供給側改革視野下的社區警務改革

吳　昊（中國人民公安大學， 北京 100038）

供給側改革視野下的社區警務改革

吳昊
（中國人民公安大學， 北京 100038）

供給側改革不僅是適應和引領中國經濟新常態的重要舉措，也是推動經濟結構性改革、促進經濟轉型升級的重要內容。與此同時，供給側結構性改革戰略的提出為深化社區警務改革提供了一個新的思路、新的方法。如何將社區警務改革與供求聯系在一起，用供求關系理論去分析當前社區警務存在的問題并提供創意性的解決方法，對于公安基層基礎工作具有現實意義。

供給側改革；社區警務；供給；需求

一、用供給側改革思路去思考社區警務供求

供給側結構性改革的實質是用增量改革來帶動市場存量調整，變以往單純加大生產資料投入為生產過程中變革生產結構、產業結構開源疏流，在保持經濟持續健康發展的前提下實現人民群眾生活水平的提升；就是將政府的宏觀調控和民間資本相融合，激發民間資本活力；實現資源整合和再利用，最終提高資源配置效率和回收再生率；就是優化產業結構、優化產品結構、提升產品質量；就是優化資源分配，提升分配的公平度；就是減少內生交易成本以此提升有效的經濟總量；就是優化消費結構，提升消費品的層次，不斷提高人民生活品質，實現“創新—協調—綠色—開放—共享”的發展。

供給和需求是一切市場活動的中心內容。在宏觀經濟中，需求包含中間產品以及最終產品的去向，去向是指產品的流通渠道，渠道包括了國內消費、產品再投資和出口國外，這就是促進經濟發展的三大要素。供給是指產品的生產環節，供給包含了中間產品和最終產品的生產，是組織通過將人力資源、生產原料、技術和財力等生產要素按一定比例去配置組合，按照管理流程最終形成產品的過程，是一切社會財富的源頭。供給和需求相輔相成，互為條件，缺一不可。

如果用供給側思路去思考社區警務，那么社區警務的供求到底是什么呢？按照這個思路去分析，社區警務這一項“產品”的“生產者”是國家公安機關，“消費者”是社區居民，即在公安機關依法劃分的社區內享受正常公民權利的全體自然人。社區警務是指社區警察在其所屬公安機關領導、安排和幫助下，根據本社區的實際情況，分析社區所存在的問題，開發社區的各項資源，安排社區成員相互協作、改善社區環境，從而全面地保障社區安全并且實現社區穩定發展。社區警務服務這個“產品”是由公安機關根據國家法律法規，依據管理學原理，利用包括勞動力、土地、資本、技術、信息在內的多種生產要素，按照規范的流程所創造出的一種壟斷性的社會公共安全資源。

因此，對于社區警務改革我們完全可以用供給側改革的思維去思考，它符合供給側改革的邏輯。社區警務改革要求公安機關提高便民服務的效率，提高維護社區治安的保障能力，這些都可以歸納為供給側能力。因此，用供給側改革思路去理解社區警務改革，就是公安機關通過深化對社區警務的理解，通過制度創新和調整改變傳統社區警務的工作方式和工作內容，改善社區警民關系獲取更多的工作反饋并及時調整社區警務實踐，最終達到增強社區警務供給結構的合理性和適應性，釋放潛力、激發活力、合成動力，打造“升級版”的社區警務。

但是“社區警務產品”并不存在于狹義的市場之中，相較一般的商品，它具有獨特的屬性，并不受一般市場規律的影響。“社區警務產品”作為一種公共物品具有供給全體社會成員平等消費的特點，由于公共物品的消費具有非競爭性和非排他性，因此不能通過市場、企業或個人來提供，通常情況下只能交由國家壟斷生產。公共物品的非競爭性是指社會成員在消費公共物品的同時不會影響其他人，也就是說在既定的生產水平下，某一消費者從公共物品中獲得效用時，給另一個消費者帶來的邊際成本為零。公共物品的非排他性是指社會成員在消費某種公共物品時很難排除其他人對這種公共物品的消費，或者排除的成本很高。因此，我們并不能將“社區警務產品”與一般的商品劃等號，它不受“無形的手”的調控，只有政策和機制改革“有形的手”才能影響它的最終供給質量和數量，才能保證供給的公平和合理。

