警察的定位與警察權的社會基礎探析
——以“社會契約論”為視角

楊旭

（中國人民公安大學 北京 100038）

警察的定位與警察權的社會基礎探析
——以“社會契約論”為視角

楊旭

（中國人民公安大學 北京 100038）

社會契約論的產生，以一個新的視角解釋了國家的起源和政治權力的來源，給中世紀教會統治下的西歐帶來了政治解放的曙光。警察權是政府權力的重要構成部分，從“社會契約論”的視角出發給予警察定位以及探討警察權的社會基礎，對于深刻認識警察權的權力歸屬，防止警察權異化具有重要意義。以此著眼，權利基礎、合法性基礎、契約基礎、政治權力基礎和法律基礎是警察權的五項基礎權利淵源。

盧梭；社會契約論；警察權；社會基礎

一、社會契約論的主要思想

18世紀的歐洲，在封建政教合一的專制下經歷了萬馬齊喑的漫長統治，18世紀，歐洲出現了資本主義的萌芽，接踵而來的是新階層的出現和新思想的萌發。資產階級渴望建立一個新的政治秩序，為資本主義的發展開辟道路。文藝復興時期各種新思想紛紛涌現，社會契約論影響深遠，而盧梭是社會契約思想的最大造詣者。

盧梭的《社會契約論》是在兩個大前提下展開的：第一，人生而自由；第二，秩序需求。其要解決的問題是：“把權利所允許和私利所期望的結合起來，使得正義和功利不再分割”[1]。盧梭認為，僅有人生而自由是遠遠不夠的，自然狀態下的自由不但不會帶來幸福，而且還會產生暴力。因此，構建以一個秩序良好的國家就十分必要。由此人們構建了社會契約，通過它形成了一個公共權威即政府，個體自身把自己的部分自由、財產及權利讓渡給政府，政府則運用這些來管治人民，從而實現公共秩序，達成個體優化生存的任務。這是盧梭在當時描繪的最為理想化的民主政治模式，也是我們現在政府權力來源早期的理論依據。只有通過社會契約的方式，理性人的個人利益才有實現的可能性。在這里，盧梭向封建專制拋出了兩把最鋒利的匕首——天賦自由刺向君主專制，人民主權直擊君權神授，其時的歐洲政府在理論上的合法性被直接粉碎。社會契約論的主要思想有：

（一）主權在民思想。

“公意”在“社會契約論”中始終是本源，“公意”下的國家權力一定是屬于人民的。人民是國家的主人，負責執行國家權力的機關人員不過是人民的公仆。這就好比眾人拾柴火焰高，而釜底抽薪必然導致國家權力的覆滅。首先，主權是不可分割的，以為“公意”本身就是一個整體意志，出現背道而馳的意愿便不是“公意”；其次，主權是不可轉讓的，主權者只能代表自身的意志進行立法，否則就是去了其合法性；再次，主權是至高無上的，沒有任何一種權利可以將主權覆蓋。主權者的最高權力既是立法權，通過立法權，主權者將自己的意志變成國家的法律和政策，付諸實踐。

（二）自由思想。

自由和尊嚴是每個人的終極價值追求，當私有制出現，人類已經無法在自由狀態下實現自己權益的時候，他們需要一種強制力來保衛自己，實現自由與秩序的平衡。于是，社會契約應然而生。那么，如何可以在社會契約規定的秩序之下最大限度的實現自身的自由呢？主權者通過立法，將自由意志全部以法律的形式體現出來，并且行政權服從法律，這樣保護了每個人的自由意志，防止政府強權侵害個人權利。

（三）法治思想。

法律的一切體現都要遵從公意，保衛人民權利和懲治侵害人民權利的行為是立法的理念和準則。首先，只有主權者根據公意的要求，才能制定法律；其次，法律只考慮絕大多數共同體的意志，而不考慮少部分人的“非公意”的意志；再次，法律一旦制定，就具有強制實施的權力，人民必須去遵守，遵守法律就是遵守自己的意志；最后，人民遵循的只是自己意志之下的良法，當法律不合公意或者執法出現異化，人民有權修改法律或者依法推翻現有政府。

二、警察權及其來源

（一）警察權的概念

正如任何常見現象難以被精確界定一樣，警察權力的定義也是多元的，一般包含四個基本性的屬性：“（1）政治性：警察權勢國家權力，國家權力即政治權力，因此，警察權具有政治性。（2）行政性：警察不僅是國家權力，也是一種公共權力。（3）司法性：因為警察的偵察權是司法權的一部分。（4）軍事性：警察機關具有暴力的性質集中體現在警察權的軍事屬性上”[2]。

