農村村民委員會換屆選舉問題與對策研究

王　筠

(山東行政學院 社會和文化教研部，濟南 250014)

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農村村民委員會換屆選舉問題與對策研究

王筠

(山東行政學院 社會和文化教研部，濟南 250014)

摘要：農村村民委員會換屆選舉事關農民的切身利益與農村、農業的穩定發展，是農村社會發展和基層組織建設的重要影響因素。但受農村基層組織建設和農民政治素質等因素影響，在農村村委會換屆選舉中出現了諸如賄選問題、拉幫結派等問題。各級黨委、政府必須切實加強對農村地區村委選舉工作的政治領導和制度規范，幫助廣大農民盡快提高政治思想文化素養，端正選舉態度，強化法制意識和責任意識。同時輔以嚴格的組織紀律措施，保障農村村委會換屆選舉順利實施。

關鍵詞：換屆選舉；賄選問題；解決思路

自中央部署在農村地區推行村民委員會選舉制度以來，我國絕大多數農村選民的政治權利意識、當家作主的主人翁意識都有所增強，參與的積極性與參與的廣泛程度也都有較大幅度提高。在取得顯著成效的同時，仍有不少村莊在村委會換屆選舉過程中出現了諸多與選舉主旋律不和諧的問題，如賄選、拉幫結派等。由于農村村民委員會(以下簡稱“村委會”)換屆選舉事關農民利益與農村、農業的穩定發展，是農村社會發展和基層組織建設中的一件大事，故對于農村村委會換屆選舉中出現的問題，需要認真進行研究，采取有效措施加以解決。

一、農村村委會換屆選舉中的問題

(一)賄選現象嚴重

為制止和查處村委會選舉中的賄選問題，中辦、國辦在2009年5月印發了《關于加強和改進村民委員會選舉工作的通知》，其中第五款中要求：“堅決查處村民委員會選舉中的賄選等違法違紀行為。”明確了“在村民委員會選舉的過程中，候選人及其親友直接或指使他人用財物或者其他利益收買本村選民、選舉工作人員或者其他候選人，影響或左右選民意愿的，都是賄選”。并強調“對參與或指使他人以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選舉票數等違法手段破壞選舉或者妨礙村民依法行使選舉權和被選舉權的，以及對控告、檢舉選舉違法行為的人進行打擊、報復的，要發現一起堅決查處一起。對選舉中的違法違紀行為，村民有權向鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常務委員會和人民政府及其有關主管部門舉報，有關機關應當負責調查并依法處理。對參與或指使他人以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選舉票數等違法手段參選的，一旦發現即取消其參選資格，已經當選的，其當選無效；違反治安管理規定的，依法給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”[1]應當說，中辦、國辦的《通知》有著充分的事實依據，針對性也很強。但在實地走訪調查中發現，不少村(居)每到換屆選舉投票前幾個月，就有人為了能當選村干部，對選民施以小恩小惠，進行收買拉攏，如給村民發放米面、食用油等生活用品。有的甚至直接或派人到村民家里分發現金。在集體經濟基礎越厚實的村莊賄選問題往往更嚴重。在此類農村地區，經濟利益的爭奪本潛流暗涌，換屆選舉自然成為部分利欲熏心的村民達到其支配村經濟資源的機會。這些人不惜花費資金，在村民中間高價收買選票，以求順利當選。實質上，這些賄選資金被他們變相當作了一種特殊投資——當選后就利用職務之便加倍撈回。而那些被收買的對象多為普通村民，有的貪圖眼前小利，不愿放棄讓這唾手可得的實惠；有的膽小怕事，擔心若拒絕受賄，日后賄選者如果當選，自己則可能遭到報復；還有村民沒有認清手中選票的真正價值和意義，認為無論當選者是誰均與己無關——在這種不負責任的“無所謂”心理的支配下，給予好處的賄選者自然成為他們投票的對象。上述村民的種種消極心態，都在一定程度上助長了賄選之風的盛行。

(二)拉幫結派，激化矛盾，導致族群對立

在部分農村地區傳統宗法觀念、宗族意識根深蒂固。有些村子往往由幾大姓氏家族組成，再加上不同姓氏家族之間長期形成的姻親關系，構織成一張張錯綜交叉、隱秘復雜的具有血緣親緣關系的人情網絡。這些關系平時隱沒在街坊鄉鄰的日常客套應酬當中，基本相安無事；一旦遇到類似村委會換屆選舉等利益攸關的重大情況，不同的家族成員及各種社會人際關系就會很快地按照血緣關系的親疏遠近和利益取向而選邊站隊，分化抱團，以家族為核心形成大大小小的利益團體。這時如果有競選者從中挑撥鼓動，刻意操縱，強化競選者之間的族群分歧，甚至丑化詆毀競選對手族群，則會導致本來和平相處、較為和睦的街坊四鄰互相猜忌、冷目相對，甚至演變為爭吵沖突的對立面。這無疑違背了村委會選舉凝心聚力、良性競爭、優者勝出、服務全體村民的初衷。