二、傳統模式下社區警務存在的問題

風風雨雨六十載，我國的社區警務工作走過了一段曲折的發展歷程。新中國成立以后，設立了派出所這一基層公安機關組織。派出所主要負責轄區的人口管理以及治安工作，這就是中國社區警務的雛形。派出所通過走群眾路線與轄區的人民群眾緊密結合在各項治安工作中取得了巨大的成功。西方警務學者稱之為“中國社區警務模式”，并對其進行了吸收、改革，最終運用于西方社區警務實踐之中。

改革開放以后，為適應社會形勢變化，我國公安機關積極作出改變，在上世紀八十年代初開始了一系列的警務改革，并一直持續至今。改革主要體現在：積極推進警務現代化，有效提升警務工作效率；將警力下沉，增強公安派出所的實力，保障和提升派出所維護治安穩定和有效增強人口管理的能力。

二十一世紀以來社區警務工作邁上了新的臺階。根據中央部署，全國各地公安機關重視社區警務理論與實踐的研究，大大推進了社區警務理論體系的進步，大大豐富了社區警務實踐的經驗，有效保障了社區居民的生活穩定，維護了社會的長治久安。

雖然瑕不掩瑜，但是社區警務在實踐的過程中還是出現了一些問題。特別是近二十年，伴隨著經濟的高速發展和各項改革不斷深入，公安機關作為國家壟斷性的公共安全服務組織，社區警務作為一種公共服務存在某種低效或低層次服務供給問題。公安機關未能及時增加高效和高層次服務供給，未能及時增強供給結構的合理性及適應性，未能將社區居民所提出的新要求、新標準作為警務改革的重中之重，一味追求社區警務實踐的大而全，警務工作浮于表面，不能做深做精。特別是在當前警力資源嚴重緊缺的大前提下，為了實現無增長改善，滿足人民群眾新時期的新要求，我們必須將供給側結構性改革的理念引入到深化公安改革中來，以去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板為改革總方向，不斷提升有效服務質量與增加服務總量，最終達到警務工作效能與人民需求基本平衡的最終目標。當前的社區警務并不能滿足社區居民的期望，造成這種困境的原因主要集中于以下幾點。

（一）社區警務供給能力的不足

新時期的社區警務需求較之上世紀八十年代已經發生了翻天覆地的變化，如果把社區警務比作一個產品，把社區居民比作消費者，那么我們的產品已經不能滿足市場需求，供給和需求之間發生了一定脫節，不僅存在數量問題，而且存在質量上的問題。消費者需要不同的產品，甚至需要風格各異的產品組合，這對于社區警務工作提出了巨大的挑戰，而且公安機關作為國家壟斷性的公共安全服務組織，不可能像企業一樣引入競爭機制，供求理論在這里也并不適用，市場無法自動調節，那就只能用政策調控，使社區警務產品滿足社區群眾的需求。

社區警務服務供給不足的原因包括：改革開放以后，原有的單位人管理模式向社會人管理模式的轉變使得原本的社區警務工作不再有效。隨著市場經濟體制的逐步建立與完善，之前依附于企事業單位和政府來進行管理的社會管理模式漸漸失效，而以地域為依托的新時期社區組織管理模式并未能及時建立與完善，社區警務對于人口管控的能力大大降低。對社會人的管理較之以前對單位人的管理，難度大大提高，這主要是人員的流動性與不確定性所造成的，特別是對于外來人員以及近些年對“重點人口”的管理給社區警務工作提出了巨大的挑戰。社區警務所面臨客觀環境的復雜化是造成供給能力不足的原因之一。

改革開放以后，人民群眾的理念、價值觀念逐漸多元化，原來較為單一的社區警務工作方式和工作內容已經不能滿足人們的需求，社區居民希望看到更豐富更高效率的服務與管理。與此同時，不同的社區之間以及社區居民之間對于社區警務的需求也都產生了分化。但各級公安機關并沒能充分認識到這一點，一味地要求社區民警提高日常工作強度，開展了大量低效率的社區活動，提供了不少無意義的社區服務，結果造成“供需錯位”，最終表現為虛假的“產能過?！?。公安機關未能根據群眾需求將擁有的“生產要素”和資源進行優化配置，把一些資源用在了增加低效率低層次服務數量的工作方面。因此，群眾需求分化和社區警務內容方式單一是造成供給能力不足的另一個原因。

