淺談法治視野下的警察盤問檢查權

馮葉欣（上海市公安局黃浦分局， 上海 200023）

淺談法治視野下的警察盤問檢查權

馮葉欣
（上海市公安局黃浦分局， 上海 200023）

“警察”一詞，可分解詮釋為“警之于前，察之于后”。盤問檢查權作為警察職權的重要體現，涵蓋了“警察”兩字的雙重意義——預防與打擊違法犯罪。在建設法治中國的今天，盤問檢查權的實施不但需要保證實體正義，更需要保障其中的程序正義。在法治視野下，警察盤問檢查權的實施必將更加趨于嚴謹，愈發符合法理。警察盤問檢查權的理論與實踐，勢必將成為未來我國法學領域研究的重點。

警察；盤問檢查權；法治；違法犯罪；人權

盤問檢查權，始終以打擊與防控的利器存在于警務活動中，也是法律賦予警察實施的基本權力之一。在我國，警察盤問檢查權的研究一直未被引起廣泛的重視，但隨著法治進程的逐漸推進，警察盤問檢查權將受到多方面的挑戰。本文擬通過理論探索、文獻調查、比較分析等研究方法對警察盤問檢查權的概念進行分析，對我國警界在盤問檢查權的行使中所存之主要問題進行梳理和思考，并對法治視野下實施盤問檢查權的規范運用提出相應的對策與建議。

一、警察盤問檢查權的概念

（一）警察盤問檢查權的法律地位

警察盤問檢查權，是警察執法活動中被法律所賦予的基本權力，也是警察職權的重要體現。警察通過攔阻、盤問、檢查等一系列活動，開展預防危害或打擊違法犯罪的警務工作。雖然警察盤問檢查權的定義非常容易理解，性質也令人一目了然，但是其法律定位卻充滿爭議。這其中首先要提到警察學中的兩個基本概念，即“行政警察”與“司法警察”的區別。因為我國警察體制中并沒有這兩個概念，且“司法警察”一詞在我國人民警察分類中存在特定含義，是故在此先解釋一下警察學術研究中“行政警察”與“司法警察”的含義。根據我國臺灣地區法學教授鄭善印先生在《警察學總論》中對這兩個名詞的解釋，“司法警察”的活動目的在“追緝犯罪”，“行政警察”的活動目的則在“預防犯罪、整頓交通、維持秩序與服務民眾”。[1]有了這個解釋，則引出法學學者萬毅副教授對于盤問檢查權在法律定位上的基本論述：“盤查可以說是一種介于行政警察與司法警察職能之間，介于刑事偵查程序與行政調查程序之間，也介于警察法與刑事訴訟法之間的，具有雙重屬性的警察行為。”[2]筆者支持盤問檢查權的法律地位是介于行政警察與司法警察職能之間的觀點。

（二）警察實施盤問檢查權的作用

1.震懾違法，控制發案

根據勞倫斯·柯恩（Lawrence Cohen）和馬科斯·菲爾遜（Marcus Felson）所提之“日常活動理論”的觀點可以得出，人類的活動模式與犯罪有相當密切的關系，其中包含著三要素：其一為有動機并有能力的犯罪者；其二為有合適的犯罪目標；其三為抑制犯罪發生者不在當時的現場。[3]警察作為抑制違法犯罪發生的最主要力量，不能僅僅簡單地在“見警率”上做文章，因為早在1974年美國堪薩斯市預防巡邏實驗就將迷信于以“見警率”來控制發案的觀念消除殆盡。該實驗顯示，巡邏密度無法明顯減少罪案的發生。[4]所以，在“日常活動理論”中，認為作為抑制犯罪發生者的警察如何在現場讓企圖進行違法犯罪的人員切斷犯意，只有通過積極有效并且專業的工作，由點輻射到面，讓周圍的群眾感到放心，讓不法之徒感到膽顫。而實施合法合理的盤問檢查，將每一次盤問檢查的質量提升，切實有效地盤查到隱患的根源上，將警察的職業素養與法律素質在盤問檢查中體現，就是最好地展現抑制違法犯罪的力量，會使得具有違法犯罪犯意的人員不敢進入該區域進行違法犯罪活動。

