新疆流動人口社會權利保障困境與原因分析

李洪濤

?

新疆流動人口社會權利保障困境與原因分析

李洪濤

（中共新疆區委黨校 《實事求是》雜志社 新疆烏魯木齊830002）

摘要：隨著新疆經濟、社會、文化的穩步向前推進，越來越多農村人口流向城市成為城市流動人口，在加快新疆城市化進程的同時，這些長期生活在城市的流動人口也陷入了一系列社會權利保障的困境，如就業問題、住房問題、子女受教育問題、社會保險問題等。本文嘗試從思想觀念、戶籍管理、法治與政策、權利救濟等四個方面對新疆流動人口社會權利保障困境進行分析，以期找出該問題背后的深層次原因，為這一問題的徹底解決作好前期準備。

關鍵詞：新疆 流動人口 社會權利 保障 困境

黨的十八屆四中全會以來，新疆加快了推進法治建設的進程，新疆流動人口社會權利保障方面有了很大的變化和改善，但仍舊存在很多有待進一步解決的就業、教育、居住條件、社保等問題，這些問題成為制約新疆流動人口社會權利保障完善的現實困境。

一、保障困境

1.就業問題。隨著新疆社會經濟的發展，新疆流動人口規模越來越大，其就業和再就業問題也日益凸顯出來。

其一，新疆流動人口接受正規職業教育的比例較低。根據烏魯木齊、喀什及伊寧市三地流動人口抽樣調查結果顯示，新疆流動人口受教育水平偏低，平均受教育年限為8.99年。根據被調查對象統計，他們中接受正規職業教育的人數僅占被調查人數的19.7%。職業教育是指讓受教育者獲得某種職業或生產勞動所需要的職業知識、技能和職業道德的教育。［1］與普通教育和成人教育相比較，職業教育側重于實踐技能和實際工作能力的培養，是流動人口得以謀生的重要手段。而流動人口就業和再就業難題就在于接受正規職業教育所占的比例較低。因此新疆流動人口主要從事務工、務農、經商、服務業等方面的工作，這些工作具有苦、臟、累、收入較低的特點。

其二，非正規就業占相當比例，勞動合同簽訂率明顯低于城鎮職工。根據實際調研數據統計，烏魯木齊市近萬個無證商販中，90%以上屬于流動人口，而且大部分是少數民族流動商販。這些流動商販大多從事一些流動性較強的小本生意，比如羊肉串、干果、水果、麻糖、屠宰等等，由于沒有固定的經營攤位，多數人沒有意識到要去辦理工商執照。因此，無照經營和偷、漏稅現象嚴重。另外，根據對烏魯木齊市天山區明華街社區少數民族流動人口的調查結果顯示，由于法律知識普遍缺乏，多數人也不懂得用法律武器保護自己的合法權益。對問題“您認為打工之前，要不要跟老板簽訂勞動合同”，其中回答“要簽勞動合同”的占31.3%，接近三分之一，回答“沒必要和不用簽”的占68.7%，超過三分之二。這些說明了新疆流動人口特別是少數民族流動人口法律意識淡薄造就了非正規就業占相當比例，勞動合同簽訂率明顯低于城鎮職工的現狀。

其三，工作更換頻繁，職業地位較低。根據《農民工“短工化”就業趨勢研究報告》［2］顯示，有66%的人更換過工作，有25%的人在近7個月內更換工作，50%的人在近20個月中更換了工作。說明短工化已經成為當前農民工就業的普遍趨勢，在當前招工難、尋工難等社會問題十分突出的背景下，這一現象值得關注。根據調研數據統計，新疆流動人口中從事務工的占到75.19%，從事務農、經商、服務業和其他職業的占24.81%。這些工種具有“高流動性”、職業地位較低的特點，而且大多數新疆流動人口法律意識淡薄，缺乏用工之前與用人單位簽訂勞動合同的意識，缺乏法律的約束。這些導致新疆流動人口總體上工作更換頻繁的現狀，不利于保障他們的就業權利和個人發展，也不利于維護社會穩定。