社區警務難開展、難出成效還有一個很重要的原因，那就是社區民警未能很好地融入到群眾中去，未能找到一個好的切入點來將警務工作與社區居民生活結合到一起，以此來獲得社區群眾的支持與幫助。最終的結果就是社區警務實際工作效率不高，未能取得預期的效果。這個現象可以總結為“一高一低”，即黨委、政府和人民群眾對社會治安、對警務工作的期望值很高，但社區群眾投入到治安工作的“參與度”低。在社區的日常生活中，人民警察面對的矛盾糾紛多，遇到的日常救助多，而社區居民對社區治安工作認識不足、參與不多、奉獻不夠。這種“一高一低”的狀況也是社區警務供給能力不足的原因之一。

當前我國正處于社會矛盾凸顯期和各類刑事案件多發期，社會各階層的利益不斷分化、重組，不同利益群體之間無可避免地出現了利益沖突和矛盾，社會治安形勢復雜嚴峻，公安機關維護社會治安穩定的壓力空前巨大。警力的嚴重匱乏導致基層民警無法在深陷打擊犯罪戰場的同時抽身安排好社區警務工作。由于社區警務形成成果周期長、績效不明顯等原因使得基層民警更愿意將精力集中于前者。社區居民對社區警務的期望往往得不到實現，公安機關關于社區警務的一些好的構想也落不到實處，即使落實下來也是流于表面。社區居民轉而對社區所屬派出所和社區民警產生抵觸心理，這種惡性循環不利于和諧警民關系的構建，提高了基層警務工作的難度，影響了社區警務工作整體推進效果。因此，社區警務可利用警力資源的不足也是影響社區警務供給能力的重要因素。

（二）未能根據社區需求建立社區警務管理運行機制

當前社區警務存在的另一個突出問題是公安機關未能充分根據人民群眾對社區警務的新期待去建立相配套的管理運行機制。社區警務相比于傳統警務來說，它的工作重心不是將大量警力用于應對各種違法犯罪行為，并對暴力性犯罪作出快速有效的反應。它的中心工作不是事后處理，而是事前察覺和消除隱患，事中降低或減少損失。社區警務的重中之重是通過建立一套完整有效的日常管理體系使民警深入群眾社區生活之中，與社區其他治安力量合作，消除潛在的違法犯罪苗頭和生產生活安全隱患，幫助社區群眾解決生活中的困難，實現人民群眾安居樂業的目標。社區居民需要的不僅僅是雷厲風行的事后現場處置，更加需要的是日常細致入微的社區警務管理以及對于潛在隱患的敏銳嗅覺。

日常細致入微的社區管理需要我們放棄陳舊的觀念，公安機關社區警務的工作思路不是“以打為主”，而是“打防結合，以防為主”，所有警務工作的出發點和落腳點都必須是為群眾提供生活便利和安全保障，一切以人為本。我們需要契合思路去建立一套貼近所屬社區實際情況的社區警務管理體系。然而，在現實中很多地方的公安機關對社區警務日常管理的認識，還停留在把派出所日常警務簡單化轉移到社區中去，在社區警務管理建設過程中只注重社區警務形式方面的要求和硬件建設，集中表現在早些年各地互相攀比建設豪華社區警務室、盲目制作社區警務標識和社區警民宣傳欄，然而在日常社區警務運行機制、工作方式、管理模式等根本性問題上幾乎沒有給與足夠的重視，社區管理工作與日常警務工作相互分離，各自為戰，結果是現在的社區警務與之前的責任區警務“換湯不換藥”，消耗了大量的物力和警力。而這些資源并沒能通過我們的管理活動轉換成社區居民需要的服務，最終提供的“社區警務服務產品”達不到社區群眾對其的數量和質量要求，即使達到了數量要求也很可能是虛假的“產能過?！?，這是社區警務運行機制的結構性問題。沒有切合實際的、扎根于基層的制度設計和政策安排是導致這一問題的根本原因，不合理的制度設計和政策安排的直接結果就是各級公安機關對社區警務的認識不足，運行機制不健全。只有變革管理理念，提升管理水平，最終才能改善供給結構、提高全要素生產率、提高供給質量與效率，把“社區警務產品”做大做好。

三、對社區警務改革的建議

（一）深化理論研究

在以往的社區警務改革中，各級公安機關不同程度地存在著認識不足、理解不深、分析不透的問題，究其根本還是沒有深刻領會社區警務改革的真正意義與價值，特別是很多基層社區民警簡單地認為社區警務只是派出所工作前移。沒有經過各級公安機關深入學習社區警務理論這一過程，我們無法保證社區警務改革實現高效率、高產出。因此我們要有全局意識，在改革過程中以解決認識不足、理解不深這一現實問題為出發點，提升公安理論水平以促進社區警務改革朝著高供給、高效率、高回報的道路前行。

