大數據時代下網絡輿論危機管理機制研究*①

伍曉華　陳平其

（中共湖南省委黨校　湖南 長沙 410006）

大數據時代下網絡輿論危機管理機制研究*①

伍曉華陳平其

（中共湖南省委黨校湖南 長沙 410006）

在瞬息萬變的大數據時代，社會風險系數不斷提高，網絡輿論危機事件頻發，迫使人類在尋求社會和諧發展的過程中，必須將輿論危機治理作為公共管理的基礎職能。在這一時代背景之下，政府等公共部門在網絡輿論危機管理過程中要充分發揮自身職能，積極開發以數據整合為支撐的網絡輿論危機技術管理體系、健全以數據分析為內容的網絡輿論危機感知管理機制和營造以法治數據為保障的網絡輿論危機制度管理環境。貫徹和落實國家治理體系現代化和治理能力現代化建設的要求，完善政府等公共部門在網絡輿論危機管理中的體制機制建設。

大數據時代 網絡輿論危機 管理機制 研究

現代社會的輿論危機頻發迫使人類在尋求社會和諧發展的過程中，必須將輿論危機治理作為現代公共的一項基礎職能。尤其在瞬息萬變的大數據時代，社會的風險系數不斷提高，網絡輿論危機事件頻發，如2009年河南杞縣核泄漏事件、“躲貓貓”事件、2014年杭州垃圾焚燒廠群體事件和眾多城管打人事件中，政府等相關部門在處理時都遭遇到了“網絡輿論危機”。這種輿論危機不同于傳統的輿論危機，它既是現實公共信任輿論危機在網絡虛擬環境下的反映和顯示，又能對現實政治運作產生不可估量的影響。在大數據時代，網絡信息的流通與傳播速度更加快捷，利用數據搜集、整理、傳播、控制等技術更加普遍化與精細化，而政府往往在應對公共輿論危機時，顯得更加措手不及。正如德國社會學家烏爾里希·貝克在1986年出版的《風險社會》一書中所指出的那樣：“在發達的現代性社會中，財富的社會生產系統地伴隨著風險的社會生產。相應地，與短缺社會的分配相關的問題和沖突相重疊。……在現代化進程中，生產力的指數式增長，使危險和潛在的威脅的釋放達到一個我們前所未知的程度。”［1］（P1）從這個層面講，這對政府等公共部門有效應對網絡輿論危機提出了更高層次的要求。

一、大數據時代網絡輿論危機管理的新特點

2011年5月，全球知名咨詢公司麥肯錫（Mckinseyand Company）發布了《大數據：創新、競爭和生產力的下一個前沿領域》報告，首次提出了“大數據”的概念。大數據是指大小超出常規的數據庫能夠實現獲取、存儲、管理和分析能力的數據集。可見大數據并不是一種新技術，而是基于目前信息和技術下對數據收集、處理、挖掘和管理的統一資源庫。其在數據規模、數據類型、數據模式、數據對象、處理工具上完全不同于傳統的數據庫。它不僅僅是一種信息處理過程，更是一種信息思維的變革。有學者認為，大數據之“大”歸結為“4V+1C”的特征：即海量的數據規模（Volume）、處理速度快（Velocity）、多樣化的數據類型（Variety）、巨大的數據價值（Value）、分析處理的復雜性加大（Complexity）。［2］因此，當大數據的優勢與政府的網絡輿論危機管理過程交融，就會呈現出以下新的特點：

1.新媒體成為政府等公共部門實現網絡輿論危機管理的新渠道。21世紀的新媒體主要是指依托互聯網技術產生的一系列智能化的數字媒體。其形式包括：電腦、手機、博客、數字電視、移動電視、數字廣播、數字報紙等等，還包括一些智能化的信息軟件。基于這些新媒體技術自身具備的便捷、普適、存儲量大等優勢，在當今社會廣受追捧。這也為新媒體技術走進網絡輿論危機管理的實踐提供了前提條件。由于社會輿論危機具有突發性、破壞性、緊急性、擴散性、恐懼性等基本特點，［3］（P472）因此，在最短的時間內，通過最有效方式將輿論事件化險為夷、實現由危向機的轉化，并能保證以低廉的行政成本，讓公共應急管理實現高效運轉，讓公共職能得以有效發揮，就需要引進新媒體技術的廣泛參與。同時，新媒體技術也使得政府等公共部門在網絡輿論危機管理過程中充分發揮其職能。通過新媒體的技術，充分借用輿論導向的介質載體特征，發揮數據傳媒遙感器、調控器、過濾器的作用，在傳播技術上控制、引導網絡輿論走向。另外，基于智能化的網絡數據體系，采用數據智能技術的監測、過濾、跟蹤、封殺、處理等功能，將公共輿論危機事件的全過程通過新媒體技術向公眾實時跟蹤報道政府在網絡輿論危機管理中的應急決策、管理、執行等過程，從而提高政府的公信力。

