去極端化相關法律的發展、適用及完善

王萍萍

（中共新疆區委黨校 法學教研部 新疆 烏魯木齊 830002）

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去極端化相關法律的發展、適用及完善

王萍萍

（中共新疆區委黨校 法學教研部 新疆 烏魯木齊 830002）

摘要：去極端化是一項長期而艱巨的任務，新疆針對當前極端問題的嚴重態勢，通過運用相關法律法規、政策并結合打擊極端行為的實踐經驗等實現了對極端行為的有效打擊。隨著新情況、新問題的不斷出現，在去極端化立法方面需進一步地發展與完善。本文通過對去極端化相關政策、法律的發展歷程、去極端化相關法律適用現狀的梳理以及去極端化相關法律的完善思考，以期新疆在執法與司法領域更好地打擊極端一般違法及犯罪行為。

關鍵詞：去極端化 法律適用 立法完善

一、去極端化相關政策、法律的發展歷程

宗教極端思想對新疆滲透由來已久，上世紀八十年代末九十年代初開始抬頭，只是早些年被掩蓋在分裂思想下，滲透手段隱秘，易被忽視。對當前影響至深的新一輪宗教極端思想的抬頭始于2007～2008年，“7·5”事件更催化了極端思潮的蔓延，并成為暴恐活動的思想根源。新疆一直處于去極端化實踐的前沿，在理論方面的研究也相對領先。2010年自治區黨委明確提出了“反暴力、講法治、講秩序”，這一法治觀念蘊含著去極端化的深刻內涵，在后期制定的一系列文件和召開的會議中也充分體現了自治區去極端化的堅強決心，如為遏制極端思想滲透，依法嚴厲打擊極端活動制定了《關于進一步依法治理非法宗教活動、遏制宗教極端思想滲透工作的若干指導意見》；為有效控制暴力恐怖音視頻傳播加速的行為，新疆高級人民法院、人民檢察院、公安廳、文化廳、工商行政管理局聯合發布了《關于嚴禁傳播暴力恐怖音視頻的通告》；為貫徹落實習近平總書記關于加強反恐怖斗爭的一系列重要指示和“5·22”案件重要批示精神，按照國家反恐怖工作領導小組的部署要求，自治區啟動嚴厲打擊暴力恐怖活動專項行動，有效打擊了猖獗的暴力恐怖和宗教極端犯罪行為；此外，一些地州依據當地去極端化的經驗，也發布了一些通告及相關文件。

然而面對極端問題的復雜性，僅依賴相關政策來規制、打擊容易造成各地執法機關掌握尺度的不一致，導致民眾的誤解，最終影響去極端化的效果。因此，適時地將成熟的政策上升為法律，針對一些具體問題來立法是當前去極端化的一種有效方式。2010年中央新疆工作座談會召開以來，自治區黨委立足于實踐為打擊極端行為的立法指明方向、確定依據，同時運用法律、法規來指導實踐，為實際的操作提供理論依據，使相關法律法規的制定與去極端化實踐之間形成一種相互指引、相互促進的關系，這是自治區在去極端化方面的重要突破并為打擊極端行為在有法可依方面取得了實質性的進展。如2014 年11月28日新疆維吾爾自治區第十二屆人民代表大會常務委員會第十一次會議修訂通過了《新疆維吾爾自治區宗教事務條例》，這是該條例自1994年制定以來歷經施行20年后的第一次修改，適應了當前新疆復雜嚴峻的反分裂斗爭的形勢，其中許多內容都是以當前去極端化的實踐為依據，針對一些突出問題來立法的。如該條例在法律責任中以列舉的方式明確規定了與宗教極端有關的違法犯罪行為應承擔的法律責任，將一種極端行為是一般違法行為還是犯罪行為按照行為的輕重及相應的表現進行了明確地劃分，實現了一般違法行為與犯罪行為承擔不同法律責任的有效銜接；2015年2月1日起正式實施的《烏魯木齊市公共場所禁止穿戴蒙面罩袍的規定》，也是為了有效規制在公共場所穿戴蒙面罩袍這種極端行為而進行的立法；為了全面推進民族團結進步事業，鞏固和發展平等團結互助和諧的社會主義民族關系，新疆維吾爾自治區第十二屆人民代表大會常務委員會第十二次會議通過了《新疆維吾爾自治區民族團結進步工作條例》，這標志著新疆民族團結進步工作邁上了一個新臺階；2015年8月29日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議通過的《中華人民共和國刑法修正案（九）》以及2016年1月1日起實施的《中華人民共和國反恐怖主義法》為依法去極端化進一步提供了有效的法律依據。充分運用上述這些政策并結合我國現有的與去極端化相關的法律法規，自治區在去極端化方面取得了顯著的成效。