(三)來自上級的非法干預

《中華人民共和國村民委員會組織法》第十一條規定：“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產生。任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員。”[2]某些地方負責人，由于歷史上和村里某些人形成了特殊利益關系，在選舉時不顧《中華人民共和國村民委員會組織法》的明確規定，或明或暗地插手、干預村委會換屆選舉，想盡辦法為自己中意的人選創造條件，以使其順利當選。對于看不上的競選者，不管民意如何，都會設置障礙加以阻撓。這種來自上級的非法干擾，不僅加劇了村民之間關系的緊張，也使村民對選舉結果不服氣、不認同；如果村民舉報，則由于舉報方的意見不能受到上級主管部門的公正對待和受理，往往會釀成許多群體性越級上訪事件，影響了當地社會的穩定，妨礙了許多村民正常的生產生活。這種來自上級的非法干預使上級黨委和政府的威信受到很大損害。

(四)事前動員宣傳解釋工作做得不充分、不到位，選舉過程組織監管不力

國家民政部印發的《村民委員會選舉規程》(2013年5月2日)中關于宣傳內容方面明確規定：“村民選舉委員會應當就以下內容開展宣傳:(一)憲法有關內容，《中華人民共和國村民委員會組織法》，本省(自治區、直轄市)有關村民委員會選舉的法規；(二)中央和地方有關村民委員會選舉的政策和規定；(三)村民委員會選舉中村民的權利與義務；(四)縣、鄉兩級政府村民委員會選舉的工作方案；(五)本村選舉工作方案；(六)其他有關選舉事項。”[3]某些干部和村民之所以出現前述不當或違法行為，除了利益驅使和重視不夠之外，也與他們對中央和地方有關村委會換屆選舉的相關規定了解不夠有關。造成這種被動局面，其主要責任在于縣鄉(鎮、辦)及負責動員、宣傳和解釋工作的有關公職人員。由于他們的宣傳工作不到位，不耐心，不細致，使得信息閉塞的村民，特別是那些居住偏僻、文化程度低、年老體弱的村民，由于沒有暢通的信息渠道獲得有關選舉的重要章程規定，更沒有經過比較充分的思考、比較和醞釀，只憑一些別有用心的人的授意和指使，就草率投了票，或者委托給不能真正代表其真實意愿的人前往投票。還有一些外出打工的村民，他們的選票也往往被人代填，所投票的選舉對象也不一定是他們心中的合適人選。更有甚者，有的選舉組織者、主持者，出于不能告人的目的，在宣傳過程中，刻意隱瞞對與其有利益關系的參選者不利的條款，故意誤導選民的選舉取向。宣傳內容有取舍，導向出現偏差，必然造成村民思想上的極大混亂。上述行為從程序上也看不出大的紕漏，但最終將影響選舉結果的公正。

還必須指出，某些地方在最為關鍵的選舉投票的時期內，上級派往各村主持和監管選舉過程的工作人員，有的不能很好地掌控局面，對于投票的場地、程序、時間和必須維持的現場秩序和紀律，隨意性較大，事前沒有認真周密地推演與布置，沒有防止出現意外情況的緊急預案；有的抽調的人手非常有限，尤其在一些情況復雜競爭激烈的大村子，有時會出現各種問題集中爆發的突發現象，有限的人力無法應付和平息驟然間出現的混亂場面；有的則有意偏護某一方，公然瀆職，引起競爭對方選民的強烈不滿和抗議，致使矛盾激化，局面失控。個別不法分子趁機渾水摸魚，亂填選票，或者一人填寫多票，導致選舉的結果根本無正當性可言。

對于當選的村干部，沒有制定明確的章程對其進行嚴格監督與約束——有的雖然制定了章程，但由于過于粗疏，可操作性也不強。一旦村干部不能兌現其競選時的承諾，或者擅權違法，尤其是發生村干部涉嫌貪污、侵占村集體或村民資產的經濟犯罪行為及其他損害村民利益的事件時，無法及時予以制止和糾正，也極大地削弱了村民對選舉的熱情和信心。