2.積極開展“攻勢勤務”，主動打擊違法犯罪

世界各國警方都通過實施盤問檢查，積極主動地在街面、場所等不同地點，及時發現違法犯罪嫌疑人，通過由人到案、由案擴案，掌握著維護社會治安穩定的主動權。同時將極具侵略性、擴張性的“攻勢勤務”，通過盤問檢查予以淋漓盡致地展現。廣東警官學院副教授艾明在其論文中曾經引述哈維斯（Havis）與貝斯特（Best）博士的分析，兩位學者在對1997年至1998年倫敦大都會警察局發動的盤查進行分析后發現，對持有殺傷性武器案犯的逮捕90%來源于警察盤查。[5]陳大鵬在論文中援引鄭善印教授的研究，日本的“社區警察”（指派出所的警察、駐在所的警察，警察分局的巡警、鐵路警察）在1998年1月至11月破獲的違反刑法的案件中，有七分之一是以“職務質問”的方式所破。[6]上述數據可見，盤問檢查在警察實務中，以“攻勢勤務”的模式顯現于打擊違法犯罪的前沿，發揮著偵查破案的重要作用。

3．發揮“問題導向型”警務理念的最大化優勢

一般說來，職業警察經過專業訓練后應具備完善的法律知識與人文素養，以捍衛法制尊嚴與守護公平正義最后防線為己任。在這個大前提下，警察發動盤問檢查權，均因發現問題，以期解決問題。在解決問題中，即有發現更多嫌疑與排除隱患這兩個可能。而按規范操作執行此警務行為，與“問題導向型”警務理念相符合，與被動反應式警務相區別。警察在發動盤問檢查權的背后，不但需要有職業警察所必須具備的知識與素養，更要對轄區的違法犯罪熱點、違法犯罪熱區、周邊地理位置與環境有相當的熟悉度。而“問題導向型”警務理念的提出者赫爾曼·戈德斯坦因（Herman Goldstein）就要求據此警務理念，需使警察十分熟悉其管轄社區的社會、經濟與文化的變化情況。[7]“‘問題導向型’警務從本質上屬于主動提前警務模式的一種，即初級預防警務論范疇”[8]，通過提前預判，方可達成預防或打擊違法犯罪的功效。打防并舉式的盤問檢查，正是發揮出了“問題導向型”警務理念的最大優勢。

（三）我國法律規范中關于警察盤問檢查權的依據

有學者認為，盤問檢查權在我國法律規范中的雛形來自于1957年的《中華人民共和國人民警察條例》第六條第二項之規定，即“在偵查刑事案件的時候，可以依照法律傳問犯罪嫌疑人和證人”[9]。1994年2月25日公安部所頒布的第十七號令，也就是《城市人民警察巡邏規定》的第五條，明確了民警有盤查違法犯罪嫌疑的人員，檢查涉嫌車輛、物品以及查驗居民身份證的權力。這也是在1986年《公安部關于組建城市治安巡邏網的意見》提出以治安民警和武裝民警為骨干，組織交通民警和治安積極分子參加的治安巡邏網將盤查形跡可疑人員為主要任務之一后，所形成的規范性文件中首次提及的“盤查”條文。1995年2月28日頒布的《中華人民共和國人民警察法》第九條，規定了民警實施盤問檢查權的適用前提與對象及一般程序，但其中對于“一個前提，四種對象”的規定顯得比較粗糙與模糊。1995年7月15日公安部頒布的《關于公安機關執行＜人民警察法＞有關問題的解釋》的第一條就解釋了如何理解、執行關于盤問、檢查的規定；而與《人民警察法》配套的《公安機關適用繼續盤問規定》，具體系統地規范了公安機關適用繼續盤問的措施，此項規定于2004年10月1日開始施行。2012年1月1日起施行的《中華人民共和國居民身份證法》第十五條規定了民警依法執行職務，查驗居民身份證的四個具體情況，同時在第十五條第一款第五項以“兜底條款”的形式規定了“法律規定需要查明身份的其他情形”。

