從主體功能區定位看跨區域生態補償
——以若爾蓋生態保護為例

馮鑫華

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★經濟·管理★

從主體功能區定位看跨區域生態補償
——以若爾蓋生態保護為例

馮鑫華

本文以川西北高原，若爾蓋生態保護為例，探討禁止和限制開發區地方政府的日常工作以及面臨的問題。文章發現基于主體功能定位下的若爾蓋地方政府與牧民在生態保護上起著積極的作用，但是這種定位也給當地政府和當地牧民帶來了發展的困境。在此基礎上筆者提出國家必須在法制層面上提出區域生態補償機制和合作機制，從國家層面協調長江黃河上下游地區建立以新的補償機制，加強中央財政對生態支付轉移力度，進一步落實人才政策等。

經濟開發；環境保護；主體功能區；跨區域生態補償

【Abstract】The paper takes Zoige Grassland as an example to explore some measures and problems for local government to prohibit or limit development of Zoige Grassland. It is found in the paper that eco-compensation based on the position of main functional areas exerts positive effects on ecological protection, but at the same time it has also brought forth some development barriers for local government and herdsmen. Hence, the paper proposes that state government should legally issue ecological compensation mechanism and cooperative mechanism, establish new ecological compensation mechanism conformed in areas of both the upper and lower reaches of the Yellow River, strengthen the financial support on ecological protection, and implement personnel policies, etc.

【Key words】Economic development; environmental protection; main functional areas; cross-regional eco-compensation

自改革開放以來，中國經濟取得了舉世矚目的成就，但生態環境問題日益突出，部分地區生態環境持續惡化，面對生態環境保護與經濟開發之間的凸出矛盾，通過環境社會學實然和應然兩個層面的反思或許是一個更為恰切的入口[1]。我國的少數民族聚居區往往都是經濟欠開發地區，同時又是自然資源非常豐富的地區。如何處理好經濟開發與生態環境保護之間的關系，就不能簡單的說是要發展還是要環保。本文以地處川西北牧區的若爾蓋縣經濟開發與生態保護實例出發，討論在少數民族聚居區如何解決經濟開發和生態環境保護之間的關系。力圖從國家的環境政策出發，探討跨區域生態補償機制和生態合作機制的可能性和必要性。

一、限制和禁止開發區的日常實踐——一切以生態保護為重

若爾蓋地處青藏高原東南緣，長江支流和黃河干流流經該區域，境內平均海拔3500米。由于處在這個特殊的地形里，若爾蓋的自然資源非常豐富。但由于若爾蓋地區大部分都處在四川省政府規劃的限制和禁止開發區里，所以生態環境保護成為當地最重要的日常實踐(而非經濟開發)。無論是政府還是居民都時時刻刻都在與生態環境保護打交道。

(一)政府的重點工作——生態保護

若爾蓋地區的生態環境保護遠遠早于內陸地區。從最早的長江上游防護林開始，到94年建立若爾蓋縣轄自然保護區，再到98年成立國家級自然保護區。國家對若爾蓋縣的定位都是以生態保護為中心。在這種定位下，經濟發展必須要和生態保護結合起來，當兩者產生沖突時，生態保護更為重要。

1.“生態環境保護為重”下的礦產資源開發

若爾蓋地區豐富的礦產資源的開發受到嚴格監控，或許在有些地方會出現環保審核不達標就上馬的現象，但是在若爾蓋這樣的限制開發區這是絕對不會出現的事。降扎鈾礦的開發就是個典型例子。該礦從1967年批準開采，到2013年徹底停產歷經了多次環境整改。2003年退役工程失敗后又被地方政府要求對生態治理工作進行整改。到目前為止，該礦的堵坑(井)口、廢石場、堆浸場、排矸道、污染地面和工業場地都已得到恢復。

在若爾蓋開發礦產資源受到嚴格的環境評估。若爾蓋大部分的礦產都沒有開發。一方面是招商引資的失敗，但更重要的一方面是因為在當地開發礦產資源所需要的審批太多，成本太大，又容易涉及神山問題。開發當地的礦產必須對當地的生態進行恢復，而這種恢復需要太多的成本。所以筆者認為在礦產資源的招商引資失敗也是因為企業對于開發價值的評估受到環境保護的限制。