二、農村村委會換屆選舉問題成因分析

發生上述問題的原因固然錯綜復雜，但主要有以下幾點：

(一)多年來黨在農村的政治領導不斷弱化是的根本原因

長期以來，農村基層組織的弱化、虛化、渙散現象日趨嚴重。這與社會大環境的變遷、影響和浸染有直接的關系。改革開放以來來，我們固然在經濟體制改革與經濟總量發展方面取得了舉世公認的成就，人民溫飽問題基本解決，改革初期部分思想解放、頭腦靈活、敢闖敢干的人依靠黨在經濟領域里推行的寬松便利、帶有鼓勵扶持性的政策很快富裕了起來，但總體上一手硬一手軟的問題沒有解決好。大力發展經濟和政治法制、思想文化、道德覺悟建設之間并不匹配，后者明顯落后于前者。發展經濟與“實現共同富裕，最終讓全體人民過上幸福美滿的生活”這一黨的奮斗目標漸漸脫節且漸行漸遠，貧富懸殊越來越大。一些掌握了社會大量財富的少數先富者——且不說他們的財富來源是否合法——不但未能帶動和幫助多數群眾共同致富，而且在生活上驕奢淫逸，紙醉金迷，道德淪喪，影響極壞：他們在與黨政干部打交道過程中，利用金錢與美色肆意拉攏、收買、腐蝕握有實權的黨政機關工作人員，嚴重擾亂了黨和政府機關正常的工作秩序和紀律，敗壞和毒化了社會風氣。在這種風氣熏染下，黨的全心全意為人民服務的根本宗旨在部分黨員干部的心目中逐漸淡化、遺忘。純潔崇高的思想之堤一旦潰決，取而代之的是被拜金主義、奢靡之風、享樂主義、自私自利等腐朽落后的觀念信條。一些黨員干部經不起金錢與欲望的考驗和誘惑，開始作威作福，信念動搖，黨性與良知漸漸被棄之不顧，以至于靈魂空虛，人格扭曲，享樂腐化，受賄貪污，最終深陷罪惡的深淵，不能自拔。這種令人痛心的狀況不僅發生在周永康、徐才厚等國家高級官員身上，在基層黨員干部中同樣大量存在。他們肩負黨的基層組織的重任，心里卻是謀劃如何利用職位之便謀取個人發家致富，而對于亟待解決的事關群眾切身利益的問題全然不放在心上，甚至對群眾呼吁多年的老問題充耳不聞；群眾上訪時，他們又以維護社會穩定，維護黨和政府形象為借口，串通某些執法機關阻撓甚至迫害反映問題的百姓，公然站在了絕大多數群眾的對立面。這樣的黨員干部自然不為群眾所信服，反而會遭到群眾的反感和唾棄，更談不上“向心力”和“凝聚力”，只會離心離德，人心渙散。

(二)農民的政治思想覺悟亟待提高

造成前述被動局面的另一個原因，是農村落后的生產力水平限制了農民的視野和覺悟。他們認識不到中央在農村地區實行村民自治，是為了讓廣大農民通過民主選舉，把命運掌握在自己手里，從而在黨的領導下，奔向富裕文明的小康社會。他們意識不到換屆選舉的莊嚴與神圣：要么覺得選舉與己關系不大，不能認真對待；要么不顧大局，私人感情和私人利益第一，放棄了政治底線和做人的基本準則；要么膽小怕事，不能堅持正義，不敢用選票表達自己真實的意愿。總之，農村地區根深蒂固的封建宗族觀念、自私自利的小農意識、貧窮落后的經濟狀況是村委會換屆選舉問題產生的思想文化根源。

(三)農村優秀人才流失嚴重，庸者治村現象普遍

在村居中，有較高素質的黨員和致富能人大多常年在外忙于自己的事務，剩下的多是年老體弱的黨員和經濟能力比較一般的村民。由于他們身體羸弱、知識結構陳舊、觀念落后保守，不善于學習新的技能和領導能力不足，威望不高，難以擔負起帶領村民共同致富，建設社會主義新農村的重任。還有的黨員干部缺乏應有的魄力，雖品行端正，有幫助群眾排憂解難之心，也想干點工作，但由于沒有群眾基礎，身邊缺乏得力助手，勢單力薄，抗不住村霸和地痞無賴的干擾、沖擊，工作中畏首畏尾，局面難以打開，導致農村兩委班子軟弱無力，最終壞人上位，權力旁落。

三、農村村委會換屆選舉問題的應對措施

(一)強化黨在農村地區的政治領導和決策落實力度

應采取切實的組織和政治措施，逐步使黨的優良傳統重新發揚光大，使農村黨支部真正成為帶領廣大農民走中國特色社會主義道路的引路人，使每一位黨員成為發揮正能量的表率，進而影響和提高全體村民的思想政治覺悟，確保選舉出來的村委會能在黨的領導下依法行使權力,履行其應盡的義務和責任。

