政府間財政關系原則的演變及其原因

◆陳頌東

政府間財政關系原則的演變及其原因

◆陳頌東

內容提要：在統收統支財政體制和包干制下，政府間財權和事權的劃分均以行政隸屬關系為依據，一級政府的財權與事權相統一。分稅制下，政府間事權的劃分以行政隸屬關系為依據，征稅權的劃分以稅種屬性為依據，一級政府的財權與事權相分離。由于我國地區間經濟發展的不平衡和地方人大對政府行為制約的乏力，把分稅制原則定位為財力與事權相匹配是合適的。

財力；財權；事權

近年來，關于分稅制原則的爭論異常激烈。一些學者認為，分稅制的原則和統收統支財政體制以及包干制的原則一樣，均是事權與財權相統一；另一些學者認為，分稅制原則是財力與事權相匹配；還有一些學者認為，分稅制原則是財力與事責相匹配。1994年分稅制改革的官方文件把分稅制原則描述為事權與財權相結合、財權服務于事權，后于2006年把分稅制原則改為財力與事權相匹配。這就提出了幾個問題，為什么會出現如此眾多不同的觀點，就連政府文件對此的定位也前后不一？是不是原來政府對該原則的定位錯了，后來予以糾正？回答這些問題，需要以財政體制原則的決定因素為基礎來分析不同財政體制的原則；同時，要從財力、財權和事權等之間的邏輯關系出發，并正視我國地區經濟發展不平衡的國情和地方人大對政府行為制約乏力的現實。

一、政府間收支劃分的依據與政府間財政關系原則

（一）政府間財政關系原則

任何政府間財政關系都是財權、財力、事權和支出責任的組合，在不同的財政體制下，它們的組合關系不同。不過，有一點是相同的，那就是在任何財政體制下，財力、財權都是財政履行支出責任進而實現政府事權的手段，保證財政支出責任的履行進而實現政府事權是財力或財權的終極目標。

在1950年實行的收支兩條線的統收統支財政體制下，一切財政收支項目、收支程序、稅收制度、供給標準、行政人員編制等，均由中央制定。各級政府的財政支出由中央統一審核，逐級撥付；除地方稅收和零星收入抵沖地方財政支出外，其他收入，包括公糧、關稅、鹽稅、貨物稅、工商業稅、國有企業收入、國債收入等，均屬中央收入，一律解繳中央金庫。地方政府雖然可以憑借中央政府授予的財權取得稅收、收費等財力，但地方組織的財政收入幾乎全部上繳中央。地方履行事權的一切財政支出都由中央預算安排，中央代替地方履行財政支出責任。地方政府的事權與財政支出責任脫節，地方政府的財權與財力分離。地方政府雖然是一級獨立的政府，但地方財政預算并不是一級獨立的財政預算。地方政府的職能主要是貫徹中央的政策意圖，為地方提供力所能及的公共服務。①朱 鋼，賈 康等：《中國農村財政理論與實踐》，太原：山西經濟出版社，2006年版。

在收支掛鉤的統收統支財政體制下（1951～1979年），政府間事權的劃分依行政隸屬關系進行，地方財政收支掛鉤。②1974-1975年為收支脫鉤的財政體制。地方以固定收入或分成收入抵沖財政支出，收大于支的部分，上繳中央；收入小于支出的部分，中央補助。③李 萍，許宏才，李 承：《財政體制簡明圖解》，北京：中國財政經濟出版社，2010年版。政府間財政關系遵循“事權與財權統一”原則。例如，1959～1970年的總額分成體制規定：除少數仍由中央直接管理的企業收入和不按地區劃分的外貿、鐵路、郵電和海關等收入以外，其他收入全部劃給所在的省級政府管理，作為地方收入。除中央直接辦理的少部分經濟建設支出、中央級行政和文教支出、國防費、援外支出和債務支出以外，其他支出全部劃給地方。省級財政收支相抵，收入小于支出的由中央補助，收入大于支出的部分按一定比例上繳中央財政。在預算執行中，超收部分按原定比例分成，中央補助款按原計劃數額撥補，年終結余歸地方。地方當年的財政收支指標、分成比例和補助數額，由中央每年核定一次。④倪紅日：《政府間事權財權關系研究》，北京：中國財政經濟出版社，2007年版。