“警察權力，即警察的權力，是指警察依照法律規定、為實現其目的而對客體實行的一種制約能力與力量。”[3]在對“警察權力”這個概念的界定中，需要明確主體、客體及本質特征。首先，警察權力是一種權力，是國家政治權力分化出來的；其次，警察權力的主體是警察，只有人民警察依法擁有和行使警察權；再次，警察權力針對某些特定人群、組織與機構而行使（客體），如警察打擊犯罪的權力是針對犯罪分子，維護社會治安的權力是要保證人民群眾的人身和財產安全不受侵害。

“權力（政治權力）是政治學的元概念，或者說是最基本的概念。”[4]（海伍德說：“所有的政治都是關乎權力。通常，政治實踐經常被表述成無非是權力的行使；而就其本質而言，政治學術被說成是對權利的研究。無疑，政治學者都是權力學者，他們力求弄明白：誰擁有權力、如何運用權力以及在何種基礎上行使權力。”）政治權力，是指政治主體（主要是政府）為使客體符合自己意志而施加于客體的一種力量，這種力量是主體意志的實現過程，也是客體服從主體意志的過程。因此，探討政治權力，是探討主客體二者之間的一種控制與服從的關系，是二者不對等狀態的一種反映，這種權力關系更多的體現在一種政治過程（運動）中。

警察權力的本質是警察對社會成員、組織機其它客體的制約性力量，其主體是警察。這里的警察是統稱，一是關于警務機構與人員的權力部門的實體設施，即警察與警察機關；二是指關于其運行的基本規則，即警察制度。在一般性的論述中，警察可泛指“公安機關、國家安全機關、監獄、勞動教養管理機關的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察。”[5]因此本文所稱的“警察權力”，主要是指公安權力。

警察權力定義的客體，指警察權力設定與行使時面對的所有對象，既有正在進行犯罪的犯罪分子，也包括犯罪嫌疑的相對人，還包括廣泛的人民群眾以及與警察權力發生關系的其他社會組織、政府機構。警察權力行使面對對象的寬泛性，既反映了警察權力面寬、事多和權力重大的特點，也是警察權力必須慎重行使、嚴格執法的原因所在。

（二）警察權的來源。

1.警察的階級論來源。馬克思等經典理論作家認為，國家是階級的產物，警察作為國家的暴力機關，其合法來源與國家權力的合法性來源是一致的。私有財產出現以后，部落制隨之瓦解，出現了不同的階級。國家政權是“一種維護秩序，即維護現存社會秩序從而也就是維護占有者階級對生產者階級的壓迫和剝削的權利。”[6]強勢階級為了奪取社會資源，獲得更多的利益，必然設置國家權力結構與規范，設立暴力機關，維護自己的通知，軍隊、警察、監獄等強制性的暴力機關應運而生。

2.警察的功能性來源。西方自由主義傾向者認為，政府本身就是罪惡的：所有的政府都是官僚主義、無能、僵化和適得其反的，而且無可救藥；解決的辦法就是擺脫他們，改以私人或基于市場的對策，而不是設法予以改善。與私營部門相比，政府部門在本質上確實效率偏低，公共和私人之間的邊界調整，始終是每個社會需要重新談判的問題。

“但歸根到底，還是要有公共部門，因為某些服務和功能——經濟學家所謂的公共物品——只有政府才能提供”[7]弗朗西斯·福山指出，政府除了需要提供公共物品，還需要監管市場的外部性，參與社會規范，在控制精英、從事再分配上發揮作用。警察作為政府的重要機關，需要提供保衛國家安全和維護社會治安秩序的保障，這都是市場無法解決的問題，沒有私人部門愿意提供這些，因為他們得不到任何收益，如不賦予警察這些權利，市場只能是混亂的市場，國家也只能是混亂的國家。這是警察權的功能性來源。

3.警察權的社會契約論來源。剛剛探討過政治權利是客體服從權力主體的過程，警察權也是如此，為了達到警察機關的既定目標，會迫使客體服從警察管理，必要時還要采取暴力手段。可是究竟是什么讓客體可以自愿聽從警察權力主體的意志，服從警察的合法權威，還要從社會契約的視角尋找答案。