(二)提高村民政治覺悟

要使廣大村民明白，只有出以公心，選出品德優秀、執行政策能力強、有帶領村民致富的經驗和強烈愿望、大局意識強且威望較高的村干部，才會讓每一位村民在政治上受到尊重，經濟上公平受益，關系上互助友愛，才有可能使村集體利益和村民個人的利益有機和諧的結合起來，才能通過努力真正把村民對美好生活的向往逐步變為現實。

在村委會換屆選舉時一定要讓村民清醒地意識到，如果只貪圖眼前利益，讓賄選者竊取了村委的權力，必將遺禍全體村民——包括受賄者在內。因為此類人一旦當選村干部，就會想方設法羅織盤根錯節的關系網，以鞏固其通過賄選獲取的權力。待其羽翼豐滿，樹大根深，原先賄選所投入的資財，必將成倍地從村集體和村民那里索回，繼而形成一個集權勢和經濟利益于一體的龐大團伙。屆時再想動員全體選民，啟動罷免程序或者起訴他們，將變得非常困難。

(三)強化村民的法制意識和依法維權意識

成立相對獨立的“村民監督委員會”，協助上級對村委會換屆選舉的整個過程施行嚴格的監督。“村民監督委員會”應由村民中具有負責精神且懂得國家和上級法律法規常識的人員組成。經濟規模比較大的村莊或社區，在選出新的村委會后可雇用法律顧問和會計審計師，加強對村委會的經濟活動特別是日常收入與支出情況以及與全體村民有重大利益關系的事項的規范監督。對村委會年終——半年、每個季度——公布的村務公開欄尤其是財務賬目，只要村民有看不明白或疑問之處，監督委員會有權代表村民對村委會進行質詢。一旦發現村干部有重大失誤或者發生村干部貪污侵占集體財產行為，應及時問責追究，直至訴諸司法解決，對造成的損失盡快予以追討，并追究當事人的法律責任。只有這樣才能杜絕村委會換屆選舉時賄選問題的出現。

(四)嚴格選舉程序，及時懲處違法犯罪分

在加強對群眾宣傳教育的同時，還應要求每一位參加競選者將其競選綱領、演講內容以文稿的形式送至選民家中，讓選民有充分的時間仔細審閱他們的競選要點和承諾，進行仔細思考、醞釀和對比，在此基礎上，不受干擾地做出自己的判斷和選擇，投出真正體現自己意志的選票。

在選舉過程與公示期間，若有村民舉報(特別是實名舉報)競選人有賄選及其他違法違規行為，上級主管部門和公安機關必須認真對待。一旦經過核實，發現候選人涉嫌違法，應盡快嚴肅查處，依法懲辦，并依據國家和上級的有關法律法規取消其選舉資格。不可敷衍了事，等閑視之，更不應推諉扯皮，長期拖延，包庇袒護破壞選舉的違法犯罪分子。

參考文獻：

[1]中辦、國辦2009年5月印發的《關于加強和改進村民委員會選舉工作的通知》[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2009-05/30/content-1145475-1.htm.

[2]中華人民共和國村民委員會組織法[EB/OL].http://www.gov.cn.flfg/2010-10/28/content_1732986.htm.

[3]國家民政部印發的《村民委員會選舉規程》[EB/OL].http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/jczqhsqjs/201305/20130500454833.shtml.

(責任編輯：孫書平)

The Research on the Issues of the General Election of the Rural Villagers' committee and the Countermeasures

Wang Yun

( Research and Teaching Department of Society and Culture, Shandong Administration Institute, Jinan 250014,China )

Abstract：The general election of the rural villagers' committee has a great deal to do with the benefits of the villagers themselves and the stable development of the villages and the agriculture, so it is an important factor for rural development and the grassroots organization. However, affected by the construction of the rural grassroots organization and villager's political quality, there are some problems such as bribery and cliques in the general election of the rural villagers' committee. For that reason, the party committees and governments at all levels must enhance the political leadership and institution regulations for the election work of the village committees, thus helping the villagers improve their political and cultural quality, correct attitudes towards the election and strengthen the consciousness of the law and responsibility. Meanwhile, accompanied by strict organizational discipline measures, it can ensure the smooth implementation of the village committee elections.

Key words：General Election; Problems of Bribery; Solution

中圖分類號：D621.4

文獻標識碼：A

文章編號：1008-7605(2016)02-0046-04

作者簡介：王筠(1968-)，女，山東濟南人，副教授，主要從事社會文化和日語語言文學研究。

收稿日期：2016-01-20