在財政包干體制下（1980～1993年），中央和地方的支出范圍按行政隸屬關系劃分，地方財政收支掛鉤，多收可以多支。地方收入先抵補地方支出，多余部分與中央分成，不足部分由中央補助。政府間財政關系的處理以“事權與財權統一”為指導。1980年實行的“劃分收支、分級包干”體制體現了上述特點。在“劃分收支、分級包干”體制下，按隸屬關系把收入分為中央固定收入、地方固定收入、中央與地方調劑分成收入；支出基本上按隸屬關系劃分，地方收支掛鉤后，按1979年的收支基數經調整后確定各地的包干數。地方支出，首先用地方的固定收入、固定比例分成收入抵補，如有多余，上繳中央；如果不足，用調劑收入彌補。如果固定收入、固定比例分成收入、調劑收入全部留給地方，仍不能補足地方支出的，中央差額補助。地方上繳比例、調劑收入分成比例和定額補助數由中央核定，原則上五年不變。地方在劃定的收入范圍內，自求平衡。

1994年的分稅制打破了實行了50多年的收支掛鉤的地方財政體制，在基本沒有改變中央與地方事權范圍的前提下，按稅種屬性而非行政隸屬關系劃分了中央地方收入，地方收支脫鉤，事權與財權統一的原則就不再適用。

（二）財政收支劃分依據的同一性和財政關系原則

我國學術界主流觀點認為，處理政府間財政關系的原則有事權與財權統一、事權與財權結合、財權與事權匹配和財力與事權匹配四種類型。⑤事權與財權統一、財權與事權匹配或者財權與事權結合都是指一級政府的財權要滿足該級政府實現事權對財力的需求，三者的意思一樣，只是表述不同而已。對于特定的財政體制，究竟應該選擇上述哪一種類型作為處理財政收支關系的原則呢？或者說，為什么統收統支財政體制和包干制的原則是事權與財權統一，而分稅制下處理財政收支關系的原則就不是事權與財權統一？要回答這些問題，就要考慮特定財政體制下政府間財政收支的劃分依據是否相同。也就是，如果某種財政體制下財政收支的劃分依據是相同的，比如，財政收支都是按行政隸屬關系來劃分，那么指導政府間財政關系的原則就是事權和財權的統一或結合，反之亦反之。

無論是統收統支財政體制時期，還是包干制時期，政府間事權均是按行政隸屬關系劃分。在計劃經濟年代，一級政府的事權包括該級政府管轄下的行政事業單位和國有企業的資金支配權、人事調配權等各項權利。并且，事權放在哪級政府，財權也放在哪級政府，即財權也是按隸屬關系來劃分。⑥倪紅日：《應更新“事權與財權統一的理念”》，《涉外稅收》，2006年第5期，第5頁。這樣，一級政府的事權和財權就合二為一，政府間財政關系原則就是事權與財權相統一。在“劃分收支、分級包干”的財政體制下，假如一個國有企業是省管企業，那么該企業的收入均由該省級政府征收，然后再根據一定的分成規則，向中央上繳部分收入，剩下的收入歸地方所有。①張 光：《中國政府間財政關系的演變（1949-2009）》，《公共行政評論》，2009年第6期，第43頁。這里的意思是，即使一級政府對某企業擁有財權，但該級政府憑借財權取得的財力并非完全屬于該級政府所有，還需要在政府間進行分配。該企業流動資金、固定資金的供給等各項事權都屬于該省級政府，事權和財權相統一。

