信息不對稱下個人所得稅征管探討*

◆王金蘭

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信息不對稱下個人所得稅征管探討*

◆王金蘭

內容提要：個人所得稅作為地方主體稅種之一，在增加財政收入、調節收入分配和促進社會公平方面起到不可替代的作用。隨著經濟發展和居民收入水平的提高，我國個人所得稅稅收收入呈逐年增長趨勢。但是，由于信息不對稱，在個人所得稅的征管中存在稅收流失嚴重、征管效率低下、監管不到位等問題。文章在分析信息不對稱對個人所得稅征管影響的基礎上，提出了實行綜合與分類相結合的課稅模式、建立稅收征管信息系統、加強稅收宣傳等方面的建議，以期有助于個人所得稅征管的完善。

關鍵詞：信息不對稱；個人所得稅；課稅模式；稅收征管信息系統

*本文受到海南省自然科學基金項目（項目編號：714272)、海南大學青年基金項目（項目編號：qnjj1416）、中西部高校綜合能力提升計劃項目（海南大學）資助。

我國個人所得稅（以下簡稱“個稅”）自開征以來，隨著居民收入水平提高，呈現逐年增長的趨勢。1994年個稅收入額為72.7億元，2014年為7376.57億元，占稅收收入的比重也由1.43%提升到6.19%。從近十年的狀況來看，個稅占稅收總收入的比重介于6%～7%之間，與其它國家相比，我國個稅在稅收總收入中的比重較低。個稅占稅收收入的比重受制于經濟發展水平、國民收入分配格局、稅負高低等因素，而從某一特定時期來看，更重要的是受到信息不對稱的影響。

一、信息不對稱在個稅征管中的影響

“我知道一些你不知道的事”，這句話簡單地表達了交易雙方的信息不對稱。信息不對稱廣泛地存在于稅收征管中，直接影響著納稅人的行為選擇。稅務部門與納稅人之間的相互作用取決于一方對另一方行為的基本假設。如果稅務部門相信絕大多數納稅人天性是誠實的，愿意繳納并承擔相應的稅收份額，那么他們就會發揮咨詢的功能，幫助納稅人正確填寫納稅申報表。如果稅務部門認為納稅人天性是利己的，不愿意主動承擔納稅義務，那此時兩者之間就是“警察”與“小偷”的關系，稅務部門必須采取審計和罰款等方式防止偷逃稅。可見，由于預期的不同，信息不對稱對征納雙方會產生不同的影響。

（一）信息不對稱影響納稅人對稅法的理解

如果納稅人是誠實守信的，愿意自覺遵從稅法，按章納稅，那對稅法的正確理解以及稅務部門是否具有系統有效的稅法宣傳機制直接會影響到納稅人的納稅申報。現行《個人所得稅法》、《個人所得稅法實施條例》和《稅收征管法》構成了個稅的主要法律基礎，規范約束個稅的征收管理。作為稅法制定的參與者與執行者，稅務部門較納稅人更清楚稅法與納稅規則，加上稅法中個別條款模糊不清，增加了納稅人理解稅法的難度。如《個人所得稅法實施條例》中規定“年所得12萬元以上”的納稅人要到主管稅務機關辦理納稅申報，這里的“年所得”究竟是指應納稅所得額還是收入總額，是否需要扣除免征額，納稅人要真正理解其含義并非易事。正如斯萊姆羅德（Slemrod，2001）所認為的“雖然人們能夠宣稱合法性是逃稅與避稅的區分線，但實際上這條線是模糊的；有時法律本身不清晰，有時法律本身清晰但納稅人對此不清楚，有時法律清晰但是在執法過程中卻忽視了特定交易的特殊性”。①埃里希·科齊勒：《稅收行為的經濟心理學》，北京：中國財政經濟出版社，2012年版。稅法自身的復雜性以及解釋的多樣性，導致理解稅法所必需的成本很高（Lewis，1982）。②同上。在理解和掌握稅法具體規定時，納稅人處于信息劣勢，直接影響到個稅的納稅申報。另外，缺乏全面系統有效地稅法宣傳機制，納稅人對政府的稅收政策、稅收收入的流向及數額、執法能力、逃稅懲罰等信息也不完全知曉。納稅人處于信息劣勢，很難做到及時、準確地進行納稅申報。