在現代國家建立之前，人類社會的基本是家族制的，并且家族制國家至今仍廣泛存在于某些閉塞的地區。家族制國家依據兩個人類基本的生物學傾向模式來構建：第一是親戚選擇，第二是互惠利他。這是人類與生俱來的兩種天性，并且已經在考古學家斯蒂芬·勒布朗（Steven LeBlanc）的黑猩猩試驗中得以證實。人類的精英通過庇護是鎖鏈來營造權力基礎，讓依附者（親人、朋友或利益相關者）為尋求自身利益來追隨庇護人。所有這一切，又因宗教、儀式和意識形態使精英的統治合法化。與社會上的其它人--特別是農業社會中貧困的農民相比，這些精英享受與生俱來的優越條件，組織的會更好，更容易獲得武器和暴力使用的訓練。隨著社會規模的擴大，非正式的庇護網絡轉換成正式的依附等級，但政治組織的基本預設模式--親戚選擇和互惠利他保持不變，統治比較持久。

通往現代國家的路徑有很多，但是國家建設不只是庇護式家族制公共部門轉化為非人格化的官僚體系，還要取決于組織能力創建和理論上的合法性。社會契約理論能夠證實現在內在政治制度的內在邏輯，是現代政治學的基本假設之一。沒有思想，也就沒有社會動員，社會契約論出現以后，知識分子在解釋世界上發揮關鍵作用，向公眾闡釋自身利益的性質，還可展望替代性公共政策可能創造的不同世界。他們描繪了現代國家的宏偉藍圖，并且在不斷的革命和改革中使之付諸實踐，推動了文藝復興的前進和現在國家建設的進程。警察作為暴力機關，一開始為家族制精英所掌控，后來變成人民“公意”下的政治權力機關，這就是警察權的社會契約論來源。

三、“社會契約論”視角下警察的定位

（一）“社會契約論視角下”警察的產生。

秩序并非來自于自然，正是秩序的需要為其他權利的形成提供了條件。家庭是最古老、最自然的社會形態，父母與子女的聯系也是靠一系列的約定來實現的。同理，約定是一個國家一切合法權威的基礎。當自然狀態中，生存障礙超過個人所能承受的地步，人類就被迫改變生活方式。“要找出一種結合的形式，使它能以全部共同的力量來維護和保障每個結合者的人身和財富，并且由于這一結合而使每一個與全體相聯合的個人又只不過是在服從自己本人，并且仍然像以往一樣地自由。”于是，形成了每個人都把自身置身于秩序的框架之內，并且在框架之內仍然自由的共同體。共同體可稱為“國家或政治體”，主權者產生法律，法律組織政府，政府就是介于主權者和人民的中間者，負責執行共同體的命令以保衛人民的權利，而警察機構是政府的暴力機關之一，是使用強制力的合法機關。這就是社會契約論視角下警察的產生邏輯。

（二）“社會契約論視角下”警察的合法性。

由社會契約論可知，政府權力的來源關系到政府的合法性，公意永遠是公正且合法的，因為它永遠以公共利益為歸宿。政府是在公意的法律之下組織構成，而警察機構作為政府的組成部分，其合法性的判斷自然也就是是否符合公意。筆者認為，警察的合法性有三種內涵：（1）合法來源：警察權力的產生必須是公意的授予，是符合合乎道義的公共意志，并且得到人民的認可；（2）合法價值：警察的工作目標和導向必須以為人民服務為宗旨，以保護人民的人身和財產權力為終極價值追求；（3）合法行使：警察權力的行使必須在民主制的框架之內，即“把權力關進制度的籠子”，并且在法律規定的范圍內行使職權。

（三）“社會契約論視角下”的警察角色。

基于以上對警察的產生以及警察合法性的闡述，我們了解到警察權力的產生與存在都是公意下政治權力的產物，由契約形成的國家與警察權力之間有法律的規范與約束，因此，警察角色的形成與定位來源于以下三個方面：（1）人民讓渡：政府產生之前，規范政府權力的制度框架就已經確立，這個框架的無形存在就是人民主權，在這種主權之下組建的政府才具有合法性。所以警察權力作為政府權力分支，無論怎樣也跳不出法制的約束和民意的指引，因為它的權力本身就來源于人民權力的讓渡；（2）法律賦予：在建立國家的過程中，為了保證公共權力穩健運行且不被異化，人們一開始就以立法的形式確立了基本的政治制度和一系列規范，包括主權的歸屬，法律的制定，政府的職能，權力的分配等等。警察必須保證自身權力的行使在法治軌道內，又要保證不侵害法律規范中的人民的權利；（3）社會需要：警察除了國家和法律賦予的正式角色，還有社會對警察期望的非正式角色。每個國家的國情不同，每個區域的文化不同，對警察的要求也會形形色色。筆者認為，一個好的警察不可能做到面面俱到，勢必躬親，但是能夠在法治范圍內，以民意為導向，以公意為價值追求行使的警察權力，就一定是合法并且是正義的。

