接和協調；堅持頂層設計與底層創新相結合，宏觀設計與微觀運行相結合，制度設計與制度效能相結合，努力建成內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的協商制度體系。

三、政黨協商法治化的有效路徑

依法治國視閾下，法治化是政黨協商改革與發展的方向。政黨協商的法治化既取決于中國特色社會主義法治化的整體進程，也取決于協商民主發展成熟的程度，是民主與法治共同推進的持續過程。進一步建立健全實體性法律法規，增強制度剛性，規范程序設計，完善保障機制是推進政黨協商法治化的有效路徑。

（一）健全實體性法律法規，增強政黨協商法理基礎

1.在憲法中進一步修訂或增加關于多黨合作制度的表述

現行憲法關于多黨合作制度的表述只是在序言中強調：“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展”，并沒有規定多黨合作制度的地位和作用。隨著中國法治化進程的推進和多黨合作制度的日臻成熟與完善，可適時對憲法序言的表述作進一步的修改和補充，在憲法序言或正文中明確多黨合作制度是我國的一項基本政治制度，明確多黨合作制度的政治定位、價值功能和基本作用，以國家大法的形式確立多黨合作的法律地位和制度依據。

2.在憲法正文或以單項法律法規的形式增加或制定有關政黨活動的行為規范和權責邊界

對國家政治生活中的合法政黨給予更加明確的憲法或法律確認，明確中國共產黨的執政地位、執政形式、執政的法定程序，明確各民主黨派的參政地位、參政形式和渠道，明確各政黨的權利義務、組織原則、活動準則以及違憲行為的審查與制裁等，為包括政黨協商在內的各項政黨活動提供有力的法制保障和制度遵循。

3.以人民政協立法為突破口，為政黨協商立法積累經驗

人民政協作為多黨合作和政治協商制度的重要機構，是協商民主的重要渠道和載體。新中國成立之初制定的 《中國人民政治協商會議組織法》，曾作為建國初期的三大基本法律之一，對人民政協的性質、宗旨、任務以及職權等作了明確規定，為人民政協履行職責提供了法律依據和法律保障。當前，在多黨合作和政治協商亟需法制保障的情況下，可充分總結和借鑒建國初期的做法，先從完善人民政協組織法入手，明確政協的性質、地位、組成、工作程序等，同時輔以配套的 《政治協商程序法》，明確政治協商活動的參與主體、組織原則、組織程序、結果辦理等各方面的問題。在此基礎上，進一步歸納總結經驗，待條件成熟時逐漸在政黨協商領域也建立相應的法律法規。

（二）增強規范性文件制度剛性，提高政黨協商制度效力

1.在制度上規范協商主體的平等地位

在堅持中國共產黨政治領導的前提下，參與政黨協商的各個方面無論人數多寡或實力大小，在法律上一律處于平等地位，保證各方擁有參與身份的平等、參與機會的平等。通過憲法或法律、黨內法規明確或強化各協商主體的平等地位；同時，在實踐中通過科學合理的程序設計和對話機制來保證各協商主體的話語權和影響力，保證協商主體事實上的平等對話、溝通、交流，保證協商結果體現各方共識而非少數人意見。

2.在內容上規范協商的具體事項

參照政府權力清單制度的做法，以 《政黨協商實施細則》的方式，結合中央和地方實際，制定適用于不同層級的協商事項清單，對已有文件中表述的 “重要決定”“重大問題”“重要文件和重要情況”作出權威解釋和詳細說明，明確納入協商的事項范圍、參與主體、協商場域、協商原則、協商流程、協商結果等諸多內容，并按照權責一致原則，建立相應的責任清單，明確責任主體、厘清責任邊界，健全問責機制。在協商內容和協商計劃的制定上，既要相對固定，也要隨著社會政治經濟發展的現實狀況，不斷調整、充實，充分反映時代特色和現實要求。

3.在形式上靈活多樣，滿足不同協商需求

一方面完善、細化現有的協商形式，在專題協商、人事協商的基礎上，重點用好書面協商、調研協商和約談協商這三種形式，明確在哪種情況下應采取哪種協商形式，具體的協商形式應有哪些特殊的要求與限制等；另一方面充分挖掘歷史資源，從建國初期曾經實行的協商委員會制度、雙周座談會、最高國務會議等協商形式中汲取政黨協商的有益經驗并加以創造利用。再次，順應網絡化、信息化發展的時代要求，創新協商形式。在加強各協商主體信息化建設的基礎上，充分利用互聯網帶來的便利，探索網絡議政、遠程協商等新形式和新事物。最后，面對統一戰線向基層延伸和輻射的事實，鼓勵條件成熟地區開展政黨協商與基層協商相結合的形式。在經濟較發達、民主黨派組織建制成熟的地區，開展中共基層黨組織與民主黨派基層組織的合作共建和基層協商，擴展政黨協商的深度和廣度。

