民族地區法治政府建設的困境與創新路徑*①

劉元賀 孟威威

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民族地區法治政府建設的困境與創新路徑*①

劉元賀 孟威威

（中共克拉瑪依市委黨校 新疆 克拉瑪依 834000）

摘要：在堅持法治政府一般原則的前提下，民族地區法治政府建設有其特殊性：實現民族事務治理以及民族區域自治權行使的雙重法治化。結合民族地區法治政府建設的特殊性，構建法治政府建設需要做好健全民族區域自治法體系、拓寬公眾參與渠道以及提高民族事務法治化治理能力三個方面的工作。

關鍵詞：民族地區 法治政府 民族區域自治權

構建法治政府是全面推進法治中國建設的關鍵環節，也是落實十八屆四中全會精神的重大部署之一。我國民族地區政府不僅承擔著區域經濟社會現代化的發展重任，還肩負著民族事務治理現代化的重責。因此，加強民族地區政府治理能力現代化具有現實緊迫性，其關鍵是要實現民族地區政府法治化。實踐中，由于民族地區經濟社會發展落后，法治政府建設相對滯后。與一般地方政府相比，民族地區法治政府建設除要遵循法治政府的一般原則外，還需立足其特殊性。

一、民族地區法治政府建設的特殊性

自黨的十五大提出“依法治國，建設社會主義法治國家”的基本方略以來，法治政府逐漸成為學界關注的熱點，其理論及實踐領域的探索不斷加深——由以往強調政府守法的消極法治觀念逐步發展為突出政府依法供給公共服務的積極法治觀念。黨的十八屆四中全會的召開對法治政府建設提出了新的要求，《決定》指出：“各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作，創新執法體制，完善執法程序，推進綜合執法，嚴格執法責任，建立權責統一、權威高效的依法行政體制，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。”因此，法治政府建設的關鍵在于法律體系的完善、決策的科學化與民主化、執法的公正與嚴格、監督體系的健全等等。而民族地區由于在政治經濟、社會文化、歷史傳統、宗教信仰、地理位置等諸多方面的特殊性，其法治政府建設也有其特殊性，包括兩個方面的內容：

1.民族地區政府需努力提升民族事務治理能力。相較于一般地區，民族地區民族成分較多且文化差異較大。以新疆為例，新疆有55個民族（13個世居民族），其中信仰伊斯蘭教的有維吾爾族、回族、哈薩克族等，信仰藏傳佛教的有蒙古族、錫伯族等。因而面臨復雜、敏感的民族關系，民族地區政府需努力提升民族事務治理的能力。隨著依法治國的全面推進，民族地區政府民族事務治理能力的提升，應以民族事務治理法治化為突破口，“在協調和處理民族關系時，將民族事務納入法治軌道，堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾，是貫徹黨的民族政策，保障少數民族合法權益，鞏固和發展平等團結互助和諧的社會主義民族關系的關鍵。”［1］

2.民族地區政府需依法行使民族區域自治權。民族區域自治權是由憲法和法律授予民族地區人民代表大會和人民政府行使的，對民族與地方特殊性事務進行自主管理的權力，它是一種自上而下的授權、是權利與權力的結合、是基于人的因素與基于地域因素的統一。［2］（PP93～94）民族區域自治權的授予使得民族地區政府具有雙重身份：地方行政機關和民族區域自治機關。作為地方行政機關，民族地區政府要貫徹實施憲法、法律、法規及中央政府、上級政府的政令；作為民族區域自治機關，可以在憲法和法律規定的范圍內，針對轄區內民族的特殊性和區域特殊性進行自主管理。即按照相關法律規定，民族地區政府可以根據本區域民族特殊情況對國家法律、政令進行變通執行。