（二）信息不對稱導致納稅人的逆向選擇

個稅是直接稅，其稅負不易轉嫁，納稅作為收入的一項扣除，直接減少納稅人的可支配資源。作為理性的經濟人，納稅人在利益驅使下也會利用信息優勢牟取自身利益最大化，從而產生了逆向選擇。通常，納稅人對自己收入的來源渠道、取得形式及多少了然于心。當稅務部門無法真正獲取他們的收入資料時，他們就有可能成為“小偷”，在申報中不申報或少申報應納稅所得額。相反，納稅人則傾向于納稅。同時，由于擁有信息優勢，基于成本效益考慮，納稅人會估計預期收益與風險的大小。若預期收益大于風險，偷逃稅款的可能性就會增加，例如當納稅人預期被稅務部門稽查和檢查的概率小、遭受懲罰的程度輕微、邊際稅率較高時，他們就敢于冒險，選擇偷逃稅。相反，如果稅務部門能有效傳遞信息，讓納稅人切實感受到法律的威懾和逃稅的巨大風險，那么納稅人就可能受到暗示而選擇依法納稅。

（三）信息不對稱加重誠實納稅人的稅收負擔

在信息不對稱情況下，逆向選擇會導致部分納稅人的稅負降低，即低于誠實納稅的稅負，這會導致誠實納稅人的心理不平衡，從誠實納稅人轉變為偷逃稅納稅人，產生了極壞的示范作用，最終會導致個稅收入的流失。但是，稅務部門的稅收任務不會由于稅收流失而有所減少，因此，偷逃稅納稅人偷逃的那部分稅收就轉移到誠實守信的納稅人那里，守法者替違法者繳稅，增加了守法者的稅收負擔。另外，稅收作為公共物品的價格，公共物品的提供以取得一定的稅收收入為基礎。為實現既定的稅收目標，政府就會相應地提高名義稅率。稅收具有強制性，誠實納稅人不能像二手車市場的賣者那樣隨意退出市場，從而進一步加強了誠實納稅人的稅收負擔。

（四）信息不對稱導致稅務部門征稅成本增加

在個稅的征管中，稅務部門希望納稅人能夠及時足額納稅，但事實并非如此。作為理性經濟人的納稅人，總會千方百計地逃避納稅義務。稅務部門主要是通過納稅人的申報表及事后的稽查來掌握或判斷納稅信息的真實性。但由于制度的不完善及個人收入信息的隱藏性，稅收機關不可能完全掌握納稅人的真實納稅信息。稅務部門為了獲得個人所得相關信息，可以多設置機構和增加稅務人員或增加一些監控環節，這必然會引起征稅成本的提高。而從信息的傳遞角度來看，要實現信息資料跨征管區域、跨部門順利傳遞，實現各地區、各部門的信息資源共享以及交叉稽核，這樣才會引起征稅成本的提高。從稅收知識的宣傳與培訓的角度來看，納稅機關無論是采取電視、網絡或現場講解的方式都必須耗用一定的人力、物力和財力，導致征稅成本的增加。

二、個稅征管中信息不對稱的原因分析

信息不對稱在二手車市場、保險市場中廣泛存在，而個稅征管中的信息不對稱主要是由個稅的課稅模式、納稅申報方式、納稅人的納稅意識及納稅環境等因素引起的。

（一）分類所得稅課稅模式的制約

我國現階段采用分類所得稅課稅模式，即稅法規定的十一項個人所得在扣除必要費用的基礎上，按照性質不同適用超額累進或比例稅率進行課稅。這種課稅模式采用源泉課征法，計算簡單，節省征管費用，能有效地控制稅源，在個稅開征初期發揮了積極的作用。但是，由于所得來源不同、取得次數不同導致可扣除的費用不一樣，適用的稅率也不一樣，最終直接影響到納稅人的稅收負擔水平。而且，隨著經濟發展，特別是在“互聯網+”的大環境下，P2P、C2C及O2O等商業模式興起，個人取得收入來源渠道多，非貨幣收入逐漸增多，而現行課稅模式對這些收入沒有明確的計征方法。另外，分類所得課稅也面臨著一些很難確定所得額的項目，如家庭共同財產取得收入。因此，在分類課稅模式下，稅務部門無法準確全面地掌握納稅人的實際收入情況，雙方信息不對稱，納稅人可以通過分解收入、轉移類型或混淆收入來源等方式減輕自己應承擔的稅收負擔。