2.子女受教育問題。受教育權是每一位公民的基本權利。近年來，流動人口子女受教育問題受到國家和社會的廣泛關注，政府也多次出臺相關的法規政策來保障流動人口子女受教育的權利。調查小組對新疆流動人口子女受教育情況進行了解時，從中發現一些問題。

其一，入園費用高，經濟可承受能力低。目前，我國學前教育沒有納入義務教育的范圍。而絕大多數流動人口的經濟收入有限，無力支付高額的入園費用，他們的子女被排除在學前教育之外。調研小組在入戶訪談中了解到，新疆流動人口特別是少數民族流動人口家庭收入較低，超過一半以上家庭屬于低收入者。目前，孩子每月的入園費用大概在300～700元之間，這筆費用對他們而言無力承擔，子女學前教育一般情況下是缺失的，家庭中年長的孩子輔助父母帶年幼的孩子幾乎是一種普遍現象。

其二，義務教育階段仍舊存在收取“借讀費”、“贊助費”現象。2010年教育部公布《教育部關于修改和廢止部分規章的決定》，該《決定》中刪除了“可按有關規定收取借讀費”的規定。但通過調查發現，義務教育仍舊存在收取借讀費、贊助費的現象。這些費用給城市居民尤其是流動人口帶來了很大的壓力，也反映出有些學校并未按照國家規定執行相應的教育制度，應引起相關部門的關注。受訪對象表示，由于無力承擔重點學校過高的贊助費用，他們的子女只能是就近入學。

其三，家庭教育質量差。家庭教育的第一步應是父母教育，父母的職責是幫助孩子明白必須對自己負起責任。要做到這些，父母除了投入大量的時間和精力外，其文化素養起決定作用。目前，流動人口受教育水平總體較低，主要以初高中學歷為主，他們為了適應城市生活將大部分時間、精力花費在工作上，對孩子的教育投入相應減少，家庭教育質量相對較差，甚至缺失。一個17歲的受訪女孩表示，父母常年在外地務工，多年來她肩負著照顧兄弟的重任。對于這樣的家庭，父母對孩子的教育是缺失的。

3.住房問題。住房問題是重要的民生問題。目前，新疆流動人口的住房問題是其在城市生活遇到的最基本、最嚴峻的問題之一。調查資料顯示，新疆流動人口的住房問題表現在以下幾個方面：

其一，以居住在出租房屋或居民家中為主，租住政府提供的保障性住房所占比例甚微。保障性住房是指政府為中低收入住房困難家庭所提供的限定標準、限定價格或租金的住房，一般由經濟適用住房和公共租賃房構成。其中，經濟適用房的保障對象是具有當地戶籍的城市低收入住房困難家庭，外來流動人口不在其保障范圍之內。自2012年2月15日開始實施的《烏魯木齊市公共租賃住房管理辦法》雖然首次將公租房受益人群擴大到外來務工人員，但對其也有條件限制。《辦法》規定外來務工人員申請公租房必須同時滿足四項條件：家庭成員均辦理了《居住證》，并在烏市連續居住3年以上；家庭成員中至少有一人與本市用人單位簽訂3年以上的勞動合同或在烏市連續繳納社保3年以上；家庭人均年收入低于上一年度城鎮居民人均可支配收入標準；在烏市無自有產權住房且未租住公有住房。目前新疆流動人口能夠同時滿足這四項條件的外來人口少之甚少，根據烏魯木齊、喀什及伊寧市三地流動人口抽樣調查結果顯示，新疆流動人口居住在出租房屋和居民家中的接近50%；居住在政府提供的保障性住房的流動人口僅占全部流動人口的比例不到5%。