以供給側改革思路探討社區警務問題，要求我們把過去社區警務的經驗總結起來，同時我們必須加強對市場經濟學和公共管理理論等相關知識的學習，將社區警務理論與其他學科知識結合起來進行分析總結，最后實現供給側改革和社區警務融合的理論創新目的。要想切實提高社區警務理論水平，公安機關需要與相關領域學者以及地方高校進行合作，依托社會資源對社區警務供給側改革進行深度理論研究；在公安培訓中要把社區警務改革理論納入民警考核的范圍，特別是對社區民警更要加強日常培訓和考核，鞭策社區民警深入學習并將理論用于社區實踐。

（二）了解民眾需求

社區警務室作為社區警務活動的載體，可以為警民日常溝通提供一個很好的平臺，以這個平臺為基礎建立常態化的溝通交流機制，使民警與社區居民保持緊密的聯系，及時獲取社區發生的重大事件的第一手信息，及時知曉社區居民遇到的困難。通過常態化的溝通機制，社區民警可以獲取很多信息，這些信息可以協助我們提高對社區居民的服務質量，對社區治安狀況可以做出一個直觀的評估，同時也有利于我們為社區居民建立安全防范的心理保障，讓他們更加有安全感。這些信息經過處理不僅為我們下一步社區警務工作提供明確的目標，更是對前一段工作效果的反饋。最終通過收集整理分析這些信息，我們可以了解社區居民的需求以及變化。這些需求包括社區治安上的需要也包括對社區下一步發展的期望。社區警務室是公安機關在社區中面對公眾的工作載體，常態化的溝通機制是構建和諧警民關系的保障。

獲取社區居民需求信息的方法還有很多，比如在開展社區活動之前發放調查問卷，讓全體居民參與進來，共同商討居民最認可的警務活動內容及方式。對于事關社區群眾利益的社區管理事項，我們可以通過開展研討會的方式充分聽取各方意見。在社區警務活動結束以后，發放滿意度調查表收集居民的意見和建議，以便于對接下來的工作進行調整。當然對于一些特殊信息的獲取，我們可以采用其他的方式，比如對于重點人員我們可以實行定期上門談話或者進行警務室約談。蘇州工業園區公安機關為每一名社區民警和輔警配備了智能平板和配套的社區管理系統軟件，大大提升了信息采集效率，并且通過微信將社區居民連接起來定期召開線上警民交流會，大大保障信息的真實性、及時性。利用高科技手段和多渠道的信息交互方式保證了我們對社區居民需求正確及時的了解，提升了社區警務工作的針對性。

（三）理清社區警務職責

近些年，一方面受制于警力和警用裝備嚴重不足，另一方面，由于社會轉型期嚴峻的社會治安形勢，公安機關深感憑一己之力提升社區警務供給能力是不現實的。公安機關因為理不清自身在社區中的具體職責，并沒有很好地與社區其他力量有效合作，浪費了大量珍貴的社會資源。究其原因，從管理體制來看，社區民警是由當地派出所派駐的，派出所并不是基層政權，只是公安機關的派出機構，難以直接介入社區居委會。因為作為社區基層群眾自治組織的社區居委會是直接接受基層政府指導進行社區居民自我管理、自我教育、自我服務、互相支持和幫助，并有調解民間糾紛、協助維護社會治安等職責。社區居委會和社區民警之間并沒有直接隸屬關系，沒有制度直接規范兩者的相互協助或管理，而且社區的居民委員會也沒有義務接受公安機關的直接領導。這最終導致“二條線”各自為戰的局面，社區警務難以融入居民自治的社區管理工作。

我國社區警務的供給側改革必須將社區警務工作在制度上與社區居委會管理工作緊密結合，“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與和法治保障”是總的方向，以“行政效益論”和“社會治安綜合治理論”為指導依據，本著“立足社區實際情況，警民互助，共同維護社區安定”的目的，改進社區警務統籌機制，創新新形勢下社區警務工作的方式和內容。我們需要厘清社區警務主體職責，動員社會分擔。首先，我們要將社區各類治安主體的社會治安事務職能理清，同時，還要理順公安派出所與街道辦事處在維護社區治安秩序工作中的邏輯關系和合作機制，明確治安主體參與維護社區治安活動的方式、方法和規范化流程，進行前瞻性制度設計，采取立法確認、政策引導和制度落實等相應的措施，切實改變我國社區警務多元主體存在的職能與管理缺位，活動與權益保障不力，無法發揮治安防范靈活多變、拾遺補缺的作用等問題，形成共同維護社區治安的合力，以推動我國社區警務和社會治安防控體系的建設與發展，最終達到促進社區警務供給能力提升的目的。