（二）代扣代繳制度和自行申報制度不健全

《中華人民共和國個稅法》第八條規定：個稅以所得人為納稅義務人，以支付所得的單位或者個人為扣繳義務人。稅法明確規定了扣繳義務人的扣繳義務以及法律責任，扣繳義務人應當按照稅法履行扣繳義務。稅收征管通過代扣代繳義務人將征納雙方聯系起來，完成納稅人的納稅義務。但代扣代繳義務人在履行扣繳義務時，存在扣稅不規范、將不同所得混淆、不能提供代扣繳憑證等問題。如一些高校給教師發放各種福利時，不同職稱教師代扣稅額相同，這顯然不合理。又如將教師為其他單位提供授課、培訓、咨詢等勞務取得的報酬直接計入工資薪金收入，兩者的費用扣除和稅率不同，最終應納稅額與實納稅額就會存在差異。一些高收入者存在灰色收入、體制外收入，采取私密性和隱蔽性的現金交易，代扣代繳存在漏洞。在個稅征管中，納稅人能通過代扣代繳納稅就不需要自行申報，因此，稅務部門只能通過扣繳義務人掌握納稅人的信息，對納稅檢查是單方面的，對納稅人的收入信息，特別是納稅能力信息不能完全掌握，無法進行有效的監管，造成稅款流失。

《個稅法自行納稅申報辦法（試行）》明確規定，“對年所得12萬元及以上的、從中國境內兩處或者兩處以上取得工資薪金的、從中國境外取得所得的以及取得應稅所得沒有扣繳義務人的，納稅人要求納稅申報”。但從執行的效果來看，情況并不理想。比如夫妻共同財產的轉讓、租賃取得的所得應該如何進行分割，納稅人可能會選擇有利于自身利益的分割辦法進行申報。如果納稅人通過提供虛假的收入記錄在自行申報時有意少報或不報，勢必給稅務行政帶來負面影響。

（三）激勵機制存在制度缺陷

稅收機關、代扣代繳義務人和納稅人都是理性經濟人，都有追求自身效用最大化的動機，且其效用函數通常不一致，需要通過合理的制度設計來引導征納雙方的行為。但是，我國個稅的征管制度缺少激勵相容的約束機制，沒有合理的制度促進納稅人、稅務部門、國家利益的兼容，從而使得不同的行為主體出于自身利益最大化的考慮做出不同的選擇。“納稅光榮”是對納稅人依法納稅的褒揚，但究竟誰依法納稅，而誰偷逃，根本沒有一個合適的制度安排與信息傳遞機制，讓納稅人無法感受到納稅光榮的確實利益。對于依法行使扣繳義務的單位或個人，根據《個稅代扣代繳暫行辦法》規定，對扣繳義務人按照所扣繳的稅款，付給2%的手續費。扣繳義務人可將其用于代扣代繳費用開支和獎勵代扣代繳工作做得較好的辦稅人員。這項規定能在一定程度上激勵代扣代繳義務人依法履行其代扣代繳義務，但無法避免代扣代繳義務人與納稅人合謀的情況。稅務部門需要激勵，倘若沒有足夠的激勵機制，就缺乏收集納稅信息、嚴格依率計征和稽查懲罰的積極性。因此，激勵機制缺陷也會導致個稅征管中的信息不對稱。

（四）懲罰力度不大

根據《稅收征管法》的相關規定：“納稅人偽造、變造、隱匿、擅自銷毀賬簿、記賬憑證，或者在賬簿上多列支出或者不列、少列收入，或者經稅務機關通知申報而拒不申報或者進行虛假的納稅申報，不繳或者少繳應納稅款的，是偷稅。對納稅人偷稅的，由稅務機關追繳其少繳的稅款、滯納金，依法追究刑事責任。扣繳義務人采取前款所列手段，不繳或者少繳稅款，由稅務機關追繳其不繳或者少繳的稅款及滯納金，并處不繳或者少繳稅款的百分之五十以上五倍以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”與偷稅行為要承擔的法律責任相類似，對虛假申報或未按規定進行申報等行為都規定了一定的懲罰措施。但這些措施只是一個懲戒范圍，沒有處罰下限的規定，當稅務機關執行時，自由裁量權過大，大多數都采用了較輕的處罰手段，相比之下更為看重稅款的收繳，缺乏嚴管重懲的意識，因而人治大于法治的現象比較普遍。受現有條件的限制，稅務征管部門也不能將懲罰性質的信息有效地傳遞給納稅人，從而進一步助長了納稅人逃避稅款的僥幸心理。