1994年分稅制實施至今，我國政府間事權仍是按行政隸屬關系劃分，但稅種的政府間劃分卻以稅種屬性為依據來進行。也就是，即使是屬于地方某級政府的企業，其稅收也并非完全由該級政府征收并擁有，而是按稅種屬性把稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅，分別由國家稅務局和地方稅務局行使征稅權。這樣，一級政府的事權和財權就分離了。然而，由于受認識水平的限制和思維慣性的影響，在分稅制建立后的很長一段時期，我們仍把與統收統支財政體制和包干制相適應的事權和財權統一原則作為分稅制的原則來加以貫徹，致使地方政府憑借財權取得的財力與事權對財力的需求不相匹配，基層財政困難加劇。這就從反面說明，財權與事權統一并不能成為分稅制的原則。

1994年分稅制改革以來，我們一直致力于稅收的政府間劃分，使之更加規范，但按行政隸屬關系劃分政府間事權的做法卻沒有絲毫的改變。由于市場經濟條件下政府的事權是提供公共服務，若按照現代國家的通行做法和財政學原理，把公共服務事權依據外部性、信息復雜性和激勵相容原則在我國政府間重新分解，也就是等分稅制改革完全到位后，財權與事權統一的原則是否適用呢？本文的回答是否定的。原因在于，即使政府間事權按外部性、信息復雜性和激勵相容原則來劃分，稅收按稅種屬性來劃分，一級政府管轄下的生產經營單位的稅收同樣并未全部歸屬該級政府征收，財權和事權還是沒有實現統一。

二、我國政府間財政關系演變的原因分析

（一）我國政府間財政關系的演變

1994年《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》明確指出：“按照中央和地方的事權劃分，合理確定各級財政的支出范圍；根據事權與財權相結合的原則，將稅種統一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立中央稅收和地方稅收體系，分設中央和地方兩套稅務機構分別征管；科學核定地方收支數額，逐步實行規范的稅收返還和轉移支付制度；建立和健全分級預算制度，硬化各級預算約束?！笨梢?，分稅制之初，我國是把事權與財權相結合作為稅種劃分的原則。

1994年，財政部長項懷誠把分稅制的基本內容概括為兩點：一是合理劃分中央和地方兩級政府的事權；二是按照財權服務事權的原則，合理劃分稅種，分設中央和地方稅務機構，建立中央和地方稅收體系。②項懷誠：《財政分稅制》，載中央財經領導小組辦公室主編《當前幾項重大經濟體制改革》，北京：人民出版社，1994年版。這表明，1994年項懷誠部長所認為的分稅制原則是財權服務于事權。

上述兩種分稅制原則只論及財權與事權的關系，并沒有涉及財力。然而，隨著分稅制的運行，分稅制中隱含的矛盾開始顯現，縣鄉財政困難加劇。為了應對分稅制后基層財政困難等新情況、新問題，人們開始把研究的視角由財權與事權的關系組合轉向財力與事權的關系組合。這樣，財力與事權相匹配原則便應運而生，財權服務事權成為分稅制的原則。

2006年3月14日十屆全國人大四次會議批準的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》指出：“調整和規范中央與地方、地方各級政府的收支關系，建立健全與事權相匹配的財稅體制”。這一表述雖然沒有明確指出什么與事權相匹配，但從前文關于政府間財政收支劃分的論述中可以看出，這句話指的是建立健全財力與事權相匹配的財稅體制。

2006年10月11日中共十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》對分稅制原則表達得更加清楚，“進一步明確中央和地方的事權，健全財力與事權相匹配的財稅體制”。

2011年3月通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》也提出，“按照財力與事權相匹配的要求，在合理界定事權基礎上，進一步理順各級政府間財政分配關系，完善分稅制?！?/p>

2007年的中共十七大報告、2012年中共十八大報告也強調“健全中央與地方財力與事權相匹配的體制”。

（二）我國財政關系演變的原因分析

由上述分稅制原則的演變可以看出，就財力、財權和事權三者的關系而言，官方文件有三種表述：一是事權與財權相結合，二是財權服務事權，三是財力與事權相匹配。

事權與財權相結合，表明事權和財權是平行關系，二者有交集。而財政理論與實踐均表明，在實行分稅制的國家，通常是先劃分各級政府的事權，然后在政府間劃分財權。因而，分稅制下的財權和事權之間的關系并非是平行關系，事權與財權相結合的表述并不正確。