二、去極端化相關法律的適用現狀

去極端化就是去極端思想、言論和行為，適用法律或者運用法律來規范、制裁則主要針對極端的言論和行為（言論也是行為的一種表現形式），即要綜合運用現有相關的法律法規等來規制（包括教育與制裁等）。目前，我國現有的與去極端化有關的法律涉及刑法、行政法、民法等領域。刑法領域有現行刑法及相應的修正案、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯合下發的指導意見等；行政法領域有宗教事務管理方面的相關法規、治安管理處罰方面的法律法規、互聯網、印刷、出版等管理方面的法律法規；民事領域有民法通則等（當極端行為對公民、法人或其他組織的財物進行毀壞造成損失時，應依法承擔民事責任）。因而極端行為在現實表現中有一般違法行為和犯罪行為。

1.極端一般違法行為及其法律適用。極端一般違法行為是指涉嫌違反國家行政、治安、宗教管理等方面的法律法規，對社會管理或正常的社會秩序造成一定危害需要及時查處但尚未構成犯罪的、按照相關的法律法規承擔相應的民事責任與行政責任的違法行為。現階段治理極端一般違法行為主要綜合適用《反恐怖主義法》《治安管理處罰法》《國務院宗教事務條例》《出版管理條例》《互聯網信息業務管理辦法》《新疆維吾爾自治區宗教事務條例》《烏魯木齊市公共場所禁止穿戴蒙面罩袍的規定》以及民法通則等相關法律、法規。另外，自2014年5月嚴打以來，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部于9月9日聯合出臺了《關于辦理暴力恐怖和宗教極端刑事案件適用法律若干問題的意見》，該意見的出臺對有些尚未構成犯罪但仍應嚴懲的極端行為提供了適用法律的有效依據。

2.極端犯罪行為及其法律適用。極端犯罪行為往往對國家安全、社會穩定、民族團結和人民群眾生命財產安全造成了嚴重危害，具有嚴重的社會危害性、刑事違法性以及應受刑罰懲罰性的特征，因此對極端犯罪行為必須嚴厲打擊、依法懲處。

其一，準確認定案件性質。首先，針對極端犯罪行為應該準確結合《中華人民共和國刑法修正案（九）》《中華人民共和國反恐怖主義法》《關于辦理暴力恐怖和宗教極端刑事案件適用法律若干問題的意見》，并參考自治區相關文件精神等來綜合認定，在不擴大打擊面的基礎上做到對犯罪分子的依法嚴懲。要準確認定哪些極端犯罪行為屬于以組織、領導、參加恐怖組織罪定罪處罰、哪些屬于以煽動民族仇恨、民族歧視罪、包庇罪等罪定罪處罰、哪些屬于以危險方法危害公共安全罪（預備）論處、哪些屬于以聚眾擾亂社會秩序罪、傳授犯罪方法罪、非法拘禁罪等罪定罪處罰、哪些屬于以尋釁滋事罪定罪處罰；要準確適用利用極端主義破壞法律實施罪，非法經營罪，重婚罪，編造、故意傳播虛假恐怖信息罪等罪名。其次，要準確地把握住處理如非法教經、講經、解經、學經行為、在廣場、學校、醫院、道路、公共交通工具等公共區域聚眾從事禮拜等宗教活動、擾亂公共場所秩序，堵塞交通或者破壞交通秩序，抗拒、阻礙管理人員依法執行職務等行為的尺度。第三，慎重使用危害國家安全罪的罪名。如慎重使用煽動分裂國家罪、為境外竊取、刺探、收買、非法提供國家秘密、情報罪等罪名，以避免給一些別有用心的國家或組織落下口實。

其二，合理運用量刑原則。首先，充分貫徹罪責刑相適應原則：對組織、領導犯罪集團的首要分子，應按照集團所犯全部罪行處罰；其他主犯應當按照其所參與或者組織、指揮的全部犯罪處罰；對與境外機構、組織、人員勾連實施犯罪的、組織、脅迫、誘騙、煽動未成年人、老人、孕婦、哺乳期婦女、患有嚴重疾病和殘疾人犯罪的、利用宗教教職人員、國家工作人員、教師等特殊職業身份實施犯罪的應當從重處罰。其次，體現寬嚴相濟的刑事政策。如喀什地區中級人民法院針對莎車縣“7·28”嚴重暴恐襲擊案中的被告人艾力·圖爾蓀（參與殺害無辜群眾）因其在案發后能夠自動投案，有自首情節而對其從輕判處無期徒刑，體現了寬嚴相濟的刑事政策。