2.畜牧大縣的努力——禁牧、減牧

若爾蓋全縣草原總面積1212.63萬畝，理論載畜量153.7萬個羊單位，2010年底實際載畜量達308.15萬個羊單位，超載率100.5%。在此情況下。從2011年開始，當地政府實施限牧減畜，以草原生態保護補助政策為引導來推動此項工作。至2014年共下達各類補獎資金176770.250萬元。全縣共實施禁牧面積458萬畝，兌現禁牧補助8244萬元(6元/年/畝)，年均兌現2748萬元；2013年，全縣累計完成減畜99.05萬個羊單位，超載率降低到30.34%。

禁牧、減牧可以說是近幾年若爾蓋縣最大的生態社會工程。自然生態修復工程其實對牧民來說往往是他們的福音，也符合他們的希望和利益。但是禁牧、減牧卻很難在一開始就被廣大牧民所接受。對于若爾蓋這樣的畜牧大縣而言，禁牧、減牧就是在一定程度上犧牲自己的發展。

(二)牧民的努力——生態環境保護融入日常生活

地方政府在推進如此多的環境保護政策時必然需要當地的牧民，所以當地政府努力通過各種手段使得牧民認識到環境保護關系到未來子孫的發展。在各種政策的推引下，同時還有藏族本土環境保護觀的引導下，環境保護逐漸成為當地牧民的日常生活中的一部分。

1.藏族保護環境的“本土生態知識”

人類學家在研究本土知識與生態關系時提出了“地方/傳統生態知識”，“本土環境知識”的概念。藏族也有一套自己的“本土生態知識”，藏民普遍持有神山、圣水的保護觀，即便是這些神山、圣水中蘊藏著大量的財富，他們也不會對其進行開發，哪怕是在保護環境的前提下。

這種“本土環境知識”根植于藏族的傳統文化中，并且發揮著重要的作用。政府在推行各種環境保護政策時，村委會和鄉政府工作人員總是用藏傳佛教中的神山圣水保護觀去指引和開導牧民去接受這些環境保護政策。

2.成為鄉規民約的環境保護

除了藏族本身存在的神山圣水保護觀以外，當地牧民逐漸接受由政府主導的環境保護的各種措施，并且將這些措施變成鄉規民約。當地牧民和政府在環境保護的各個方面有著許多默契和共同目標。該縣黨委政府與各鄉鎮村層層簽訂了城鄉環境綜合治理目標責任書,并納入村規民約和鄉規民約進行管理*參見《高原綠洲去舊貌 城鄉環境換新顏——若爾蓋縣城鄉環境整治掠影》，2012，http://www.abazhou.gov.cn/ztjs/qunzzsx/fupjkgc/201211/t20121129_883993.html。通過各種鄉規民約和宗教約束，政府和當地居民在環境保護，尤其是草場保護，森林保護上達成了一致。因為對于當地牧民而言，這也是保護他們賴以生活的家園。

二、發展的困境

(一)地方政府保護的困境

地方政府在保護環境的過程中受到了多重因素的制約。一方面地方政府是按照上級政府指示進行各項工作，這種科層制的制度體系限制了當地因地制宜的可能性，且地方政府尤其是像若爾蓋縣這種經濟發展較落后的縣的地方政府，很多時候大型工程都是靠上級政府財政支付轉移完成的。自2010年開始到2013年，若爾蓋累計實施生態修復工程四個，總投資5969萬元。在調查中筆者發現這些工程的預計投入和實際到位資金總有缺口，而缺口就是地方配套的那部分資金。地方政府在實施這些工程上總是上級政府撥多少錢就做多少的事，錢總是制約他們完成這些任務的第一要素。地方政府對上級政府依賴性很強，而且無論是經濟開發還是環境保護都得靠上級的安排和指示。

另一方面，雖然前面提到了地方居民和地方政府在環境保護的大方向是一致的，但是許多時候居民和政府之間的矛盾并沒有完全解決。所以地方政府保護又受到當地居民很多時候的掣肘。當環境保護和自身利益沖突時，牧民自然會為保證自己的利益而忽略生態環境保護。而政府當面臨環境保護和以人為本的沖突時管理上的困難就突顯出來了。2014年當地為整治草原旅游環境，要拆除當地牧家樂修建的便道，永久性建筑，違章臨時性建筑時就出現了很多困難。根據若爾蓋畜牧局Z主任的說法“這是若干年形成的”歷史遺留問題：

“老百姓掙點兒錢也不容易，一窩蜂上了那么多，你去拆誰的？而且這個也不是最近一兩年的事。是若干年形成的東西，你現在喊我們去收拾，收拾不住。有的東西你要收拾，剛剛開始有這個情況的時候，面比較小的時候好收拾。現在就不好打擊了，現在去打擊就要把百姓和政府整成對立面。你只要敢拆，老百姓會和你拼命。現在路上所有的東西都是老百姓想怎么建就怎么建。”

