基層服務型黨組織建設的困境與基本理路基于全面從嚴治黨視角的分析

嚴宏

（安徽師范大學 法學院　安徽 蕪湖 241000）

基層服務型黨組織建設的困境與基本理路基于全面從嚴治黨視角的分析

嚴宏

（安徽師范大學 法學院安徽 蕪湖 241000）

當前基層服務型黨組織建設主要主要存在部分地區人民群眾接受基層黨組織提供的服務意愿不高、基層黨組織的服務能力不強與動力不足等困境。全面從嚴治黨為基層服務型黨組織建設提供基本理路，主要表現在上級黨組織領導基層黨建要“嚴”，管理基層干部要“嚴”，踐行黨的宗旨要“嚴”等方面。

全面從嚴治黨 基層服務型黨組織 困境 理路

自黨的十八大提出加強基層服務型黨組織建設以來，全國各地大力加強黨的基層組織建設，然而，在實踐過程中，一些地區的基層服務型黨組織建設也存在若干困境。對于這些困境，可以從不同視角加以認識，全面從嚴治黨就是其中之一。“貫徹黨要管黨、從嚴治黨方針，必須扎實做好抓基層、打基礎的工作，使每個基層黨組織都成為堅強戰斗堡壘。”［1］（P351）因此，從這一意義上說，一方面，建設服務型基層黨組織是踐行全面從嚴治黨的必然要求，另一方面，全面從嚴治黨也為基層服務型黨組織的建設提供思路。本文擬從全面從嚴治黨視角對基層服務型黨組織建設的困境與基本理路進行探討。

一、基層服務型組織建設的主要困境

一是部分地區人民群眾接受基層黨組織提供的服務意愿不高。人民群眾不滿意基層黨組織的兩大原因主要是：貪污腐敗和脫離群眾。與貪腐的高級領導干部“大老虎”相比，貪腐的基層干部無論在貪污的數額和危害性要小，但基層干部貪腐的人數要遠遠超過“大老虎”。根據2014年人民網等媒體做的一項調查，小官貪腐占到各類貪腐現象的76%，且主要集中在區縣基層干部、鄉鎮街道干部、村干部上。［2］這主要是因為我國現階段正處于城市化的重要階段，基層干部掌握土地等大量資源，可以借機在征地與拆遷中謀取私利，而不惜損害人民群眾切身利益。因征地拆遷引起的群體性事件時有發生，嚴重損害基層黨組織與人民群眾的互信。還有一部分基層黨組織存在嚴重脫離群眾現象。比如近年來各地進行的村莊合并工程，將原來的幾個行政村合并成一個行政村，一個村的人口規模與原來一個鄉的規模相當，但村級黨組織的人數還是原來那么多，造成人員不足，難免發生脫離群眾的現象。在城市基層，近年來中國城市化進程加快，作為基層社會整合機制的單位制也加速解體，大部分城市居民完成從“單位人”向“社會人”身份的轉變，居民的工作方式、生活方式和居住空間也發生變化。在這種空間重構和擴大的過程中，除工作等因素外，人與人的直接交往較少，城市基層社會也從一個“半熟人社會”向“陌生人社會”轉變。在這樣的“陌生人社會”中，城市基層黨組織也很難能保持與群眾的密切聯系。

二是基層黨組織的服務能力不強。2014年頒布的《關于加強基層服務型黨組織建設的意見》中指出：“建設基層服務型黨組織，要堅持服務改革、服務發展、服務民生、服務群眾、服務黨員。”但是與改革前相比，基層黨組織所掌握的的組織資源、物力資源大大減少。在利益主體多元化的今天，群眾的需求和意愿呈現個性化、多樣化之態，基層黨組織的服務與群眾的需求形成較大缺口，具體表現在在解決群眾上學、看病等實際困難的能力，運用民主協商、耐心說服引導群眾的能力不足。服務歸根到底是人對人的服務，具體來說就是基層干部和黨務工作者對群眾的服務。但當前基層干部和黨務工作者隊伍結構不合理，主要表現在年齡偏大、文化素質不高。同時，基層黨組織整合服務資源能力不強。基層黨組織直接掌握的資源有限，其整合服務資源能力顯得尤為重要，但由于基層黨組織與黨內組織打交道的慣性，其與基層社會如社會組織、非公企業、駐地的事業單位等組織交往不多，缺乏與這些組織的溝通與協同能力，因而也無法整合這些組織的優質資源提供服務。

三是基層黨組織的服務動力不足。表現在黨組織服務的內驅力不足，服務意識淡薄。有的基層黨組織宗旨意識較弱，習慣于包辦和替代，沒有將群眾的安危冷暖放在心上，無法做到“想群眾之所想，急群眾之所急，解群眾之所憂，在服務中實施管理，在管理中實現服務”，［3］（P137）這種動力不足還表現在外在的制度激勵不夠，做得多與做得少一個樣，做與不做的差別也不大，導致基層黨組織的服務形式老化，服務成效低，群眾的認同度不高。