三、去極端化相關法律的完善思考

去極端化是一項長期而艱巨的任務，現階段除了綜合運用相關法律法規外，還應當結合當前打擊極端行為的實踐經驗，不斷通過立法的完善來實現對極端行為的有效打擊。目前，雖然在國家層面已經出臺了《中華人民共和國刑法修正案（九）》《中華人民共和國反恐怖主義法》，但在自治區層面還應結合新疆去極端化的實踐經驗，盡快出臺《新疆維吾爾自治區去極端化條例》，以期新疆在執法與司法領域更好地打擊極端一般違法行為和犯罪行為。

1.關于總則部分的規定。《新疆維吾爾自治區去極端化條例》總則中應體現如下原則：一是立法的原則主要針對極端言論與行為。去極端化雖然包含去宗教極端思想、言論和行為，但法律制裁只能針對具體的言和行，因為存在于人腦中的極端思想只有表達出來，表現為言論或行為才有可能被規制；二是體現適用法律人人平等的原則。新疆各地州在運用政策打擊極端行為的過程中，對政策理解不一致、掌握尺度不同的現象也是有所發生的。因而在去極端化立法過程中必須體現適用法律人人平等的原則；三是在去極端化立法中可以參照自治區宗教事務條例相關規定的銜接性將極端行為所承擔的相應民事、行政、刑事責任有效銜接起來。四是明確去極端化相關部門的行政管理職責，也即教育、出版、工商、民政、文化、宗教事務管理機構、公安機關作為依法去極端化的管理部門必須各司其職、各盡其責。

2.細化極端化的表現形式。對于在現實司法或執法領域的相同事件按照不同標準處理的現象，如尋釁滋事、聚眾擾亂社會秩序等行為，當行為介于一般違法與犯罪行為之間時，有些地方按一般違法對待，有些地方則按照犯罪處理；又如對念“尼卡”這一行為，有些地方念一次就按照犯罪處理，有些地方則念三次才按照犯罪處理。這種執法司法標準的不統一不僅造成了民眾的誤解，也給具體執法司法人員帶來了困惑。盡管國家已經出臺了《刑法修正案（九）》及《中華人民共和國反恐怖主義法》，但某些行為是否能定性為犯罪還需要進一步細化加以明確，并在去極端化立法中體現出來，以便更好地與我國刑法和反恐怖主義法相銜接。因此，在去極端化立法中細化極端行為的表現形式意義重大。目前，《新疆維吾爾自治區宗教事務條例》在附則中明確了宗教極端的概念，以此為基礎在去極端化立法中可以列舉的方式描述、細化極端行為的表現形式，并對每一種極端行為的表現形式進行準確界定：明確哪種情形是一般違法行為，哪種情形是犯罪行為。只有準確界定才能做到精準打擊。當然，以列舉的方式描述極端行為的表現形式并對其進行準確界定是立法中的難點，如果能夠清晰列舉極端行為的表現形式并對其進行準確界定，去極端化在適用法律以及懲處方面就能夠迎刃而解。當然，準確界定還可以更好地發揮和體現法的預測功能，讓人們了解到此項法規的底線并預先知道法規對自己已經做出和即將做出行為的態度以及必然導致的法律后果，由此可以自覺、自主地調整自己的行為。另外，參照《新疆維吾爾自治區宗教事務條例》的法律責任部分②，針對極端化的表現形式逐項歸納其法律責任，對極端行為依法加以懲處。

［注釋］

《新疆維吾爾自治區宗教事務條例》第六十條指出違反本條例規定，應當給予治安管理處罰或者其他處罰的，分別由公安機關或者有關部門予以處罰；構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任。

②《新疆維吾爾自治區宗教事務條例》的規定，如第六十條的規定：若違反本條例第三十八條規定的，由縣級以上人民政府宗教事務部門會同有關部門予以批評教育，責令改正；有違法所得的，沒收違法所得，并處三千元以上五千元以下罰款；有違反治安管理行為的，由公安機關依法給予治安管理處罰；構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任；對公民、法人或者其他組織造成損失的，依法承擔民事責任。

［參考文獻］

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［6］新疆維吾爾自治區宗教事務條例［EB/OL］.http://news.ts. cn/content/2014-12/04/content_10789678，2014-12-04.

［7］關于辦理暴力恐怖和宗教極端刑事案件適用法律若干問題的意見［EB/OL］.http://www.mszsx.com/regulations/2014-09-21/9449，2014-09-21.

［8］烏魯木齊市公共場所禁止穿戴蒙面罩袍的規定［EB/OL］. http://news.ifeng.com/a/20141211/42695289_0，2014-12-11.

編輯：李洪濤

中圖分類號：D912.15

文獻標識碼：A

DOI:10.3969/j.issn.1003-4641.2016.03.21