其二，居住環境較差，難以滿足基本的生活需求。目前，新疆大多數流動人口的文化程度較低，只能從事一些以體力勞動為主的工作，經濟收入普遍低且很不穩定，很難在中心城區生活，他們往往選擇居住于距城市中心較遠、位置偏僻、治安居住環境較差、房租較低的城郊或城鄉結合部。調研組在烏魯木齊市天山區勝利路社區入戶訪談時，據當地居民反映，2013年7月，該小區進行外墻保溫層改造，由于工地現場臨時搭建的簡陋帳篷影響市容而被拆除，工地現場的農民工只能露天睡在保溫板上直到工程完工，使受惠當地居民更完善的居住條件與農民工的簡陋露宿形成了鮮明對比。

其三，定居意愿強，但住房購買力低，能支付的房屋租金較低。根據訪談結果顯示，隨著流動人口外出務工年限的增加，已經適應了城市生活的流動人口返回老家的意愿越低，愿意成為城市居民的意愿越強烈。比如，勝利路社區的一家牛肉面館的老板來自甘肅，面館經營十年而且生意興旺，老板已在烏市買房定居。面館雇有三位甘肅籍女性雇員，年齡在18～20歲之間，初中文化程度，租房，工作時間將近兩年，月薪3000元。她們認為外出務工比在家鄉務農掙錢多，剛離開家鄉的前幾個月特別想家，現在已經適應了城市生活，不再想回家鄉生活。但是，新疆流動人口總體上收入較低，城市高昂的房價使得他們無力承擔，住房購買力低，能支付的房屋租金也較低。

4.社會保險問題。新疆維吾爾自治區于2011年10月11日下發了《新疆維吾爾自治區居住證申領辦法》（試行版），目的是通過對居住證制度的推行，逐步使流動人口和常住人口在居住、經營、生活等各方面能夠享受到同等的公共服務和社會保障。根據調研資料統計結果顯示，新疆流動人口大多數沒有納入城鎮居民的社會保障和基本公共服務體系，并沒有獲得與城鎮居民平等的發展機會。

其一，流動人口在流入地的社會保險比例較低。根據調研資料結果顯示，新疆流動人口參加城鎮養老保險的占23.1%，沒有參加的占74.5%，不清楚的占2.4%；參加城鎮醫療保險的占26.4%，沒有參加的占71.1%，不清楚的占2.4%；參加工傷保險的占25.2%，沒有參加的占71.0%，不清楚的占3.8%；參加失業保險的占13.6%，沒有參加的占83.0%，不清楚的占3.4%；參加生育保險的占9.9%，沒有參加的占86.5%，不清楚的占3.7%。這些數據說明新疆流動人口在當地享有的社會保險比例較低。

其二，繳費難：流動人口收入低，保費難以承受。新疆流動人口的職業性質、特點決定了其大多數人經濟收入較低的現狀，尤其是少數民族流動人口表現得更為突出。調研數據顯示，新疆少數民族流動人口從事開飯館的占7.3%；打工（長、短）占42.76%；做點小生意占36.17%；無業占11.28%。月收入在200元以下的占9.3%；200～700元的占12.51%；700～1 500元的占35.6%；1 500元以上的占37.67%。可以看出，月收入在1 500元以下的占57.41%，超過一半以上。說明目前新疆少數民族流動人口中，一半以上屬于低收入者和困難人口。這部分群體首先關注工資收入和溫飽問題的解決，這種生活狀態很難形成自覺參加社會保險的意識，對于他們來說，繳納保險的各項費用也是難以承受的。

其三，轉移難：流動人口由于高流動性導致失保。根據《中華人民共和國社會保險法》規定，參加養老保險后不能退保。目前社保關系在不同省份乃至城市間轉移接續難，如果辭職、返鄉或者離開本省工作，可能就會出現中斷交保險的情況。站在流動人口的角度看，由于社保關系轉移接續難，他們只能提個人賬戶結余不能轉走統籌賬戶，其前期交的養老金無異是打了水漂。新疆流動人口的職業性質決定了其大多數人工作更換頻繁，具有高流動性的現狀。流動人口的高流動性使得社會保險的轉移、續接問題更加凸顯，而社會保險轉移難、續接難的現狀導致大部分流動人口失保。