2.信息公開是政府等公共部門網絡輿論危機管理的新規則。現代社會的不確定性使得信息成為影響人們行為的重要因素。信息接受的程度和所接受信息的信度影響著人們的價值判斷和行為取舍。而大數據時代，更是一個信息全面開放的時代，更影響著人們的行為能力。在傳統的公共治理模式中，政府應對網絡輿論危機管理主要采取傳統的管理模式，運用自上而下的行政管理機制，容易引發信息不對稱等問題，這也導致網絡輿論危機管理中出現重重矛盾，官民互動行為失效，也為社會的和諧安定帶來諸多隱患。在大數據作為基礎性制度的社會中，人與人之間，人與組織之間，人與公共之間的行為信息將通過各式各樣的信息化技術呈現在公眾的視野中。大數據時代倒逼公共傳統的管理模式，力推政府以更加開放的姿態，將輿論危機事件中的各項信息公之于眾，保障管理的透明性、公開性。輿論危機事件的發生有其客觀性，而如何將其風險和損失降到最低，需要公共部門和公民的協同參與。因此，全面公開網絡輿論危機管理信息，不僅能有效引導輿情朝更好的方向發展，也能進一步調動社會各界共同參與公共事務的積極性，使得政府在管理輿論危機的過程中保持公平與公正，才能讓民眾遠離謠言，減少不安定因素，形成政府與公眾的良性互動，也讓全民樹立參與化解網絡輿論危機事件的責任心。

3.開發數據資源是政府等公共部門網絡輿論危機管理的新理念。在網絡輿論危機狀態下，公共應急決策的制定與以往常態下的政策決策有著明顯的區別，在網絡的輿論危機管理應急上，面對目標取向、時間、信息、政策、人力資源、決策技術、決策程序、決策效果等方面的約束，這也給網絡輿論危機治理提出了更高的能力要求。如何利用大數據時代發展中的優勢，是政府等公共部門主要思考的問題。因特爾中國研究院首席工程師吳甘沙就曾經說過：“大數據最關鍵的部分是數據分析和挖掘數據的價值。”［4］因此，政府等公共部門在網絡輿論危機管理事件的處理過程中，更加強調對數據資源的合理開發，從而為社會提供一個全方位、多層次的公共服務平臺。這個公共服務平臺是一個在網絡組織基礎上，依靠電子和媒體等傳播介質，將網絡信息資源集成于一體的綜合服務平臺。［5］同時，政府等公共部門也強調對數據資源的利用，并通過技術方式有效地整合數據資源，來實現政府等公共部門在網絡輿論危機管理中的科學決策。

二、大數據時代下政府等公共部門網絡輿論危機管理所面臨的困境

1.數據資源開發不足，政府應對能力滯后。在我國現有的行政體系中，等級制的思維模式仍然存在，上級部門的指示是下級部門開展各項行動的通行證。因此，在對網絡輿論危機爆發的管控過程中，一些基層地方政府仍舊采取傳統的應急模式來處理網絡輿論危機事件，而沒有認識到現實處理過程中的復雜性、變化性。行政主體未充分認識到對數據資源的合理使用會帶來潛在管控優勢，導致數據資源沒有充分整合。同時，一些公共部門對數據資源的技術運用掌握能力不足，導致一些僅僅只是通過網絡單一主體或是少數主體傳播出的輿論危機信息難辨真偽，政府在應對網絡輿論危機事件過程中不能快速有效地做出行為調適，以適應網絡輿論危機事件的有效管理。當政府做出的行為反應遠遠慢于網絡媒體的傳播速度時，就會影響公民對政府的信任。而這特別容易產生對既有制度的不信任而引發社會動蕩，這種政治信任的成本是難以估算的。

2.法治環境不健全，數據科學性難監管。自十八屆四中全會召開以來，我國步入了全面依法治國的新時代。但由于我國在信息技術、網絡安全方面的建設起步較晚、制度管理機制不健全，因而網絡安全問題頻頻發生。在網絡輿論危機管理的過程中，也因法治環境的缺乏，導致事件中的網絡輿情管控中存在漏洞。據統計，截止到2016年1月底，我國共有9.8億用戶接入移動互聯網，占全球用戶的近50%，龐大的移動數據用戶對輿論管理也帶來了壓力。在信息不對稱和數據的法律規范不健全的情況下，這些群體傳播出來的數據信息多半是根據自我的主觀意志來表述，在信息并不是充分自由流動的情況下，就會帶來負面性的影響，這也正是網絡謠言產生和傳播的機理。從網絡輿論危機的產生到網絡輿論危機的管控，其過程看似短暫，但是基于輿論危機事件的突發性、緊急性、擴散性特點，在沒有制度監管的條件下，事件的災難性程度就可能會被夸大，從而給受眾群體帶來心理上的障礙，以及面對政府公信重建的信心不足。在大數據的時代背景下，網絡輿論危機事件會迎合海量的數據資源進行光速化傳播。在缺少法律條文和必要的技術手段的監管制度的條件下，必然導致網絡數據資源和輿論導向難以監管。