（四）完善社區警務管理制度

完善現有社區警務管理制度，即用創新制度建設來對社區警務微觀機制進行重構，優化資源配置，進而提高供給水平，規范和推動社區警務。社區警務是警民結合、互幫互助，齊心協力維護治安的公安工作思路在新時期的必然舉措，它具有著前瞻性、戰略性和系統性。社區警務是民警進社區、融入群眾、共建和諧警民關系、和群眾一起開展治安防控、為群眾提供便利的工作，根據現代警務理論建立一套切合社區實際的社區警務管理體系，用科技創新、制度創新來謀進步，用制度創新和改革來實現無增長改善并鞏固最終的改革成果。因此要真正做到提高供給側水平，一個完善的社區警務管理制度是一切根本的依托和保障。

一是完善社區警務工作規范。首先，我們要給社區民警在社區工作中的角色作一個明確的定位，社區民警不應當只是個事務主義者，而應當是社區治安防控體系的組織協調者和領導者；其次，要規范社區民警管轄范圍內的警務工作具體內容和程序；再次，要明確社區民警社區服務工作的主要目標，即為群眾生產生活提供便民服務和接受居民求助；另外，還要明確要求社區民警熟悉社區警務、深入學習常用法律法規、深入群眾并善做社區群眾工作、高效準確采集分析信息、熟悉調節糾紛方法藝術和規范化日常社區行政、刑事執法行為等。

二是完善信息工作規范。社區民警采集信息要符合準確性、完整性、共享性、效能性的要求。要明確采集信息的權限、采集方法、核查方法、分析方法及處理程序，為公安信息平臺扎根社區打好基礎。最終在社區形成一套切合社區實際，滿足社區群眾需求，符合公安機關標準的社區信息庫。

三是完善治安防控工作規范。社區治安防控工作要建立一套全天候、全方位、多層次的體系。要不斷增強防控隊伍的業務水平，提升裝備科技水平，動員社區其他力量，強化對社區內企業的管理力度，提升對社區實有人口、流動人口、重點人口、要害部位、重點行業的管理水平。在防范方式上要明確“三個結合”，即公開防范與秘密收集信息結合、動態巡邏與靜態鄰里（單位）守望結合、日常人口管理與對違法犯罪高危人群的教育控制結合。

四、總結

供給側結構性改革是國家轉換經濟增長思路，從供給側入手拉動經濟的戰略舉措，社區警務改革是公安工作不斷適應新形勢、迎接新挑戰和滿足新要求的現實需要和必由之路。將供給側結構性改革和社區警務改革融合起來，將供給側改革理念從經濟領域引入到了深化社區警務改革領域，是一場大膽的理論創新，也是追求行政效率化的一次嘗試。

本文主要從供求關系的角度入手，首先將社區警務的供給端與社區居民的需求端進行了解釋和說明，然后重點分析了二者存在的不均衡狀態并剖析了導致這種供求不均衡狀態的原因，最后從警民溝通、職責和管理等方面對社區警務改革提出了一些建議。

供給側改革和社區警務改革理念的碰撞符合公共社會管理效率化、標準化和靈活化的要求，符合廣大人民群眾的根本利益。今后，我們還需要收集分析相關數據，更加深入地探討社區警務改革細節和具體措施。

[1]賈馨璐. 新公共服務理論視角下沈陽市老年醫療衛生服務供給與需求研究[D].遼寧大學，2015.

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Reform Community Policing from the Perspective of Supply-Side Reformation

Wu Hao
( People's Public Security University of China, Beijing 100038, China)

The supply-side reformation is an important measure that both suits and leads new Chinese economic situation, promotes the reformation of economic structure and economic transformation. Meanwhile, the supply-side strategy has provided a new notion and new method to reform community policing. How to combine community policing reformation with supply-side reformation and how to use supply-side theory to analyze problems existing in community policing to provide original solutions are practically significant to first-line police work.

Supply-Side Reformation; Community Policing; Supply; Demand

D631

A

1008-5750(2016)05-0005-(07)

10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2016.05.001

2016-04-26責任編輯：何銀松

吳昊，男，中國人民公安大學公安管理學專業碩士研究生。