構建新型稅收收入管理體系的實踐與思考

◆柳現青

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構建新型稅收收入管理體系的實踐與思考

◆柳現青

內容提要：在經濟新常態下，稅收收入出現一些新的變化，呈現一些新的特征，主要反映在稅收收入增幅走低，增量縮小，稅源結構深刻變化，地區差異進一步拉大。同時，各級預算支出的壓力并未減輕，仍需要稅收收入保持持續穩定的增長，完成收入目標的壓力進一步增大。稅收收入管理如何適應這些變化，如何調整固有的思路和辦法，需要認真研究和應對。構建新型稅收收入管理體系，是當前和今后一段時期組織收入管理中急需解決的一個重要課題。

關鍵詞：經濟新常態；稅收收入管理；新體系

一、構建新型稅收收入管理體系的“時”與“勢”

（一）對新型稅收收入管理體系的理解

國家稅務總局王軍局長在2015年全國稅務工作會議上明確提出，要構建新型稅收收入管理體系，其要點有四：客觀地“定”，科學地“分”，合理地“調”，準確地“考”。

客觀地“定”，就是要使收入目標盡可能接近稅源實際，與經濟發展水平相適應，與經濟稅源結構相協調，充分考慮稅源潛力和征收努力程度，做到實事求是，既不超越經濟稅源實際盲目確定高指標，也不刻意壓低指標“留一手”。

科學地“分”，就是要在全面、準確測算分稅種、分行業、分地區稅源實力和潛力的基礎上，根據人大確定的預算，以求實的態度、嚴謹的作風、科學的方法，將稅收收入計劃全額分解到各稅種、各級次，落實到各地區，切實做到稅源基礎好、潛力大的地方承擔較多的收入任務，稅源基礎差、增長乏力的地方承擔較少的收入任務，避免“小馬拉大車”，防止“壯馬少拉貨”。

合理地“調”，包含兩層意思：一是在稅收計劃執行過程中，根據因政策、災害、遷移等原因造成的重大稅源變化，及時調整相關地區及相關稅種、級次收入目標，以有效地發揮收入目標的引導和激勵作用；二是指科學調度收入進度，防止收入計劃在執行過程中月季間大起大落，地區、級次間嚴重失衡。

準確地“考”，就是要科學設定收入目標考核指標，建立收入質量評價體系，客觀公正地考核下屬單位收入任務完成情況和征管努力程度，不能簡單以數字論成敗功過。如果是因為主觀努力不夠完不成任務的，或者是雖然完成了任務但有收“過頭稅”的，考核時都要問責。

（二）構建新型稅收管理體系正當其時、勢在必行

1.經濟新常態需要收入管理順勢而為。首先，經濟增長速度進入換檔期，波動下行。稅收收入亦相應下行，高速增長難以為繼。2013年全國GDP增長7.7%，2014年增長7.4%，2015年1—9月增長6.9%。全國稅收2013年增長8.3%，2014年增長8%，2015年前10個月僅增長7.5%，其中9個省市負增長。而2001年至2007年我國稅收年均增長21.7%，2008年至2012年年均增長16.8%。其次，經濟結構深度調整，工業下降快，傳統行業不少出現負增長，新興行業和新業態不斷出現但占比不高，稅源結構隨之深刻變化，區域差異進一步拉大。其三，經濟動態變化萬千，增減方向、程度難以預料，收入模式難以固定，控管難度不斷加大。

2.全面推進依法治國要求收入管理因時而變。在全面推進依法治國的大格局下，依法征稅是國家治理體系和治理能力現代化的內在要求，這就要求我們必須發揮稅法對于規范理財、強國富民的應有功能，堅持用法治思維和法律手段處理稅收問題，抓好收入管理。隨著稅收法定原則的落實，稅收實體法、程序法不斷健全和完善，新預算法也已頒布實施，“唯任務論”顯然已不合時宜，必須樹立法治前提下的“科學任務觀”。

3.稅制改革不斷深化需要收入管理迅速跟上。按照中共十八屆三中全會確定的改革方案，“營改增”繼續推行，消費稅、資源稅改革正加快推進，個人所得稅、環保稅等改革也都在積極準備之中，這些改革對稅收收入的影響有增有減，但總的依然是延續減稅為主的大趨勢。同時，為了促進新興產業發展和鼓勵大眾創業、萬眾創新，國家仍將定向、定點出臺一系列稅收優惠政策，這些需要收入管理及時跟上，既要把各項政策落實到位，又要充分挖掘稅源潛力，彌補收入“短板”。