三、“社會契約論”視角下警察權的社會基礎

根據社會契約論的思想，將警察權定義為：在公意的基礎上，主權者通過組建國家以法律形式賦予的，警察機關在警務活動中所具有的資格和權力。想要警察的權力和資格具有正當性，其來源、價值、行使等方面必須均符合公意。所以，警察權的社會基礎就是：警察權的來源及其存在具有合法性并維持其有效性的社會條件。由社會契約論的相關理論，警察權具有以下社會基礎：

（一）警察權的權利基礎。

警察權的權利基礎，是指警察權能夠在權利訴求的條件下得以生存和延續的條件基礎，如果沒有這些權利訴求，警察的存在就失去了效力，就沒有存在和維持的必要。正如盧梭所言：“每個人都生而自由、平等，他只是為了自己的利益，才會轉讓自己的自由。”[8]談起社會契約論，人們總要從“權利”的設定與保護開始。人的權利是不可轉移的，權利想要被保障，而強力又不能產生權力，所以只有“約定”才可以成為人間一切合法權威的基礎，于是社會契約應然而生。社會契約成為了“私利”到“公利”的紐帶，從而實現包括平等、公平、正義在內的公權利。這就是從權利（rights）到權力（power）的過程，也是警察權產生的權利基礎。

既然警察的權力產生于人民的權利，就要求我們警察在行使權力的過程中樹立“權利本位”的思想。在這里的權利本位意味著:“公民權利是警察權的源泉，也是警察權運行的目的和界限”[9]。堅持權利本位思想，不但是警察權利合法性的思想源頭，同時為警察在執法過程中樹立了價值理念和行動標尺。

（二）警察權的合法性基礎。

“合法性是指某個政權，政權的代表為什么應該獲得其成員忠誠的問題。”[10]公意是社會契約論的邏輯起點，盧梭認為，好的政權是人民通過契約建立的，因此政權也理所應當的獲得人民的忠誠。綜合盧梭和楊光斌教授的觀點，筆者認為，警察權具有的合法性基礎是指警察機關的一切行為都是在公意的指導之下，并且獲得人民認可和支持的一種社會狀態。而這種認可和支持則取決于警察機關對社會公意的實現程度。

在當前我國社會情況下，公民襲警、警察執法不當等事件頻繁出現，警察權威大大弱化。警察權力失去了人民的認可和支持，究其原因還是合法化出現了問題。認識到警察權的合法化基礎，對于規范警察行為，增強警察權威，和諧警民關系等都具有現實意義。

（三）警察權的契約基礎。

“人是生而自由的，但是無往不在枷鎖之中。”[11]隨著社會進步和私有化的產生，古老的社會制度如枷鎖一樣制約人類的發展，迫切需要建立國家和政權。據此，國家政權的建立應同時具備兩個前提：（1）天賦人權。，盧梭假設了一種人類權利的自然狀態：人人擁有自然權利，人生而自由平等。（2）陷入絕境。“當時自然狀態中不利于人類生存的種種障礙，在阻力上已超過了每個個人在那種狀態中為了自存所能運用的能量。于是，那種原始狀態便不能繼續維持；并且人類如果不改變其生存方式，就會消滅。”[12]

“既然任何人對于自己的同類都沒有任何天然的權威，既然強力并不能產生任何權利，于是便只剩下來約定才可以成為人間一切合法權威的基礎。”[13]于是在契約的約束下，人類就從自然狀態步入了社會狀態，從本能狀態進入了政治文明狀態。人類由于社會契約而喪失的是部分天然的自由以及對于他所企圖得到的一切東西的無限權力，得到的是社會的自由以及他所享有的一切東西的所有權。