二、當前我國警界在盤問檢查權運用中存在的主要問題

（一）以量化盤查進行考核導致盤查隨意性增加

當前，我國公安機關的相關業務指導部門不約而同地將盤查數作為民警執勤的考核標準，特別是針對以執行巡邏勤務為業的巡邏民警，盤查數對于該警種民警的考評占據著重中之重的地位。比如一些公安機關就通過盤查比對身份的工具——警務移動PDA的點擊數作為考評標準；一些基層公安機關還制定了巡邏民警不同班次的盤查數量標準，通過查閱巡邏民警執勤日志中的盤查記錄進行勤務檢查。更有甚者，個別地方的公安機關更通過媒體發布的形式，向全社會公開宣布，警方將盤查數作為治安防控的考評標準。2009年《宜興日報》報道了宜興警方向刑事犯罪發起打防攻勢，在“各城市治安卡口實行24小時運作，并明確盤查數量等工作指標……”。[10]2010年《金華日報》報道了金華市公安局在實行的網格巡邏中，將網格內的可疑車輛盤查數量列為考核內容之一。[11]2015年，《人民公安報》報道了江蘇省靖江市公安局新橋派出所明確巡邏規范，建立必查機制，對盤查數量進行了量化。[12]在這樣的考評機制下，為盤查而盤查的現象屢見不鮮，盤查的隨意性破壞了原有的嚴肅性，甚至引發極個別民警在盤查記錄上弄虛作假的情況。這既是對執法工作的不嚴謹，又是對人權保障的漠視。若警察的盤查動機僅僅為完成任務，那盤查的數量雖然能夠保持在一個穩定的水平點，但其中的質量可想而知。而這樣隨意的盤查甚至會讓一些有案在身的嫌疑人被遺漏，讓“經驗豐富”的嫌疑人員不被這樣的“攻勢勤務”所懼怕。所以，若以盤查的數量對民警執勤工作進行考評，會讓盤問檢查權這個警方“攻勢勤務”的利器在某些民警的執行中流于形式，使盤問檢查在警務工作中起不到應有的效果。

（二）執法技能不足導致盤查作業陷于被動

當下公安民警的執法技能參差不齊，一些民警執法技能不足。所謂執法技能，即運用正確的法律法規、合理的道德價值、縝密的邏輯判斷、全方位的人文關懷，以訓練有素的警務戰術為依托，開展執勤執法活動的能力。而在現場對被盤查人進行盤問檢查作業，即為公安民警執法技能的一種全方位考察。許多民警在盤問檢查作業中就暴露出了諸多問題：盤查作業開始就因為無法正確表述盤查的法源依據而失去了主動權；雖然身著制服，并且出示了配發的人民警察證，卻無法回答被盤查人提出的所謂執勤民警有無“執法證”的疑問；盤問檢查時站位“飄忽”，無法形成合力與保護；毫無警戒意識，盤問檢查時狀態松垮，未意識到潛在的危險。這些問題從主觀方面到客觀方面，都暴露了一些民警的執法技能不足以主動、安全地進行盤問檢查作業，將盤問檢查的主導權拱手相讓，導致積極型的警務模式變為被動和劣勢。