（五）納稅人納稅意識不強

人的一生有兩件事是不可避免的：死亡和納稅。公民的納稅義務已廣植西方大部分國家公民心中。依法納稅是每個公民的義務，是人們生產生活所需要的正常的社會環境、社會秩序，是政府提供的一系列公共產品和社會服務的保障。但是中國很多納稅人缺乏對稅收知識的理解，不能體會到納稅義務的必要性，沒有將自己所繳納的稅收與所享用公共物品聯系在一起。納稅人對國家稅收收入的開支處于信息劣勢，無法樹立起依法納稅的社會責任感和為社會做奉獻的自豪感，納稅意識淡薄。而且一些地方稅務機關在個稅的稅收法規宣傳推廣工作方面做得不到位，也造成納稅人的納稅意識較差。另外，社會對納稅人的納稅信息不對稱，使得納稅人不能建立起對稅務機關的信任，這使得積極納稅與不積極納稅的人被同樣對待，積極行為無法得到社會的認可，無法激勵人們主動納稅。

三、完善個稅征管的建議

在個稅的征管中，征納雙方的信息不對稱是客觀存在的，無法從根本上消除，但可以通過制度設計減少其對個稅征管造成的不利影響。

（一）建立綜合與分類相結合的個稅課稅模式

分類征收模式的征稅成本高，征管效率低下，存在征管漏洞，已不適應個稅征管發展形勢的需要。早在1996年“九五”計劃，我國就提出了“建立覆蓋全部個人收入的分類與綜合相結合的個人所得稅制”，“十五”、“十一五”、“十二五”規劃綱要都明確提出“建立綜合與分類相結合的個稅制度”的改革目標，但改革尚未取得實質性進展，綜合與分類相結合模式對納稅人所得實行分項課征和綜合課征。考慮到目前我國個稅征管中稅源監控水平不高等因素，建立“大分類、小綜合”的半二元所得稅制是較優選擇。半二元所得稅制將各項所得分為經營所得和非經營所得，對經營所得實行綜合征收，對非經營所得實行分類征收。屬于綜合征收范圍的，按照規定的納稅期限預繳稅款，在年末結算清繳，多退少補；對分類征收項目，所征收的稅款為最終稅款，不再列入綜合計征范圍。采用這種模式，一項所得要么是綜合征收，要么是分類征收，兩者是并立的，不存在交叉。只有政府建立半二元所得稅制的混合模式，才能解決由于信息不對稱造成的稅源監控不嚴、稅收流失嚴重等問題。

（二）建立全國統一的個稅征管信息系統

在信息不對稱下，要推進個稅征管改革，應建設全面統一的個稅征管信息系統，實現信息管稅。《稅收征收管理法修訂草案(征求意見稿)》的突出亮點就是明確了納稅人識別號（簡稱個人稅號）制度的法律地位，自然人納稅人將擁有個人稅號。《征求意見稿》規定，納稅人簽訂合同，繳納社會保險費、辦理不動產登記應當使用納稅人識別號。另外，今年3月1號開始實施的《不動產登記暫行條例》中規定，辦理不動產登記需要提交個人稅號。個人稅號的強制使用，使個人的收入情況、家庭需要撫養和贍養的人口數量、納稅人的健康狀況、醫療、教育、保險以及財產情況都能通過這個識別號加以匯總和查詢，為建立健全全國統一的個稅征管信息系統奠定了基礎。個稅征管信息系統應該涵蓋納稅申報、財產收入、代扣代繳、匯算清繳、補退稅等子系統。稅務部門受理納稅人年度申報，調取納稅人日常納稅記錄，并與銀行、證券、工商、海關、保險、房地產、期貨等部門的信息進行比對分析，判斷申報的真實性與完整性，從而做出補、退稅處理。建立個稅征管信息系統能夠完善個稅征管機制，提高納稅人的納稅遵從，促進個稅征管效率的提高。

（三）完善代扣代繳制度與納稅自行申報制度

為防止信息不對稱導致代扣代繳人不認真履行義務或與納稅人合謀，應該加強對代扣代繳人的規范與管理。稅務部門應該定期對扣繳義務人進行培訓，明確其法律責任，規范扣繳稅款和申報的程序。同時，稅務部門也可以通過廣播、電視或網絡等渠道及時向扣繳責任人傳遞最新的政策信息并解答各種疑問，以幫助扣繳義務人提高扣繳質量。另外，稅務管理員應該對扣繳義務人進行定期、不定期的檢查，對發現的問題及時處理，而對扣繳義務履行到位的單位應給予適當的獎勵，以保證扣繳義務人的扣繳質量。