可見，在警察執法過程中，想要加強警察權威，必須遵循正當來源和程序正義的規則，不僅可以得到人民群眾的支持和認可，還可以為保護警察自身利益提供理論和現實依據。

（四）警察權的政治權力基礎。

“權力就是主體利用某種資源，對客體實行控制，使其服從主體的意志和利益要求的強制力量或特殊影響力。”[14]政治權力中的國家權力處于最高地位，凌駕于其它權力之上。有人說警察權力產生于國家權力，這是不完全正確的，因為縱然是國家權力，也是人民公意下的契約通過法律組建的，所以警察權的根源仍然是人民權利，國家權力不過是警察權力的一個來源通道，不可本末倒置。政治權力在對客體的控制過程中，不可忘記權力的主體仍是人民，而非國家和國家機構。

即使再強大的公意和國家權力，沒有具體的執行機構也是形同虛設，所以必須以法律的形式設立國家機構，執行公意。因擔心政治權力過于強大異化成損害公意的“利維坦”，所以進行分權制衡，將政治權力分為立法權、司法權和行政權三個部分，各自為實現國家職能服務。而警察權又是行政權力的重要組成部分，這就是警察權的政治權力基礎。

現如今的警察權具有執行性、強制性、公益性和義務性等特點，這都與政府本身的屬性密切相關。緊跟社會歷史潮流，在全面深化改革的大背景下打造服務型政府，也是全面深化公安改革的重要內容之一，對于響應習總書記提出的“把權力關進制度籠子”[15]也具有重要意義。并且，當人民警察的合法權益受到損害時，政府也將是他們得強大后盾。

（五）警察權的法律基礎。

“主權者的一切行為都只能是法律。”[16]“行政執法的實質是一種行政活動。之所以取‘行政執法’之名，是表示行政對法律的依附和服從，因為在法治主義下，行政的一切活動都被要求是對法律的貫徹執行。”[17]法律猶如一條線，貫穿了公意、立法者和政府，不論立法者和執法者的行為必須都以法律為準繩。主權者的公意變成了法律的內容，規范著權力的運行，保護著人民的權利。

警察權的法律基礎由三部分組成：（1）權力法律：即我國的根本大法--憲法賦予人民警察的根本法律基礎。人民公意的實現是靠立法者通過立法活動授予政府的，為了自身安全和國家利益，保衛國家安全和治安秩序的職責就擔任在了行政機關的身上。國家要想進行政治鎮壓，必須有警察的暴力功能，要想維護治安秩序，警察還必須有社會管理職能。而這些職能都是通過立法賦予政府和警察機關的，實現了程序上的正當性；（2）國家法律：國家機構的建立，管理體系的構建，都必須有明文的法律規定。（3）警察法：一部有效的法律應對警察權做出如下規定：警察機構的設立、公安機關管理體系的運行規則、警察執法的權限、人事組織的安排、監督制度等。第八屆全國人大常委會第12次會議通過的《中華人民共和國人民警察法》是我國警察權形成的直接法律依據。

[1][8][11[12][13][16]〔法〕盧梭著.社會契約論[M].李平漚譯.北京:商務印書館,2011.

[2]李健和.我國警察權力的屬性和類別——警察權力研究專題之一.中國人民公安大學學報,2007，（3）.

[3]趙 煒,張 光.警察政治學第1版.[M].北京:中國人民公安大學出版社,2014：14.

[4][英]安德魯·海伍德編.政治理論教程.李智譯.北京:中國人民公安大學出版社2009年版,第136頁.

[5]《中華人民共和國人民警察法》第2條。

[6]馬克思恩格斯選集第三卷[M].人民出版社,199：118頁.

[7]弗朗西斯·福山.政治秩序與政治衰敗:從工業革命到民主全球化[M].毛俊杰譯.桂林:廣西師范大學出版社, 2015：54-55.

[9]范輝清.論警察權運行的終極目的[J].政法學刊,2005，22(3).

[10]楊光斌.政治學原理[M].中國人民大學出版社,1998:289.

[14]王楷模.現代政治概論[M].西安:陜西人民教育出版社,1998.

[15]習近平.習近平談治國理政[M].外文出版社,2015:385.

[17]應松年.袁曙宏.走向法治政府[M].北京:法律出版社,2001:254.

（責任編輯：吳良培）

D035.31

：A

：1674-5612（2016）05-0084-06

2016-01-11

楊 旭，（1990- ），女，蒙古族，內蒙古赤峰人，中國人民公安大學碩士生，研究方向：公安管理學。