二、原因分析

造成新疆流動人口社會權利保障困境的原因是多方面的，本文主要從思想觀念因素、戶籍管理因素、法治與政策因素、權利救濟因素四個方面加以分析說明。

1.思想觀念因素。其一，新疆流動人口參保意識淡薄。對新疆流動人口而言，來到城市首先關注獲得工作機會、工資收入和生活條件的改善，特別是對占流動人口主體的年輕人而言，他們依仗自己年富力強的優勢，很少考慮未來及潛在的生活風險，對養老需求比較漠視。從調查中發現，流動人口缺乏對社會保障的了解，對保障的作用還存有疑慮，擔心繳納的社會保險金日后無法收回。因此，在“單位每月為自己繳納社保費”及“單位每月為自己增發工資”的調查中，更多的流動人口選擇后者，［3］甚至還有很多參加了養老保險的流動人口到社保部門退保，以便能夠一次性拿到個人賬戶里的社保金。

其二，用人單位對社會保障制度缺乏正確認識。社會保障以社會保險為核心，同時包括社會福利、社會救助等內容。因而用人單位為流動人口提供社會保障不僅僅是為其夠買社會保險，還包括為流動人口提供職業技能培訓、職工福利、住房補貼及在流動人口生活陷入困境時的救助。目前，用人單位認為為流動人口提供社保服務只會增加自身的成本，沒有意識到對人力資本的投資所帶來的長期效益的重要性。調研中，某社區主任告訴我們，有些餐館老板為了逃避給雇工繳納社會保險而采取不與打工者簽訂勞動合同而短期雇傭，致使許多受雇者在被雇傭期間沒有享受社會保險服務，當他們意識到自己的合法權益受到侵害時，卻沒有合理的依據為自己的辯護，最終吃虧的是被雇者。《中華人民共和國勞動合同法》第七條規定，用人單位自用工之日起即與勞動者建立勞動關系。已建立勞動關系，未同時訂立書面勞動合同的，應當自用工之日起一個月內訂立書面勞動合同。而且用人單位給勞動者交社會保險是勞動合同的必備條款之一。

2.戶籍管理因素。隨著我國改革開放的不斷深化和市場經濟的快速發展，計劃經濟時代的城鄉二元戶籍制度也朝著更加合理的方向發展。長期以來，由于改革步伐緩慢、力度不大，在人口大量流動的時代導致大量流動人口處于“人戶分離”狀態，這些制約了城鎮化的進程，也是造成流動人口社會保障困境的主要原因。

其一，現有的戶籍制度設立了諸多入籍限制條款。近年來，雖然各地戶籍制度改革放寬了戶籍政策，為流動人口落戶城市提供了便利，但是絕大多數城市尤其是一些大城市卻又設立了相對較高的資本條件和人才標準。2010年8月修改后的《烏魯木齊市戶籍遷入管理暫行辦法》規定，如在四種情形“大中專生交社保可落戶”條款，對流動人口來說就顯得尤為苛刻，因為這些流動人口的文化程度較低，學歷絕大多數在高中以下；另外，“購買商品房（不含二手房）可落戶”、“有固定住所可落戶”、“一次投資50萬可落戶”、“投靠四年可落戶”，這四項落戶規定對于大多數新疆流動人口來說門檻過高，難于跨越。總體上，2010年8月實施的《暫行辦法》雖然是烏魯木齊市落戶條件放寬的新規定，但仍然將絕大多數流動人口排除在外。