4.稅收現代化加速推進要求收入管理與時俱進。2013年末的全國稅務工作會議確定了到2020年基本實現稅收現代化的目標，其真諦在于提高征管效率和社會納稅遵從度。兩年來，“六大體系”建設的具體方案基本確立，服務體系、征管體系、信息體系以及組織體系都已取得階段性成果，一方面為強化、優化收入管理提供了更好的支持和保障，另一方面也要求收入管理不斷創新，尤其是在信息化管理水平上不斷提升。

5.現行稅收收入管理中的問題也需要尋求新的突破。從當前稅收收入管理辦法存在的問題看，也迫切需要改革與創新。一是計劃導向征收且任務固化的辦法，導致稅源不足的地方收“過頭稅”、轉引稅，稅源充裕的地方不收足、降低征管努力程度，影響到依法治稅；二是“基數+增長”的收入計劃分配方式不能客觀反映收入目標，容易造成負激勵；三是對稅收收入過程和結果的考核有欠全面、公允、嚴謹，征管努力程度高的未得到鼓勵，該問責的也沒問責。

二、構建新型稅收管理體系的重點與難點

（一）如何全面、完整、真實地掌握客觀稅源

稅收收入任務要做到“客觀地定”、“科學地分”，取決于對稅源狀況的把握程度，即“底數”要清楚。當前的困難在于掌握客觀稅源的手段不夠，信息化程度不高，“信息孤島”現象難以消除，稅源變動快但反映不夠靈敏。

1.對稅源總體狀況的把握。這是基礎，也是重中之重。需要通過重點稅源監控、稅源調查、征管信息系統等，基本掌握本地區稅源總量、稅源結構與分布、稅源特點。目前難點在于各個數據系統指標的口徑、標準、取得渠道不大一致，數據聚合、應用困難。

2.行業稅負水平的測算與校準。需要以一定的數據或數據模型對一定時期某一區域主要行業稅負水平進行比較準確的測算，這是收入任務“準確地定”的重要參數，問題在于行業數據的代表性不足、準確度不高。

3.減免稅的核算與反映。減免稅是影響收入的一個重要因素，特別是在當前持續減稅的趨勢下，對減免稅的掌握顯得尤為重要。目前減免稅數據散見于各稅政部門及收入規劃核算部門，口徑、監控面也不大一致，實際中也多有遺漏，如何完整、統一掌握起來很困難。

4.對流失稅源的把握。在申報繳稅和依法減免之外，還有一部分稅源受稅務機關征管條件的限制或納稅人納稅意識的限制，可能處于流失狀態，對這部分稅源能夠收上來多少，是檢驗稅務機關征收努力程度的一個重要標識。如何分層建立一個對流失稅源的估算標準方法，仍是一個難題。

（二）如何解決好收入計劃與財政預算、經濟增長的協調

稅收收入目標“客觀地定”、“科學地分”，需要解決好與經濟增長、財政預算的協調和銜接，這也是一個重點問題。假如我們能夠在掌握經濟稅源的基礎上客觀地確定稅收計劃，但有可能出現以下問題：一是稅收計劃增幅與經濟增長預期差異較大，低于經濟增長對政府不好交代，高于經濟增長太多則對社會不好交代；二是財政預算確定的增幅高于稅收計劃增幅較多，特別是地方預算，稅務機關“討價還價”的余地很小。這就需要有一個稅收計劃與財政預算以及經濟增長的協調機制，往往越往下走越難。

（三）如何動態調度收入進度、調整收入任務

保持正常收入進度的理想水平，一是能夠保持序時進度，月、季度收入不大起大落；二是在本征期的應納稅款都能征收入庫；三是各級次、各地區收入比較平衡，無大的反差。受諸多因素的影響實際中往往難以達到，這就需要根據進度情況動態地調度收入。合理的調度必須提高收入動態監控水平、增強稅收分析反映的靈敏性。同時，對于發生重大稅源轉移、重大政策變化、嚴重自然災害給稅源帶來嚴重影響的，需要及時調整相關地區的稅收計劃。調度和調整的節點、時機、力度需要把握好，否則會對收入大局造成負面影響。