（三）規范程序設計，提高政黨協商運行效能

1.規范協商計劃的確定流程

《關于加強政黨協商的實施意見》明確規定：“每年年初，中共中央辦公廳會同中共中央統戰部等部門，在廣泛聽取民主黨派中央意見建議的基礎上，研究提出全年會議協商計劃，確定議題、時間、參加范圍等，報中共中央政治局常委會審議通過后，通報民主黨派中央。”各省市可以參照中央做法，進一步明確協商計劃制定的時間和程序，主動吸收民主黨派、無黨派人士參與其中。協商計劃制定以后，各民主黨派、無黨派人士要按照協商計劃制定的議題，至少提前三個月，認真開展協商前的調研準備工作；會前，有關部門要提前告知民主黨派、無黨派人士具體參會時間；提供相關文稿并做出解釋說明；各民主黨派在充分醞釀協商的基礎上形成本黨派的集體意見，確定好參會人選。

2.規范協商會議的召開和議程設計

統戰部門要與黨委、政府相關部門溝通，確定協商會議的議程和出席范圍。出席會議的黨委、政府主要領導和分管領導，通報或說明協商議題有關的工作進展情況，面對面聽取意見建議。在協商過程中，確定一位與其他參與者無利害沖突、保持中立并具有較高商談技巧和經驗的協商主持人，確保協商參與人選對相關議題有足夠深入的認識和一定的專業背景；按照 “提問—回應—討論—形成共識”的原則，確定發言次序或分組討論設計，保證每位發言人的代表性和討論的科學性。

3.規范協商結果的處理及反饋程序

針對會議上各協商主體提出的意見建議，會議組織部門要及時整理協商意見，形成最終結果，并允許保留少數人的意見，甚至反對意見，報送相關部門參考。對于協商會議提出的意見建議，相關部門應在規定時限內就處理、落實情況以書面形式向有關人員反饋，被采納的意見要反饋，未被采納的應做出說明。

（四）完善保障機制，優化政黨協商制度環境

1.健全知情明政機制

一是加快推進政務公開，進一步加大政府信息公開力度。對于一些不涉密的重大事項、重要工作，黨委政府要及時通過新聞媒體、政府網站、政務要情等渠道向社會公開。對于涉及地方發展、群眾切身利益的重大事項，通過召開新聞發布會、聽證會等方式向社會通報有關情況，讓民主黨派、無黨派成員及時了解黨委政府的重大部署和決策。二是認真落實對口聯系制度，建立定期情況通報制度。黨委、政府有關部門按照 《關于加強社會主義協商民主建設的意見》精神，通過定期提供相關材料，組織專題報告會、民主懇談會、民主評議會、設立領導接訪日等方式，擴大民主黨派、無黨派人士知情渠道。三是建立黨外人士閱文制度。設立黨外人士閱文室，在遵守保密規定的基礎上，使民主黨派、無黨派人士能及時閱讀中央及省、市有關文件。

2.健全考察調研機制

一是健全考察調研的領導保障機制。黨委政府主要部門要高度重視，積極配合民主黨派、無黨派人士的考察調研，主動為其協調聯系相關部門，提供咨詢和幫助并設立專項調研經費。二是健全考察調研的組織協調機制。民主黨派既可以與黨委、政府的各種政策研究室、咨詢機構、科研機構等開展合作，實現資源共享，也可以依托黨派內部研究機構，吸納社會精英，借助民主黨派以外人員的智慧和力量共同參與考察調研，形成調研合力。三是健全考察調研的實施機制。各民主黨派對調研要精心謀劃，認真組織，成立相關領導小組；制定調研計劃和調研提綱，盡可能地深入基層、深入一線了解情況，在充分討論的基礎上形成科學合理的調研報告。

3.健全協商反饋機制

一是健全協商成果落實監督考核機制，明確各相關主體的具體責任，建立配套可行的考核機制。探索把協商納入決策程序執行情況作為黨委政府部門年度考核內容；把是否認真落實協商成果納入各級領導干部工作考核內容。二是健全協商成果落實限時辦結制度。對黨委政府處理協商意見明確完成時間、工作要求、反饋時限等作出剛性要求，確保各項協商成果落到實處。三是健全協商成果落實跟蹤反饋制度。完善協商成果辦理、跟蹤、督辦、反饋等工作流程，建立協商成果落實復查走訪制度，對協商成果落實情況進行回訪，全面督查協商成果是否得到落實、承辦單位是否及時進行后期工作的開展以及辦理情況等內容，促進協商意見建議的真正落地。

［1］習近平.在慶祝中國人民政治協商會議65周年大會上的講話［N］.人民日報，2014-09-22（02）.

［2］楊光斌.政治變遷中的國家與制度［M］.北京：中央編譯出版社，2011：12.

［3］亨廷頓.變化社會中的政治秩序［M］.北京：三聯書店，1989：12.

［4］陳國強.簡明文化人類學詞典［M］.杭州：浙江人民出版，1990：321.

（責任編輯：劉 穎）

10.3969/J.ISSN.1672-0911.2016.06.036

D665

A

1672－0911（2016）06－0036－05

2015年度山東省人文社會科學課題 《依法治國視域下的政黨協商研究》（項目編號：15-ZX-TZ-13）階段性研究成果。

2016-09-21

吉秀華 （1981-），女，山東省社會主義學院副教授，山東大學政治學與公共管理學院博士研究生。