其二，現有戶籍制度改革尚未剝離嵌入在戶口中的各種社會福利。我國現行的戶籍制度不僅包括常規人口登記和上報、人口遷移和管理等人口管理功能，還涉及就業、住房、教育、衛生、社會保障等社會管理功能，因而存在著明顯的“功能超載”［4］的問題。目前，很多地方取消了城鄉二元的戶口劃分，戶籍制度的改革主要集中在農業戶口與非農業戶口之間的形式劃分上，雖然使城鄉戶口之間的等級差異有弱化的趨勢，但實際上并沒有剝離嵌入在戶口中的各種社會福利。如何剝離附著在戶口上的教育、就業、醫療、住房等社會福利，如何實現城鄉戶口中社會福利或公共服務的均等化，是戶籍制度改革的核心內容。調研小組入戶走訪時發現，很多流動人口希望子女能受到更好的教育，將來有一份穩定的、收入較高的工作，以改變目前的生活狀況。但由于是外地戶口，每月的收入除了日常開支所剩無幾，上重點小學和初中對于他們來說是望塵莫及。

黨的十八屆三中全會明確提出：“加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模”，為加快推進戶籍制度改革明確了路徑和要求。在此基礎上，2014年7月30日，國務院出臺《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，10月中旬，新疆維吾爾自治區人民政府出臺《關于進一步推進我區戶籍管理制度改革的實施意見》，其共同目標為到2020年基本形成以合法穩定住所和合法穩定職業為戶口遷移基本條件、以經常居住地登記戶口為基本形式，城鄉統一、以人為本、科學高效、規范有序的新型戶籍制度，真正做到城鄉居民在發展機會面前地位平等。

3.法治與政策因素。其一，法治不健全。首先，相關立法相對滯后。改革開放以來，隨著我國政治經濟體制改革的進一步深化，戶籍制度逐步的松動，來自新疆區內外的流動人口大量增加，但相應的關于流動人口的法律、法規出臺緩慢，在解決具體問題時法律依據缺乏，同樣的情況在不同的地方處理方式千差萬別，造成了流動人口對政府管理人員的不信任，因此在管理上出現了很大的困難。其次，政府執法力度不嚴。從政府執法角度而言，有些政府部門確實存在著不作為或少作為的行為。對未與流動人口簽訂勞動合同的情形，只責令整改未有實質的處罰措施；對流動人口提出的要求公司補繳社會保險訴求，社保辦更多的是讓個人與公司協商私了或要求多發1～2個月的工資；因勞動仲裁案件增多需要到公司來核查相關情況的執法人員走過場的情況也普遍存在，并未有實質性的改變。

其二，政策宣傳不到位。維護流動人口社會保障權不受侵犯是政府的責任，從政策的制定、宣傳、實施、檢查等都是政府職責。大多數受訪對象表示，他們并不了解社會保障相關內容，并不知道工傷保險是由用人單位承擔，勞動者個人是不需要繳納任何費用的，對如何參保，享受福利待遇的認知更是無從談起。對于新疆流動人口來說，不了解政策就無法通過政策、法律途徑來保護自己的合法權益，無法形成一個參加社會保障的輿論氛圍，這也是他們參保熱情不高的一個重要原因。

4.權利救濟因素。從現有制度環境看，我國公民權利救濟的主要途徑有：司法救濟、行政救濟、社會救濟和私力救濟。［5］目前，新疆公民權利救濟存在很多問題，一些公民的基本權利即便是法律有明文規定的在現實生活中也不能有效轉化為實然權利，因而難以獲得有效救濟。流動人口中大部分屬于弱勢群體，他們的權利救濟問題顯得更加突出。

其一，司法救濟。司法救濟是指司法機關按照法定的權限和程序，通過對具體案件的當事人之間權利義務的判斷來對權利受損害者的權利進行補救的機制。［6］在實踐中，由于普遍存在的立案范圍受限、訴訟程序繁瑣、訴訟費用過高以及執行難以到位等問題，司法救濟機制顯得乏力，難以應對當下新疆流動人口的權利保障訴求。

其二，行政救濟。行政救濟是指公民、法人或者其他組織認為行政機關的行政行為造成自己合法權益的損害，請求有關國家機關給予補救的法律制度的總稱，包括對違法或不當的行政行為加以糾正，以及對于因行政行為而遭受的財產損失給予彌補等多項內容。［7］目前，新疆行政救濟機制存在一定的問題，比如救濟范圍偏窄、救濟效率偏低、救濟力度偏弱、現有的行政救濟途徑相互銜接不暢等等，這些在一定程度上制約作為弱勢群體的流動人口在其合法權益受到侵害時得不到及時救濟的重要因素。