目前正在積極推進個稅自行申報制度，從實施的效果來看并不理想，還未達到制度設計的預期。為減少納稅人的逆向選擇，稅務機關可以根據納稅人收入來源的差異、證明材料是否完備、能否進行正確申報、是否存在虛假情況等信息，將納稅人劃分為不同的級次，根據納稅人的不同情況提供個性化的服務，如對那些初次申報的納稅人可以提供面對面服務，幫助其逐漸熟悉申報流程；對那些有一定稅收知識基礎的納稅人，可以提供“鍵對鍵”線上交流服務。

（四）建立激勵與約束機制

“依法納稅是每個公民應盡的義務”、“社會主義社會稅收取之于民，用之于民”、“納稅光榮”，這些都是我們耳熟能詳的稅收宣傳語。這些宣傳強調納稅人的納稅義務，但很少關注對納稅人的激勵，一個好的制度設計應該是約束機制與激勵機制的共同配合，相輔相成。

在個稅征管中，征納雙方的共同努力才能使個稅收入及時足額入庫。首先，激勵納稅人自覺納稅，對納稅信譽度高的納稅人予以表彰。根據納稅人信用檔案信息，可以將那些誠實守法的納稅人通過報紙、電視、網絡等媒體在光榮榜公示。這既增強納稅人納稅光榮的意識，又能建立起良好的社會形象；其次，還可以建立納稅與社會福利相結合的制度，即多納稅者多享受社會福利，以此來提升納稅人的納稅積極性，促進稅收遵從。但是，在制度設計比較完善的情況下才可以實施，否則，有可能會有搭便車的現象產生，造成歧視，形成新的不公平。最后，加強對稅務管理員的激勵，可以根據稅務管理員的工作完成情況對其獎勵，激勵其工作積極性。

加大檢查與懲罰力度，建立偷逃稅納稅人的約束機制。國家稅務總局稅收系統工程研究課題組關于稅收博弈的實驗研究顯示，懲罰率對實驗者的偷稅決策影響明顯，若把稅收檢查概率設定為0.3的水平，當懲罰率從0.1提高到0.5時，平均遵從率從0.226提高到0.528；進一步將懲罰率提高到2.5時，平均遵從率則達到0.802。可見，當檢查率一定時，納稅人偷逃稅的概率隨著懲罰率的提高而降低。如果加大稅務部門的檢查概率，也會對納稅人起到震懾作用，減少偷逃稅。因此，增大檢查概率，提高懲罰力度有利于促進納稅人的稅收遵從，避免其逆向選擇。針對目前對個稅偷逃稅打擊不力的現狀，地方稅務部門應開展個稅的專項檢查，加大對偷逃行為的懲罰力度。對于一些偷漏稅構成犯罪的納稅人，不能以罰代法，必須依法追究其刑事責任。另外，對那些偷逃稅、不及時納稅的“老賴”建立黑名單，并在媒體曝光。并將這些黑名單傳遞給交管部門和社會服務部門，限制其出行和消費，增加其生活成本，促使其及時足額納稅。依據“胡蘿卜加大棒”原理，激勵與約束機制雙管齊下，讓納稅人逐漸培養起納稅光榮的意識。

（五）培養納稅人納稅意識

加強個人所得稅稅法的宣傳，進一步擴大納稅人知情權，讓納稅人不僅清楚如何繳稅、應繳多少稅，還使納稅人理解個稅功能。同時，增強稅收的透明度，定期公布地方政府財政預算、地方政府的財政開支信息，而且政府用稅應更多轉向公共服務、公共產品方面，實現基本公共服務均等化，最大限度滿足納稅人最基本的需要，讓納稅人清楚稅款的真實用途并理解公共產品與所繳稅款之間的聯系，讓納稅人深切體會到納稅與自己的切身利益密切相關，對稅法有認同感，感受到稅法的公平合理性，從心理上樂意遵從稅法。

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（責任編輯：小付）

中圖分類號：F812.423

文獻標識碼：A

文章編號：2095-1280(2016)01-0036-06

作者簡介：王金蘭，女，海南大學經濟與管理學院副教授，中南財經政法大學財稅學院博士研究生。