（四）如何客觀、準確地考核收入完成情況

客觀、準確地考核稅收收入，是稅收收入管理體系的關鍵所在，也是難點所在。說它關鍵，是因為涉及對一個單位征管努力程度、執法水平、工作效果的整體評價；說它是難點，是因為考核“準確”難。這個“準確”不僅僅是數字的準確，更重要的是“工作”評價的準確。為此，需要科學設置考核指標，既不能太粗，也不能太細，太粗反映不出實際情況，太細抓不住重點，也難以操作；收入考核還要考慮與績效管理的銜接，有關收入指標究竟占多大的權重需要研究，更不能形成“兩張皮”；如何考核收入的“質”，在數據“抓取”、評價標準上還有一些障礙。

三、構建新型稅收收入管理體系的思考與實踐

如何構建新型的稅收收入管理體系，目前稅務系統正處于積極探索之中，結合湖北國稅工作實際，筆者主要有以下一些認識和思考。

（一）變感性評判為理性分析，使收入目標盡可能貼近實際

1.建立多方位、多層次的稅源監控體系。各層級稅務機關的稅源監控工作應各有側重、互相補充。總局主要利用宏觀和行業經濟數據、重點稅源數據開展稅源分析監控。省局可以以征管數據為基礎，在滿足總局的監控需求的基礎上，開展各具特色的稅源監控工作。市、縣及以下層級的稅務機關主要是做好微觀稅源的監控，獲取第一手信息；為保證監控稅源的代表性，各級稅務機關監控面（監控企業納稅占比）應保證一定的比例。省級監控面要達到80%以上，地市級監控面要達到70%以上，縣區級監控至少達到60%以上；健全稅源監控反饋制度。建立并完善重點稅源數據采集、審核、上報、分析、通報一條龍的日常監控模式，全面、及時、準確地反映重點稅源企業的生產經營和稅源變化情況，有針對性地采取應對措施；建立減免稅統一集中核算體系，將散見于各部門的減免稅數據集中起來，實行分戶核算，成為稅源監控的重要組成部分。

2.強化數據信息平臺管理。通過搭建涉稅信息管理系統，整合各類稅源信息資源，消除“信息孤島”，發揮稅源信息綜合價值。依托采集數據建立相關行業稅負測算模型和稅收流失估算模型，作為確定收入目標的重要依據。

3.依據客觀經濟稅源制定收入目標。宏觀上，從決定稅收收入的經濟因素、稅收政策因素、征管能力因素和征稅環境因素“四大因素”出發，結合GDP、固定資產投資、重大新開工項目、居民收入和金融機構存貸款余額等統計指標以及歷年稅收收入情況；中觀上，從稅種、行業、地區等維度，結合第二、三產業增加值、規模企業利潤情況等指標；微觀上，從企業生產能力、動力消耗、銷售收入、成本費用、利潤情況等信息，運用線性回歸、時間序列回歸等統計模型，大體匡算稅收收入規模、測算分稅種(行業)稅收收入總量、預測重點企業稅收情況。

（二）變靜態管理為動態管理，根據稅源變化情況及時調整和調度收入

1.樹立動態信息觀。用發展的觀點、聯系的觀點看數據、用數據。

2.“兩上兩下”分解目標任務。在年度收入目標的編制落實上，建議采取“兩下兩上”的科學方法。首先，在提前進行稅源調查摸底的基礎上，根據上級部門確定的年度收入目標進行預分解下達。各下級單位根據本轄區經濟稅源發展情況，結合地方政府對組織收入工作的相關要求，向上提出目標調整建議。上級單位再根據各單位反饋情況，在對年度稅收目標進行全面統籌調整的基礎上，進行第二次分解下達，各下級單位根據調整后的目標，再次進行確認反饋。

3.“時點把控”處理好收入節奏。重點把好元月份“開門紅”，六月份“雙過半”，三季度“旺征動員”促征收，四季度“收官之戰”保目標。

4.“嚴密調度”把握好收入大局。一是嚴格執行稅源戶屬地管理原則，嚴禁私自轉移稅源、異地入庫、稅款劃轉等行為，加強組織收入紀律督查，防范稅收風險。二是四季度進行年度稅源稅收情況的全面預測分析。對于收入缺口較大、完不成年度目標的單位，實事求是地予以調整；對于稅源形勢較好的單位，督促應收盡收，盡量彌補短收地區的缺口，做到全系統動態平衡。