若爾蓋縣處在藏區，其職能部門開展工作時具有特殊性。更多時候只能采取協商、教育、引導的方法。但牧民的法律意識較為淡薄，這種協商、教育、引導的方法需要工作人員大量做工作。總的來說，這種特殊性增加了管理難度。

除了上述兩個困難，更為嚴峻的是人才的缺失。高原氣候惡劣，地方偏僻這兩個根本原因致使各類人才擇業時不會考慮若爾蓋縣，而實在沒有選擇的人在工作以后會通過各種方法離開當地。目前的專業人才是非常缺乏的，并且也很難吸引專業人才去。人才的缺失使得當地的各項工作推動陷入困難特別是專業性強的環保工作更加明顯。

(二)居民的發展困境

2013年全縣牧業人口68687人，占總人口的87.54 %，牧民人均純收入7866元，農牧民人均收入80%來源于畜牧業。禁牧和減牧必然造成牧民收入的減少。雖然國家一直有包括退牧還草的補助，在2011年出臺了《草原生態補償機制》,但是補償的標準普遍偏低。2015年國家下達若爾蓋縣草原生態保護補助獎勵機制政策資金共計4681.375萬元，資金很多，但分到每個人大概每年僅會得到684塊錢的補助。當地畜牧局官員是這樣看待這個問題的:

這個生態補償獎勵機制是五年一輪，上一個規劃期已經到2015年結束了。下一個五年的話，也許政策會發生調整，有可能要提高補助標準。禁牧的話人家老百姓不愿意，你才給我那么一點點錢，不準我放牧才給我一畝6塊錢，那我不干。縣上好一點兒的草原一畝能產5，600公斤的草。全縣平均都是350公斤的草。只給那些補助，老百姓確實吃虧。

減牧和禁牧對環境保護確實起到了積極的作用，但是這種減牧和禁牧實際上是犧牲了當地牧民的利益。這其中最大原因就是補償的金額太少。總的說來，若爾蓋發展過程中產生了許多困難。許多資源因為環境保護不能隨意開發，而在當前若爾蓋縣從畜牧業為主導到旅游業為主導產業轉型中，無論是當地政府還是當地的農牧民都會面對各種各樣的難題。如何解決這些困難則是當地政府面臨的一個重大考驗。

三、跨區域生態補償機制及跨區域生態環保合作機制的必要性

對生態補償的理解有兩個層面，一是指生態功能付費，即指生態(環境)服務功能受益者對生態(環境)功能提供者付費的行為，這也是大多數國際組織和發達國家生態補償的政策范圍。二是指在生態(環境)服務功能付費的基礎上，增加生態破壞恢復的內容，即“破壞者恢復”和“受益者補償”[2]。 跨區域生態補償是從區域關系角度，關注生態補償問題，重視區域主體尺度上的生態-經濟過程和資源環境問題，力圖通過相應的區域政策手段來解決這些問題[3]。

我國大江大河眾多，許多江河都跨越了多個省區。這就涉及到了跨區域生態補償，特別是跨流域生態補償。而這些江河的源頭往往是生態比較薄弱，經濟水平較落后的山區。在國家主體功能區這一非均衡發展戰略實施以后，跨區域生態補償政策的制定就成了國家進一步發展的當務之急。以若爾蓋為例，因為全縣大部分地區屬于限制開發區，甚至還有一些地方屬于禁止開發區。所以其富集的自然資源難以轉換為經濟利益。為了維護限制和禁止開發區以生態保護為目標的主體功能定位，必然要對實現生態功能有妨礙的產業嚴格控制。

為保護環境，實現主體功能區定位目標承擔相應的財政支出是地方政府必須履行的義務。若爾蓋縣為了防沙治沙，修復濕地草原等工作。投入了大量的人力和財力。而這些投入所費巨大，時間持續，僅靠有限的地方財力難以為繼，目前全靠中央財政轉移。而中央財政的大量資金其實能做的只能是減緩生態環境破壞。資金的缺乏一方面是若爾蓋這樣的限制和禁止開發區經濟發展的瓶頸，另外一方面也是其主體功能實現的瓶頸。像若爾蓋這樣的限制和禁止開發區所面臨的發展和保護的壓力是巨大的，除了資金的缺乏。人才資源的缺乏是更為嚴重的問題，因為管理的困境也有一部分原因是因為人才的缺乏。大江大河，尤其是長江和黃河這樣的作為“母親河”存在的水域保護是流域所有行政區都應該共同行動的。上游區域和下游區域在經濟上本來就是一種不平衡，而主體功能區更為加劇這種不平衡。