二、民族地區法治政府建設的現實困境

改革開放以來，民族地區法治政府建設取得了顯著成效。但由于歷史和現實的原因，相較于一般地區，民族地區法治政府建設相對滯后，面臨諸多的困境。主要表現在：

1.民族區域自治法體系尚未健全。為了充分尊重和保障各少數民族管理本民族內部事務權利，賦予民族地方行政機關廣泛的自治權，1984年第六屆全國人民代表大會第二次會議通過了《中華人民共和國民族區域自治法》，隨著理論探索和實踐踐行，2001年對其進行了修正。與此相呼應，民族自治地方也加快了自治條例、單行條例的立法步伐。目前，我國基本上形成了以憲法為基礎，以民族區域自治法為核心，以自治條例、單行條例為支撐的民族區域自治法體系。雖然，民族區域自治法體系已初步建成，但尚未健全。首先，民族區域自治法作為民族區域自治制度的基本法律，其原則性的規定在實踐中難以落實。比如，按照民族區域自治法的相關規定，民族地區政府可以根據本區域民族特殊情況對國家法律、政令進行變通執行，但是在多大范圍內變通以及如何監督該權力的行使等，是民族區域自治權行使過程中不可回避的問題。其次，現有自治條例、單行條例的操作性不強、政府難以適用。自治法律的原則性規定需要地方自治條例和單行條例根據其原則和精神具體細化，然而由于立法技術和立法水平有限，有些地方制定的自治條例基本上就是對民族區域自治法的簡單重復照搬，［3］使得一些自治條例在實踐中難以適用的問題比較突出。

2.重大公共決策機制公民參與不足。法治政府建設要求決策的科學化和民主化。十八屆四中全會《決定》指出：“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。”可見，公眾參與是科學行政決策機制的法定程序之一，也是政府決策有效實施的重要途徑，可有效保障政府決策反映公眾訴求并接受公眾監督。

目前，我國在制度設計上建立了多層次的公民參與渠道，比如人民通過選舉人民代表、民主評議政府、公示制度、聽證制度等各種參與方式，但這些制度由于執行不到位，在實踐中往往流于形式且普遍存在公眾參與渠道不夠暢通的問題。近年來，民族地區政府在決策科學化方面進行了有益探索，對公眾參與的重視程度有所提高。然而，總體上民族地區政府在公共決策機制建設中存在“重專家，輕公眾”的現象。筆者曾對新疆某市就社區服務向有關部門進行調查，相關負責人介紹說“我們提供的服務都是國內一流專家設計的，老百姓不懂，等著享受我們的服務就行了”。這就是在實踐中政府行為與老百姓的需求不能對接，政府提供高質量的公共服務并不是公眾真正需要的，有的超出了公眾的需要，公眾真正消費的并不多，而公眾需要的公共服務政府卻供給不足，這就導致公共資源浪費，特別是在民族地區財政緊張的情況下，這種浪費所引發的問題更為嚴重。

3.民族事務法治化治理能力偏低。十八屆四中全會《決定》指出：“高舉民族團結大旗，依法妥善處理涉及民族、宗教等因素的社會問題，促進民族關系、宗教關系和諧。”近年來，民族地區政府民族事務法治化治理能力在一定程度上有所提升，但問題依然突出：首先，一些地方民族事務管理部門存在機構設置重疊，制度被虛化、職能被弱化的問題，導致民族事務主管部門在政府涉及民族事務的決策中參與不足；［4］其次，各民族群眾間糾紛處理中政治化色彩偏濃，法治化方式介入不足。比如實踐中各民族群眾間一起普通的通過司法途徑就能解決的民事糾紛容易被上升為影響民族團結的政治事件；第三，面對少數民族群眾違法，執法人員因擔心問題敏感而不愿執法或者因語言差異存在執法方式簡單粗暴等問題。

三、民族地區法治政府建設的基本路徑

民族地區法治政府建設具有現實緊迫性，結合其特殊性及面臨的困境，構建民族地區法治政府要做好以下幾個方面的工作。

1.發揮民族地區人大立法的主導作用，健全民族區域自治法體系。民族地區人大是我國立法體系的重要組成部分，《憲法》第一百一十六條規定：“民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。”在全面推進依法治國的背景之下，充分發揮民族地區人大及其常委會在立法工作中的主導作用，建立健全民族區域自治法體系，發揮其在民族地區法治政府建設中的作用，保障民族地區政府自治權依法行使。首先，針對自治法律的原則規定，行政機關難以適用的問題，應抓緊制定和完善自治條例、單行條例以及處理民族事務的相關法規、規章，對自治法律的原則規定進行細化，明確民族地區政府行使自治權的權力邊界，做到權責明確；對于民族自治法律賦予自治機關在不違背憲法和法律的原則下可靈活行使自治權，為了防止其濫用自治權或不能依據本地區的實際情況變通行使自治權，要加強對自治權行使的立法監督、司法監督、行政監督和群眾監督等立法，使自治權始終在法治的軌道上行使。其次，對于民族地區人大立法技術、立法質量不高的問題，應貫徹十八屆四中全會精神，探索委托第三方起草法規草案的機制。關于第三方資質，民族地區人大相關機構在評審過程中除了關注法律專家的構成之外，還需特別重視民族學領域內專家的組成情況。對于沒有實施第三方起草的法規草案，在起草過程中民族地區人大也應注意吸收民族學領域內專家的參與，也應當重視政府民族事務主管部門、人大民族宗教委員會或者人大常委會相關工作委員會的建議。更為重要的是，在立法議題或者規劃方面，應當鼓勵并擴大公眾參與，通過對公眾調查、組織聽證會等形式吸收、采納公眾合理的訴求。