3.數據資源碎片化，影響了網絡輿論危機管理。雖然，大數據思維已經滲透到政府的管理行為當中。但是，在社會治理體制中，還存在一系列的問題，主要表現為：承擔社會治理職能的各政府部門各自為政，協同性與合作性不足；不同部門的職能之間存在交叉和重疊，“信息孤島”和“信息打架”現象并存等。［6］在網絡輿論危機事件中，上級部門為了能在最短的時間內，保證工作安排和部署的實效性，在給下級部門進行工作部署時，也通常依賴網絡數據信息和信息反映出的主要矛盾作出相應的判斷與采取措施。然而，一方面由于事件的影響范圍廣，危害程度深，導致政府等公共部門一時間無法找到網絡公共輿論事件爆發的源頭，無法對既有的數據資源進行合理利用；另一方面由于政府各職能部門之間缺乏溝通，沒有形成協同治理模式，對數據資源的利用不完全，導致政府在處理網絡輿論危機的執行過程中，出現片面化的管理行為。特別是對于當事人，網絡輿論危機爆發的時候，他們需要層層上報，缺乏自主方式，從而錯過了網絡輿論解決的最佳時機。同時，由于民眾或其他主體掌握的數據資源不足，容易出現片面性的理解。因此，一旦不能形成統一整合的數據資源，就會導致政府對網絡輿論危機事件的治理效果大大減弱。

三、大數據時代下構建網絡輿論危機管理機制的對策

1.開發以數據整合為支撐的網絡輿論危機技術體系。大數據技術是現代信息技術發展的新潮流。大數據的海量性、多樣性和高速性給網絡危機管理帶來了新的機遇。因而如何借用數據技術的特性，防范網絡輿論危機便成為一條重要而又有效的途徑。對于網絡輿論危機事件而言，可以將網絡輿論危機事件的自身特點與大數據的時代特點有效結合。在輿論危機管理的疏緩、輿論危機的準備、輿論危機的應對、輿論危機后的恢復和重建的四個階段中，合理開發數據化的管理模式提高政府應對網絡輿論危機的管理能力。政府的網絡輿論危機管理不論是在網絡輿論危機決策制定，還是在網絡輿論危機管理的執行操作和監管過程中都需要以數據化的技術模式為支撐，一個完善的數據化管理模式就要具備：數據信息資料庫、規范的數據模型、輿論危機預警的數據系統以及電子化的數據信息應用技術等。通過將大數據環境的資源優勢，轉換為網絡輿論危機事件處理過程中的管理優勢，通過智能技術和后期的人工識別，完善公共部門的服務職責。一方面，公共管理部門要對輿論危機進行預防，利用計算機高速運算和檢索能力進行數據挖掘統計和分析，從中找出有害信息出現的頻率、欄目、網站、重點時段和重點IP地址段，通過智能鑒別，找到一個有規律的有害信息的蔓延規律和分布特點，從而進行有針對性的預防和封堵。另一方面，公共管理部門還要利用大數據處理技術建立大數據的分析平臺，對包括視屏數據、GPS信號等在內的導構數據進行快速分析處理，將復雜的數據轉換成可利用的、可試讀的決策信息，通過大數據平臺傳輸數據分析中心，經決策技術系統分析加工，傳輸給各級決策者和公共部門，以最快速度預防和應對各類網絡輿論危機事件。［7］

2.健全以數據分析為內容的網絡輿論危機管理機制。基于網絡輿論危機事件的突發性，時間的緊迫性，因此在大數據時代背景下，就要大力發揮數據資源的優勢，充分利用數據資源調和輿論危機事件中的各種矛盾。輿論危機管理學家波尼格羅將公共突發輿論危機管理的綜合模型概述為：對防范輿論危機的發生、制定輿論危機管理計劃、對輿論危機的研究、具體輿論危機管理、輿論危機期間和輿論危機之后進行溝通、輿論危機處理過程進行監控、評價并做出調整。因此，建立以數據資源為支撐的網絡輿論危機管理體系，就可以通過數據系統對輿論危機事件的產生加以防范，專業部門在對輿論危機的實時監測過程中若發現了可疑問題，應及早通過移動互聯網、電子媒介，對外發布監測預警信息。在制定輿論危機管理的計劃前，可以通過發起網民的積極參與，通過網絡平臺，召開“網民聽證會”。在具體的輿論危機管理過程中，要強化數據資源在其中發揮的有效作用，政府等公共部門可以通過數據平臺對輿論危機事件的管理過程進行跟蹤報道，并開通專門的網絡問責平臺，對網民的反饋信息進行有效處理，并對網民反映的網絡輿論危機管理中的不當行為進行跟蹤調查，還原事件本身。針對確有造成不良影響者，如惡意傳播網絡謠言等，要追究其刑事責任。同時，在網絡輿論危機發生時，要多方聯動、多元協作，提升關聯應用能力，打破部門利用和部門分割造成的信息壁壘，促進大數據信息的流動和資源傳輸的共享，構建公共部門內部無縫隙的現代網絡輿論危機管理系統，合力開展網絡輿論危機管理，為公眾提供共同的危機管理網絡安全。