而且，現有的生態補償機制全靠中央財政支付轉移，不僅制約著當地的發展與環保工作，更為重要的是這種制度使得相關利益主體日益模糊。按照“誰受益，誰補償”的原則，下游地區應該對上游地區提供補償。現有的生態功能受益地區實際上對類似若爾蓋這樣的西部地區的生態利益重視不足。僅靠政府買單或許又會使得“公地悲劇”再次重現[5]。所以無論從環境保護的協同性還是主體功能區的順利實現甚至是可持續發展，都要求“補償”機制。不僅是經濟上的“補償”，更要求一種生態環保合作機制。這就要求上下游除了“經濟補償”，更要有技術、人才、管理上的交流和項目合作。

四、建立跨區域生態補償機制及跨區域生態環保合作機制的途徑探討

考慮到川西北高原地區特殊的生態區位、經濟社會發展實際水平與內地發達地區的明顯差距。國家應科學評估川西北地區在促進區域生態平衡、長江中下游地區持續發展中所作貢獻，盡快完善國家層面上的生態補償政策，建立長期、穩定的生態補償機制。通過進一步加大中央對生態功能區在生態建設、資源環境保護、惠民富民等方面的財政轉移支付力度，并探索實施長江中下游生態受益地區以資金補助、定向援助、對口支援等方式補償川西高原地區等長江黃河上游地區為保護生態在經濟社會效益等方面所作的貢獻。

(一)建立長江黃河流域水資源補償機制

按照“誰受益、誰補償”原則，建立跨省行政區域及省以下跨行政區域生態補償機制，形成長江黃河中下游受益地區對川甘青藏區穩定的有效補償。從國家層面協調長江黃河上下游地區建立以水質、水量、水環境容量為標準的機制。如：長江中下游地區按水源資收入5%-10%的標準補償上游；長江流域的水電開發按0.1元/度·年向上游交納水資源費；以若爾蓋縣所在的阿壩州為例，每年出州水資源總量為446億立方米，每年按一定的標準對阿壩州進行水資源補償。由國家收取的水資源補償資金主要用于長江黃河上游地區水源保護區建設、水土流失治理、植被保護、水源涵養等方面。

除了這種資金的補償以外，還應該對這些地區進行一定的項目補償。改變原有的“輸血”式補償為“造血”式補償。接受補償的地區往往是經濟基礎比較薄弱，且需要承擔重要的生態保護的地區。所以需要補償方“授人以漁”，進行項目援助，這需要補償方和被補償方共同合作開發。被補償方地區往往資源豐富，而受益的下游地區往往技術和資金豐富。由補償方提高技術、人才和技能培訓等，被補償方則通過資源和人力進行“入股”，才能真正做到雙方互利共贏。

(二)建立濕地生態保護補償機制

為提升、增強濕地的生態功能和水源涵養能力，由國家制定《濕地保護辦法》及與之配套的濕地生態保護補償政策。明確補償資金由多方籌集，由國家財政與下游受益地區地方財政(如北京、山東等省份)共同籌集，國家制定補償標準及補償資金主要用途，從立法上和政策上對濕地保護工作給予更大保障。

這種濕地生態保護補償機制應當和濕地生態旅游開發機制相結合，一方面進行保護，另外一方面進行合理、長久的生態開發。補償資金一方面用于直接的濕地保護，開展定期的濕地巡護，對原有被破壞的濕地進行修復。另外一方面可以在濕地里開發生態觀光旅游，在濕地公園附近打造具有民族風情的旅游文化街等。

目前很多國家濕地公園里的濕地雖然進行了一定程度的開發，但開發力度還不夠。國家應該鼓勵建立集保護與開發一體的國家濕地公園，對承包開發國家濕地公園的企業進行一定的政策支持與保障。企業的“進場”能夠減輕地方政府、濕地管理局等管理機構的壓力。當然，這種國家濕地公園的開發應當在主體功能區定位要求下進行有限度的觀光式旅游開發，結合當地的民風民俗形成一個集觀光、休閑、民俗觀賞一體的旅游風景區。