（三）主觀臆斷導致盤查存在盲目偏見

盤問檢查權的使用，除了顯性的執法技能外，還存在隱性的個人直覺。但是這個直覺并非是盲目、毫無邏輯的一種感覺，或是錯覺，而是通過長時間工作經驗所積累的總結。這種歸納總結，“采取的是‘經驗+歸納’的方法路線，與自然科學領域中的觀察與試驗方法相聯系”。[13]當然，民警只有用心地觀察與工作，保證對盤查的每一個對象都符合盤問檢查權實施的啟動要件，這樣才能獲得較為準確的歸納總結，使自身在盤查上的“個人直覺”愈發爐火純青。但是，許多民警卻是用盲目的偏見來引導他的感覺，產生出錯覺，并成為了其啟動盤問檢查權的主要考量。而這樣的錯覺久而久之也就成為了經驗，用個人的主觀臆斷一意孤行，破壞了盤問檢查權實施的作用，也讓警民關系產生了危機。比如說一些民警緊盯外來務工人員進行盤問檢查，在同等條件下，盤查的對象以選擇外來務工人員為主，這可能導致一些外來務工人員產生對警察的偏見，讓外來務工者對其工作的地區沒有歸屬感，也讓這一群體逐漸失去共同維護這一方平安的動力與追求。無獨有偶，英國也曾經發生過因為警察的大量盤查，與被盤查的公眾群體（通常是年輕的男性，尤其是黑人）增加了隔閡。[14]盲目偏見的盤查只能給社會治安防控體系帶來負面影響，讓法治進程倒退。

三、法治視野下規范實施盤問檢查權的建議

（一）完善警察實施盤問檢查權的標準操作規程

標準操作規程，即Standard Operating Procedures，簡稱SOP，制定標準操作規程的目的在于指導與規范日常的工作。劉曉琴與徐文星在《以標準操作規程（SOP）規范警察裁量權》的論文中曾經提到，“所謂標準操作規程即SOP（standard operating procedures），就是根據每一項具體警察任務的特點，按照警察專業標準，在對特定警察任務進行全面分析的基礎上，制定出的每位警員應對該事項的實體和程序規范，該規范屬于行政規則。就其本質而言，SOP在于針對特定事項明確界定警察權力、警察角色以及給出具有操作性的應對處置程序”。[15]

為防止盤查的隨意性與偏見性的發生，提升警察執法的安全性與有效性，保障法治環境中被盤查人的權利，切實完善警察盤問檢查權的標準操作規程理應成為相關警務職能部門的工作重點。當然，完善標準操作規程，并不是簡單的對現有的關于盤查方面的規范性文件進行增補，更不是將實施盤問檢查權的標準操作規程嚴密精細化，導致盤查中的呆板與僵硬，讓警察對盤查工作失去動力，反而達不到工作要求與盤查目的。所以，在完善標準操作規程時，切忌使用“必查”、“必不放過”等語言，這樣會使本身較為靈活機動的盤查工作陷于僵化束縛中。

完善警察實施盤問檢查權的標準操作規程，是為了讓每一名警察能在一線實戰中方便使用。由戰略層面至戰術層次提供給警察在盤查中的思考方向，保證“程序主義”與“實體正義”的雙贏。與此同時，警察在學習與應用標準操作規程后，更能夠體會到盤問檢查權實施的意義，讓盤問檢查權的實施更規范與實效。更重要的是，警察還能在實施盤問檢查權的標準操作規程中體會到對自己執法執勤中的保護，因為一份好的標準操作規程就是法治的體現，一切有法可依，一切有法必依。

（二）強化警察法治思維的培育

著名的行政法學者姜明安教授曾經對“法治思維”進行了定義：“所謂‘法治思維’，是指執政者在法治理念的基礎上，運用法律規范、法律原則、法律精神和法律邏輯對所遇到或所要處理的問題進行分析、綜合、判斷、推理和形成結論、決定的思想認識活動與過程。”[16]警察，作為法律職業共同體中的一員，作為執行法律的主力軍，法治思維必須貫穿于整個工作當中，行使盤問檢查權時也不能例外。法治思維如果脫離出警察的大腦，那法治將讓位于人治。每一個執法者都不是神，人治的后果將使守護公平正義的最后一道防線被突破，失去法治的社會將如失去靈魂一般，混亂不堪。