5.重點關注骨干稅源。對于特大重點稅源企業，由省局直接指揮協調，合理安排進度，科學組織入庫，作為確保收入目標的“壓艙石”。

（三）變單一考核為質量管理，重點關注收入質量的考評

既考核總量、又考核結構；既考核增長幅度、又考核努力程度；既考核任務完成、又考核政策落實。綜合構建“反映已控稅收收入庫情況的指標”、“反映理論稅收收入入庫情況的指標”、“反映風險控制能力的指標”、“反映稅源增長潛力的指標”四類指標體系，并細化考核指標，客觀準確考核稅收收入質量，提高組織收入執行力。建立涵蓋稅收征收率、收入完成程度、收入增長率、收入均衡性、宏觀稅負、稅收與GDP的增長彈性、欠稅占稅收收入的比重、欠稅占稅收潛力的比重、產業稅負與產業政策的一致性等一系列指標的綜合考核辦法，科學客觀評價稅收收入質量。運用線性和非線性模型，合理設置經濟因素、稅收政策因素、征管能力因素和征稅環境因素權重，測算稅收征管努力程度。

（四）變數據報告為稅收分析報告，充分發揮“晴雨表”作用

1.將稅收分析機制落到實處。做好各級稅務機關“四類分析”。稅收形勢分析由收入規劃核算部門負責，從宏觀上把握面的情況，包括總結特點、原因分析、查找問題、預測走勢、工作建議等；其他各業務部門負責配合牽頭部門，繼續在中觀和微觀層次上開展分析，從深層次的角度解釋稅收增長的原因。稅收風險分析由征管科技部門聯合相關業務部門，利用所掌握的數據，結合自身工作特點，定期召開碰頭會，按照稅收分析——風險查找——任務推送——工作落實——結果反饋——加強管理的閉環流程，扎實開展稅收風險分析。政策效應分析由政策法規和稅種管理等業務部門在政策出臺前從定性的角度分析改革對經濟運行的影響，收入規劃核算部門從定量的角度對政策實施所帶來的稅收收入效應和經濟效應進行分析。經濟運行分析由收入規劃核算部門從稅收收入的產業、行業、地區、稅種、結構等不同視角客觀反映宏觀經濟運行狀況，揭示存在的問題，預測發展的趨勢。

2.實行任務清單制。將各類分析落實到課題、到時間、到人。確定重要項目，實行團隊攻關，為收入動態管理提供支撐。

3.暢通推送渠道。一是信息傳遞渠道。對落實稅收政策信息、重點稅源變化狀況、地區性經濟政策變化信息進行統一的歸并整合利用。二是任務推送渠道。通過稅收風險分析查找的風險點，定期向下級機關推送到企業層面。三是共享協作渠道。在總局、省局開發共享平臺，開放權限，便于互相學習一些好的經驗做法和優秀報告，同時可以定期召開一些交流會和工作會，促進系統上下共同進步。四是監督考核渠道。無論是上級推送的風險任務，還是績效考核中提及的稅收分析報告的報送，都要對結果進行考核評價，并予以激勵和批評，促進稅收分析工作的有效開展。

（五）變情況通報為跟蹤督查，切實將責任追究落到實處

1.加強與地方黨委、政府溝通協調，緩解收入壓力，及時解決虛收、優惠政策不落實等問題。

2.加強收入紀律監督檢查。一是突出過程控制，著力提升稅收會計監管水平，充分發揮稅收會計對稅收資金的反映與監督職能。堅持以監管稅收資金流為主線，深入開展稅收資金的日常監控分析，防止和制止違規調庫、混庫以及滯壓、挪用、轉引稅款等不規范行為的發生。二是定期組織開展以執行收入紀律為重點，涵蓋稅款征收、入庫、退庫、減免四個重點環節的稅收收入質量檢查，及時發現和糾正違反組織收入原則的問題。

3.實施責任追究。建立健全組織收入紀律問責機制，對違反組織收入原則的行為堅決問責。

（責任編輯：燦亮）

中圖分類號：F812.423

文獻標識碼：A

文章編號：2095-1280(2016)01-0015-05

作者簡介：柳現青，男，湖北省國家稅務局副局長。