(三)建立省以上生態保護補償轉移支付制度

目前，中央財政已經建立了國家重點生態功能區轉移支付補助，但都是以省級行政為層面的，且大多為專項轉移支付。在標準財力與鼓勵開發區持平的基礎上，中央政府應綜合考慮影響財政收支的多方面因素，把人口規模、國土面積(宜于人口生產生活和適度開發面積)、海拔高度、土地植被系數、水資源適宜度、氣候指數等自然地理環境因素，以及邊遠性指數、維護穩定、公共服務水平指數等人文社會發展指標體系納入測算體系，綜合計算生態補償資金，加大其在一般財政轉移支付中的權重。

目前“一刀切”的生態保護補償轉移支付制度明顯不能夠體現地區的差異。高海拔地區的生態更為脆弱，公共服務水平更低，甚至生態保護的成本更大，同時又肩負著重要的維穩任務。當前的生態保護補償轉移支付制度不僅是生態工程，更是民生工程。大量的生態保護工作涉及到牧民的生計問題，所以這種綜合考慮下的生態補償轉移支付制度迫在眉睫。

(四)進一步落實人才政策

川西北藏區發展滯后，人才缺乏、人才隊伍不穩是重要制約因素。要突破藏區人才瓶頸制約，政策和制度安排尤顯重要。要抓緊清理地方性人才政策，廢改立制并舉，完善制定并真正實施好管用的人才政策，發揮政策的激勵、引導作用。加強地方人才交流與人才支援政策。國家應加大支持力度，切實落實好藏區干部和各類專業技術人才的各方面待遇，適當照顧各類人才配偶及子女讀書、就業問題，解決好各類人才干事創業的后顧之憂。關心藏區干部和各類專業技術人才的福利。在對現行的津補貼進行規范時，應考慮高寒地區工作的特殊性、艱苦性，在現行的工資結構中增加高原缺氧津貼項目。

在安排藏區民生項目時，在重點解決廣大農牧民生產生活、基本公共服務保障和促進致富增收方面民生項目的同時，適當增加安排針對藏區干部和專業技術人才住房、療養、退休安置等方面的民生項目，提高藏區干部退休安置補助標準，實施藏區干部異地購房國家補助制度。

(五)生態環保合作機制

目前，大多數研究區域生態補償問題的學者把關注的重點放在中央如何制定、實施生態補償政策上。事實上，建立生態補償機制不能僅靠中央政府，還需要不同區域的合作參與。在當前情況下，加強區域間生態建設合作，形成跨區域生態建設合作機制和生態建設互動格局尤顯必要。限制開發區雖然不能進行大規模的資源開發，但是其豐富的自然資源應當得到充分利用。由于地處偏遠，氣候較為惡劣，目前的開發程度太低。所以要充分利用各種政策手段，發揮市場在資源配置中的決定性作用,加快限制和禁止開發區綠色產業發展, 實現經濟與生態的良性互動。

具體而言，適宜開發的綠色產業有新型畜牧業與乳制品業、風能及太陽能發電、地方生態旅游業及旅游產品制造業等等。限制開發區的經濟和技術較為薄弱，空有豐富的資源卻無力開發。所以應該鼓勵生態受益的發達地區的企業到限制開發區域進行綠色開發，鼓勵重點開發區域為限制開發區域提供經濟開發的“飛地” , 實現“開發空間的跨區域平衡”，進一步拓展生態建設合作多方參與的實現途徑。

[1]包智明、陳占江.中國經驗的環境之維：向度及其限度——對中國環境社會學研究的回顧和反思[J]. 社會學研究，2011年第6期

[2]王金南、萬軍、張惠遠.關于我國生態補償機制與政策的幾點認識[J]. 環境保護，2010年第10期

[3]王昱、丁四保、王榮成.區域生態補償的理論與實踐需求及其制度保障[J]. 中國人口·資源與環境，2010年第7期

[4]王昱、王榮成.我國區域生態補償機制下的主體功能區劃研究[J]. 東北師大學報(哲學社會科學版)，2008年第4期

[5]陳思涵、武沐、劉嘉堯.西部地區生態補償機制的缺失及其重建模式研究——以跨區域補償與生態效益市場化為例[J]. 青海民族研究，2013年第1期

[責任編輯：陳光軍]

Cross-Regional Eco-Compensation Based on the Position of Main Functional Areas ——A Case Study of Ecological Protection of Zoige Grassland

FENF Xinhua

馮鑫華，中央民族大學民族學與社會學學院碩士研究生。(北京海淀，郵編：100081)

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1674-8824(2016)04-0044-06