二、基層服務型黨組織建設出現困境的根本原因：治黨不嚴

基層服務型黨組織出現的上述困境，其原因歸根到底是黨組織自身存在的問題，治黨不嚴，主要表現在對基層黨組織的激勵與約束的失衡。在我國還處于社會主義初級階段的歷史條件下，長期以來經濟發展特別GDP增長率成為對基層黨組織激勵的主要因素，領導本地經濟發展的確是基層黨組織的一個重要功能，筆者將之稱為“行政性功能”。但除了行政性功能，基層黨組織還有其他功能，主要是政治性和社會性功能。那么什么是基層黨組織的政治性和社會性功能？簡單地說，作為整個政黨一部分，基層黨組織政治性功能是為政黨保持或獲取國家政權服務的，社會性功能是基層黨組織承擔自下而上的利益表達，服務民眾的責任。從應然性來看，基層黨組織的三大功能有機統一的，相互支撐，但是如果過分重視某一功能，會影響其他兩個功能的發揮。也就是說當下基層黨組織行政性功能過分擴展，影響其政治性與社會性功能的發揮。

中國共產黨相關黨內法規規定了一些基層黨組織的行政性職能，比如2004年的《中共中央組織部關于進一步加強和改進街道社區黨的建設工作的意見》和1999年的《中國共產黨農村基層組織工作條例》分別指出，“討論決定本街道城市管理、經濟發展和社區建設中的重大問題”是街道黨（工）委的重要職責；“討論決定本鄉鎮經濟建設和社會發展中的重大問題”以及“討論決定本村經濟建設和社會發展中的重要問題”是鄉村兩級黨組織的重要職責。這種職責可以將之視為行政性功能。同時，上述兩個文件也規定了基層黨組織的政治性與社會性功能。但在實際執行中，地方黨組織和基層黨組織都采取選擇性執行的策略，導致這些擁有權力依托的基層黨組織偏重行政性功能，并且易于膨脹。那么為什么地方黨組織如此重視基層黨組織的行政性功能。這是由于基層黨組織的行政性職能對于地方經濟發展，進而縣（區）黨組織主要領導干部晉升較為重要。長期以來，一個地區的GDP增長成為黨組織領導干部考核的主要標準，也成為黨員領導干部能否晉升的基礎條件。同時，在領導干部任期的背景下，地方組織的領導干部勢必會調動和整合資源全力發展當地的經濟。在這種政治行政化過程中，縣區黨組織與基層黨組織出現科層化傾向，二者的關系蛻化為單向的命令與服從的關系。這種關系對基層黨組織來說，形成了一種壓力，整日忙于上級黨組織交待的以經濟發展為核心的各種任務，其政治引導和服務群眾功能嚴重萎縮。

此外，一些基層黨組織也主動加大行政性功能。這是由基層黨組織和基層政府關系決定的。按理說，“黨委要管全局性的、戰略性的、政治性的方面；而政府則管業務性的、技術性的、具體性的、事務性的方面。”［5］（P119）但有學者指出，鄉鎮的權力體系中，鄉鎮黨委處于一元化領導地位，其權力關系也體現一元化形態，即黨委集中鄉鎮所有權力。［6］在這種一元化權力關系中，政治和行政事務性工作已很難分清，往往出現行政事務的政治化。關于基層黨組織過于行政化的原因，有學者指出，一個重要原因是其直接掌握的資源日趨減少，［7］導致用行政化控制村級組織，這就使基層黨組織不能正常發揮自下而上的利益表達功能，擔負的宣傳、教育、服務群眾的功能無法充分發揮。

三、基層服務型黨組織建設的基本理路：全面從嚴治黨

全面從嚴治黨對于基層黨組織建設的意義除了強調其行政性功能之外，更要通過“嚴”的約束，增強其政治性和社會性功能，充分發揮基層黨組織的三大功能。從這一意義上說，全面從嚴治黨為基層服務型黨組織提供的建設思路主要有：

1.上級黨組織領導基層黨建要“嚴”。這就要求上級黨組織樹立正確的政績觀，因為在當前黨的組織制度和領導體制中，上級黨組織樹立什么樣的政績觀直接影響基層服務型黨組織建設。黨內相關制度又為地方黨組織領導干部政績觀從單一向綜合轉變提供制度支持。2013年頒布的《黨政領導干部選拔任用工作條例》明確考察的干部工作實績中將黨的建設納入考核評價內容，并指出要重視勞動就業、居民收入、教育文化、社會保障和衛生健康等群眾民生方面的考核，防止單純以經濟增長速度評定工作實績。地方組織及其領導干部政績觀轉變是一個長期過程，必須要摒棄“抓黨建同抓發展相比要虛一些，不容易出成績”的錯誤觀念，堅持從鞏固黨的執政地位的大局看問題，堅持黨建工作和中心工作一起謀劃、一起部署、一起考核，把每條戰線、每個領域、每個環節的黨建工作抓具體、抓深入，堅決防止“一手硬、一手軟”。［9］（P15）地方黨組織可以成立黨建工作領導小組，負責對一個地區黨建工作的規劃和實施，把基層黨建工作作為重要內容，切實擔負起基層服務型黨組織建設的領導責任。