其三，社會救濟。社會救濟是指公民權利受到侵害時，通過一定的社會力量來防止和排除侵害，以保護和補償公民合法權利的一種權利救濟方式。［8］當前，社會救濟也存在一定的問題：新疆社會組織尤其是流動人口中的正式的社會組織發展有限使得流動人口對社會組織的信任度降低；互聯網的快速普及使得網絡維權成為一種新的權利救濟方式，但網絡上存在的大量的虛假信息使得人們無法分辨信息的真偽等等，這些問題的存在使得流動人口借助社會力量的方式保護、補償或糾正自身的合法權益受到局限。

其四，私力救濟。私力救濟是指當事人認定權利遭受侵害，在沒有第三方以中立名義介入糾紛解決的情形下，不通過國家機關和法定程序，）而是依靠自身或私人力量，解決糾紛，實現權利。”［9］（P27私力救濟易生流弊，“現代法律遂以禁止私力救濟為原則，私力救濟往往在民法上構成侵權行為，在刑事上成為犯罪行為。”［10］（P252）問卷統計結果顯示，對問題“您如果抓到偷自己財物（或打傷你）的人，該怎么辦？”回答“送派出所的”占78.97%，“交社區干部的”占25.12%，“痛打一頓解恨的”占5.7%，“賠錢了事的”占10.18%。從數據可以看出新疆流動人口的法律意識有了很大的提高，當自己的合法權利受到侵害通過私力解決的僅占少數。現代文明社會公力救濟是權利救濟的主要手段，社會救濟是重要的補充手段。當前，應不斷優化流動人口權利救濟體系，通暢流動人口權利救濟渠道，從而有效保障流動人口的合法權利，避免極端維權事件的發生。

總之，隨著新疆經濟、社會、文化的穩步向前推進，越來越多農村人口流向城市成為城市流動人口。在加快新疆城市化進程的同時，這些長期生活在城市的流動人口由于思想觀念、戶籍管理、法治與政策、權利救濟等方面的原因，陷入了諸如就業、住房、子女受教育、社會保險等一系列社會權利保障的現實困境。這些困境及其因素使得大多數新疆流動人口無法獲得與城鎮居民均等的發展機會，這些成為增加社會不穩定因素的隱患，也不利于進一步加快新疆城市化進程，相關部門應當給予高度重視，以期這一問題得到妥善地解決。

［參考文獻］

［1］呂思穎.女性流動人口職業教育的現狀探究— —以蘇南地區為例［J］.產業與科技論壇，2009（12）.

［2］農民工"短工化"就業趨勢研究報告［EB/OL］.http://wen?ku.baidu.com/view/617e2c34b90d6c85ec3ac670.

［3］趙立航.農民工社會保障問題五大矛盾探析［J］.深圳大學學報（人文社會科學版），2006（03）.

［4］張靜.城市地區戶籍制度改革及其路徑思考［J］.中國行政管理，2009（08）.

［5］熊光清、喻少如.完善公力救濟，維護流動人口權利［EB/ OL］.http://news.uibe.edu.cn/uibenews/article.php？/19403.

［6］王瑩.論我國城市少數民族流動人口的社會保險權——基于公民權利救濟的考察［J］.河南師范大學學報，2012（02）.

［7］林莉紅.行政救濟基本理論問題研究［J］.中國法學，1999 （01）.

［8］熊光清.流動人口權利社會救濟的現狀與未來［J］.學術前沿，2014（11）.

［9］徐昕.論私力救濟［M］.北京：中國政法大學出版社，2005.

［10］梁慧星.民法總論［M］.北京：法律出版社，1996.

責任編輯：李月明

中圖分類號：D922.182.45

文獻標識碼：A

DOI:10.3969/j.issn.1003-4641.2016.01.23