3.營造以法治數據為保障的網絡輿論危機制度環境。網絡輿論危機管理的制度環境直接影響輿論危機事件的有效處理。目前大數據時代下的網絡輿論管理體系流程復雜龐大，數據收集、數據抓取、數據存儲到數據處理、結果的可視化呈現都涉及多個層面，因此不可避免地會觸碰到諸多法律問題。黨的十八屆四中全會也指出，要加強互聯網領域立法，完善網絡信息服務、網絡安全保護、網絡社會管理等方面的法律法規。所以，在大數據時代背景下，要建立健全對數據信息的法律保障來完善輿論危機的管理機制，從而實現法治化管理的常態化機制，以更好地應對網絡輿論危機事件的突發性。

首先，樹立數據法治的意識與觀念。法治管理理念創新的第一步要從規范管理的角度來理解網絡輿論危機管理事務，以大數據技術和相應法治管理模式建構符合現代輿論危機管理規律和要求的新體制。公共管理者在網絡輿論危機管理實踐中要養成信息化意識，發現某一環境存在異常或者苗頭時，立即運用數據信息技術對信息進行參與和分析，運用科學的思維和方法去研判是否會發生網絡輿論危機事件。這也是預防網絡輿論危機發生的思維基礎。

其次，通過數據立法，完善相關法律法規和數據管理機制，實現從法律規范體系、法治實施體系、法治監督體系到法治保障體系的共同推進。這包括兩方面的內容：第一，對公共權力進行明確界定，根據創新機制規定權力運行邊界，劃清公共事務與私人事務，明確權力介入公共輿論的時機，認清權力的管轄范圍，科學設置職能部門，不能以網絡環境凈化的理由去限制輿論的自由，這樣才能保證公眾的言論自由不被權力所侵犯。第二，明文規定公眾言論自由的各項權利，對其權利和義務進行有效區分。包括對公民在新媒體上的發聲、轉載、評論、跟蹤、回應等都要做出法律界定。特別是對于網絡實名制的認證，要講實名制認證與公安系統的身份識別系統進行互動聯網，這樣才能在網絡輿論后，盡快地對謠言制作者和傳播者進行識別。

最后，培育公眾輿論發言負責任的法律習慣。在信息智能化的條件下，最明顯的特點之一就是社會公民參與公共管理的路徑更加多元化，渠道更為廣闊，公民的權利，特別是監督權利能夠得到有效的放大。但不能因此而逾越法律的界限，特別是對于網民在參與公共輿論的過程中，要有擔當、有良心、有激情、有理性、有堅守，要牢固樹立法律意識和法律思維，逐漸將這種法律意識和法律思維升華成為法律自覺與法治信仰。從而保證網絡輿論信息的真實性，為網絡打造干凈、清潔、綠色、可持續的生態環境。

［1］［德］烏爾里希·貝克.風險社會［M］.何博文，譯.北京：譯林出版社，2004.

［2］王倩，朱宏峰，劉天華.大數據安全的現狀與發展［J］.計算機與網絡，2013（16）.

［3］嚴強.公共政策學［M］.北京：社會科學文獻出版社，2010.

［4］陳力鈞.大數據時代公共治理能力現代化建設研究［J］.華北水利水電大學學報（社會科學版），2013（02）.

［5］陳曉峰.我國體育產業公共服務平臺建設研究［J］.上海體育學院學報，2011（03）.

［6］潘華.大數據時代社會治理創新對策［J］.宏觀經濟管理，2014（11）.

［7］胡稅根，單立棟，徐靖芮.基于大數據的智慧公共決策特征研究［J］.浙江大學學報（人文社會科學版），2015（03）.

責任編輯：洪美云

D035.29

A

10.3969/j.issn.1003-4641.2016.05.10

①*本文系湖南省2013年度科技計劃項目“提高公共應對網絡輿論危機能力研究”（項目編號2013FJ6064）的階段性研究成果