2.拓寬參與渠道，擴大公共決策中的公民參與。“無論何時，成功的決策執行都必須以公民對政策的接受為前提，沒有公民參與，讓公民接受決策幾乎是不可想象的，因此，公民共同參與決策的策略是眾望所歸的。”［5］（P48）所以，擴大公民在行政決策中的參與，本身就是政府公共服務的重要內容。［6］（P38）針對當前民族地區政府決策公民參與不足的問題，首先，各級政府部門必須增加公共決策的開放度、透明度，使更多的公民有機會參與到公共決策中來。比如，建立民族地區各民族參與公共決策的決策目錄并向社會公開，決策目錄應當包括公民參與的決策項目、參與方式以及最低人數要求等。決策目錄的建立，一方面可以為民族地區公民參與政府決策提供指導，另一方面可以防止政府在決策過程中忽略公民參與的法定程序。其次，拓寬民族地區公民在政府決策過程中的參與渠道。隨著計算機和互聯網在社會中的普及，民族地區政府要充分利用網絡時代的優勢，建立電子化的公民參與渠道。而電子化參與渠道的建設，需要民族地區政府完善電子化政府建設，開通專門的公民參與板塊，及時發布公共決策議題、決策方案、方案意見征求、政策執行情況等信息，鼓勵公民就相關問題發表意見，意見采集期結束后及時分析，將采納情況在專門板塊上及時公開。另外，民族地區政府要加強公民參與意識教育，特別是在遵循法律的前提下，結合當地民族的文化習慣，培育少數民族群眾的參與意識。比如尊重使用本民族語言文字的權利、為他們設置參與決策的最低人數限制等，鼓勵少數民族群眾積極參與政府的決策，這樣有利于從參與人數、參與面、參與深度等方面擴大公民參與。

3.加強民族地區政府工作人員的法律觀念，提高民族事務法治化治理能力。近年來，民族地區政府工作人員的整體素質客觀上有了顯著提高，依法辦事、依法行政的意識有所增強，但一些政府工作人員仍舊存在對自治法律知識掌握不足、理解不深、自覺運用自治法律的意識不強等問題，在工作中不能正確運用法律規范解決實際問題。究其原因，既有自治法律可操作性偏弱、適用性不強的因素，也有行政工作人員學法、用法動力不足的原因。因此，要通過多種培訓方式，宣傳民族法律知識，培養他們學法尊法守法用法意識，在實際工作中運用法治思維和法治方式解決實際問題，堅決避免任何一起普通的民事案件上升為影響民族團結的政治事件，堅決避免執法過程中簡單粗暴的執法方式。另外，應當依法規范和合理劃分民族事務主管部門職能和權限，以解決一些民族地區民族事務管理部門存在機構設置重疊，制度被虛化、職能被弱化的問題，以此為基礎進一步提高民族事務法治化治理能力。

［參考文獻］

［1］田釩平.民族事務法治化應重點解決的幾個問題［N］.中國民族報，2013-12-06.

［2］李俊清.中國民族自治地方公共管理導論［M］.北京：北京大學出版社，2008.

［3］李涵偉.論自治條例制定與完善的困境及出路［J］.西北第二民族學院學報（哲學社會科學版）），2008（02）．

［4］劉振宇.中國民族事務管理法治化的歷程、依據和創新［J］.黑龍江民族叢刊，2012（03）.

［5］［美］約翰·克萊頓·托馬斯.公共決策中的公民參與［M］.孫柏英等譯，北京：中國人民大學出版社，2010.

［6］［美］珍妮特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特.新公共服務：服務，而不是掌舵［M］.丁煌譯，北京：中國人民大學出版社，2010.

編輯：李洪濤

中圖分類號：D912.11

文獻標識碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1003-4641.2016.02.19

*本文系①國家民委民族問題研究項目“民族事務治理體系和治理能力現代化研究——以族際政治整合模式構建為中心的考察”（項目編號：2014-GM-060）；克拉瑪依市委黨校重點研究課題“民族地區法治政府評價體系的構建——以克拉瑪依市為例”（項目編號：KXJ201501）的階段性成果