2.管理基層干部要“嚴”，增強他們的服務意識與能力。要將嚴格管理貫穿基層干部的選拔任用、教育培訓、監督等各項工作。其一，高度重視選拔任用工作，其中重點加強干部考察環節，要“觀察干部對群眾的感情，看其品質情懷”，“多到基層干部群眾中、多在鄉語口碑中了解干部”，［1］（P343）堅持任人唯賢，堅決制止任人唯親、任人唯利。糾正領導班子年齡遞減現象，這樣對長期從事基層工作的干部不公平，也無法激發他們服務群眾的熱情，因為“到了鄉鎮，許多主要領導干部過了四十就感到提拔無望，干工作不那么認真負責了，或者干脆做一天和尚撞一天鐘了”。［1］（P347）其二，加強基層干部教育培訓工作。基層干部的教育培訓主要是加強馬克思主義及其中國化成果教育，黨的大政方針教育，幫助基層干部增強全局觀念和大局意識；加強宗旨意識和公仆意識教育，增強基層干部的服務群眾意識；加強法律法規培訓，增強基層干部法治觀念、法治為民的意識，提高依法辦事能力；加強基層社會治理能力培訓，幫助基層干部提高做好群眾工作、化解矛盾糾紛、處置突發事件、促進社會和諧穩定的能力；加強基層干部的思想道德教育，引導他們“堅定理想信念、堅守共產黨人精神家園，不斷夯實黨員干部廉潔從政的思想道德基礎，筑牢拒腐防變的思想道德防線。”［8］（P127）其三，不放松對基層干部的監督。“沒有監督的權力必然導致腐敗，這是一條鐵律。”［1］（P342）基層處于國家與社會的交叉點，一些基層干部比如“村官具有‘雙重’代理身份——既是國家行政體系里沒有‘官職’的官，同時又是社會自治體的代理”，［9］這種模糊的身份導致對其監督容易出現真空，往往出現腐敗。因此，既要加強對基層干部的日常性監督，也要加強某些關鍵時刻如換屆選舉、征地拆遷的監督；既要強化思想教育，也要強化制度監督，增強制度的執行力。

3.踐行黨的宗旨要“嚴”，建立服務群眾機制。

一是建立群眾需求表達與溝通機制。群眾的需求如何充分表達是做好服務基本前提，這就需要基層黨組織保持與群眾的密切聯系，深入群眾調查，通過各種途徑和形式讓群眾表達自己的真實需要，了解群眾的實際需要。可通過召開座談會形式，也可通過話家常、閑談等方式深入群眾。對于群眾生產生活遇到的困難，要千方百計加以解決，能解決的抓緊解決。二是建立利益協調機制。主要是建立健全基層黨組織領導、村（居）民委員會負責、各類協商主體共同參與的工作機制，正確處理好不同群體特殊利益關系，切實把人民群眾利益維護好、實現好、發展好。［10］三是建立服務反饋機制，提供服務能力。可以通過服務滿意度測評等方式對基層黨組織提供的服務及時反饋，對基層服務型黨組織存在的問題進行改進。

［1］中共中央文獻研究室.十八大以來重要文獻選編［Z］.北京：中央文獻出版社，2014.

［2］小官貪腐，哪些心態在作祟？——基于9634份公眾樣本的調查分析［J］.人民論壇，2014（11）.

［3］中共中央文獻研究室.論群眾路線重要論述摘編［Z］.北京：中央文獻出版社、黨建讀物出版社，2013.

［4］樊紅敏.政治行政化：縣域治理的結構化邏輯——一把手日常行為的視角［J］.經濟社會體制比較，2013（01）.

［5］郭定平.政黨與政府［M］.杭州：浙江人民出版社，1998.

［6］趙樹凱.鄉鎮權力體系——10省（區）20個鄉鎮的調查［J］.調查研究報告，2004（179）.

［7］肖純柏.農村基層黨組織的行政化及其矯正［J］.中國延安干部學院學報，2009（02）.

［8］中共中央文獻研究室編.習近平關于協調推進“四個全面”戰略布局論述摘編［Z］.北京：中央文獻出版社，2015.

［9］周慶智.關于“村官腐敗”的制度分析——一個社會自治問題［J］.武漢大學學報（社會科學版），2015（03）.

［10］習近平.全面貫徹落實黨的十八大精神要突出抓好六個方面工作［J］.求是，2013（01）.

責任編輯：李月明

D261

A

10.3969/j.issn.1003-4641.2016.05.14