強化警察法治思維的培育，必須加大警察法律教育的培訓，讓警察學會法、掌握法、使用法。警察教育訓練部門應組織一線執勤警員對相關部門法的最新修正、解釋與案例，進行專題學習與討論。通過法律知識的支撐，利用法理學所進行的通盤思考，警察的法治思維將會逐漸形成習慣，并變為條件反射，從而使包括盤問檢查工作在內的執法工作能夠游刃有余地展開。

（三）夯實盤問檢查權的基礎理論研究

總的來說，盤問檢查權在我國法學研究領域還是出現得相對比較晚的研究方向，遠不如西方發達國家來得成熟。在我國，有關盤問檢查權的專著和研究學者不多，這與我國法律規范明確盤問檢查權的時間較晚有關。當前，在建設法治國家的大背景下，在日益增長的群眾維權意識與人權意識的大環境中，在“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”的方針政策前提下，夯實盤問檢查權的基礎理論研究，才能反哺立法立規以及相應的執行過程。

無論是盤問檢查權中的盤查措施，還是盤查要件，抑或是整個盤問檢查權的啟動與結束，包含盤問檢查時間長度的限制。這些在境外法學研究領域都有著頗深的研究。僅就曾經擔任臺灣高等法院檢察署查緝黑金行動中心檢察官、司法官訓練所教務組組長的陳瑞仁先生而言，作為哥倫比亞大學法律碩士的他，對大陸法系與英美法系都相當熟稔，在他所著的《執法所思——陳瑞仁檢察官的司法札記》中，就“警察盤查”這一專題，即展開了七個方面，包含了“相當理由與合理懷疑”、“警察盤查時的身份查證”、“搜索現場的警察盤查”等研究。[17]而這七個方面，只是比較有代表性并在實務中經常會遇見的情形，并不是盤問檢查權研究的全部。由此，盤問檢查權理論所研究的深度與廣度可見一斑。

目前我國法律規范中，有關盤問檢查權的條文還是比較模糊的，不利于民警在實務中的執法，也不利于人權保障，同時與法治建設的標準也不相符合。法律工作者必須針對當前法治建設中出現的問題與困擾開展調查，針對盤問檢查權在中國法制理論與實務的深度與廣度，進行及時的專案研究，并將理論研究化作實務上的成果，以此來推動相關法律規范的修正與調整，為警察盤查實務的標準操作規程的完善提供有價值的思考。

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[5]Havis, S． and Best, D,(2008)“Stop and Search Complaints(2000-2001)---A Police Complaints Authority Study”, http//www．ipcc．gov．uk/stopandsearchfullreport．pdf．

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[12]陳波濤．靖江新橋派出所深化警務勤務機制改革——建強隊伍，強化保障[N]．人民公安報，2015-02-27．

[13]王知津，韓正彪，周鵬．當代情報學理論思潮：經驗主義、理性主義與實證主義[J]．情報科學 ，2011，（12）．

[14] [英]羅伯特·雷納（Reiner, R）．警察與政治（The Politics of The Police）[M]．易繼蒼，朱俊瑞，譯．北京：知識產權出版社，2008．

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[17]陳瑞仁．執法所思——陳瑞仁檢察官的司法札記[M]，臺灣：商周出版，2014．

Humbly Discuss the Police’s Right to Check and Cross-examine

Feng Yexin
(Huangpu Branch of Shanghai Municipal Public Security Bureau, Shanghai 200023, China)

The word “Jingcha” (police) can mean police and examination. The right to crossexamine and check embodies police’s rights, which include double meanings of police, that is, prevention and combat. When building a law-governed China nowadays, we should guarantee justice in the execution of the right to cross-examine and check and the procedure justice. From the perspective of law governance, the execution of the police’s right will be more rigorous and align with legality. The theory and practice of this right will become a focus in the f eld of law science study.

Police; Right to Cross-examine and Check; Law Governance; Violation and Crime; Human Right

D631

B

1008-5750(2016)06-0063-(07)

10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2016.06.008

2016-09-02 責任編輯：陳 匯

馮葉欣（1985— ），男，上海市公安局黃浦分局五里橋派出所民警。