財力與事權相匹配或財權服務事權，均強調了事權是三者關系的核心，財力、財權要圍繞事權轉。這是因為，政府的事權是提供公共服務，而要提供公共服務需要有相應的財力。這個財力可以是一級政府憑借財權獲得的自有財力，也可是一級政府接受轉移支付后的財力，據此形成了財權服務于事權或財力與事權相匹配的分稅制原則。問題是，雖然財權服務于事權原則和財力與事權相匹配原則在邏輯上都說得通，但是否應把兩者都作為分稅制的原則？還是選擇其中的一個作為分稅制的原則？應選擇哪一個？

相比于財力與事權相匹配，財權服務事權強調財權對于政府實現事權的重要性。但財權再重要，也必須最終落實到財力上。如果一級政府憑借財權取得的財力與事權不相匹配，財權服務事權就難以做到，這個原則也就失去存在的意義。

遵循現代國家的通行做法和財政學理論，政府間事權劃分依據的是外部性、信息復雜性和激勵相容標準，財權（征稅權）配置、稅種劃分依據的是稅種屬性。收支劃分的不同標準決定了按收支數額衡量“財權與事權相匹配” 不可能成為分稅制的原則。①樓繼偉：《中國政府間財政關系再思考》，北京：中國財政經濟出版社，2013年版。而相對于財權，財力的外延卻寬泛得多。它既包括一級政府憑借財權獲得的財力，也包括該級政府通過財政轉移支付接受的財力。這樣，財力的來源擴大了，一級政府的財力就能滿足政府實現事權對財力的需求。因而，財力與事權相匹配是分稅制下指導政府間收支關系的原則。

財權與事權相匹配要求各級政府憑借財權取得的財力必須與其履行財政支出責任對財力的需求基本相等。這一要求對于經濟發達地區來說不成問題，因為這些地區稅源豐厚，稅收多，對財政支出的滿足程度就高。但是，對于貧困地區而言，這一原則執行起來就非常困難，因為這些地區稅源貧瘠，稅收少，對財政支出的滿足程度就低。若執行這一原則的話，貧困地區就會出現有財權而財力不足的現象。由于各地稅源豐厚程度不同，地區之間的財力差距就不可避免，地區基本公共服務均等化的目標將難以實現。而如果堅持財力與事權相匹配原則，即使貧困地區的自有財力不足，通過上級轉移支付，就能實現地區間基本公共服務均等化的需要。

如果按照財權與事權相匹配的原則，必然導致不同地區對同一稅種的地方分享比例不同，政府間財政關系就會重回到20世紀80年代包干制的老路上來。例如，對于增值稅的中央地方分享比例，東部富裕地區可能是75:25，中西部貧困地區可能是65:35或50:50。對于其他共享稅的中央地方分享比例，恐怕也只能是富裕地區中央分享比例高一些，貧窮地區地方分享比例高一些。因為只有這樣，貧困地區才有足夠的財力履行財政支出責任來實現政府的事權。如果真是這樣的話，分稅制也就失去了規范性。而堅持財力與事權相匹配，就不必苛求地方政府自有財力與事權的匹配，也就可避免不同地區與中央確定不同分享比例的混亂局面。

如果執行財權與事權相匹配的原則，必然要求中央政府下放財權，以便地方行使稅權、債權和收費權來籌集財力，而這需要強化地方人大對財權行使的監督和約束。否則，如果在地方人大監督乏力的情況下盲目下放財權，必然造成財權行使失控。比如，若讓地方政府完全擁有發債權，就有可能導致債務泛濫，最終殃及中央財政，造成財政的系統性風險。①陳頌東：《我國分稅制原則的爭議與啟示》，《地方財政研究》，2015年第5期，第22頁。而現實情況正是地方人大對政府財權的監督不到位，因而中央就不能對地方下放財權。只有在地方人大真正執行了對政府的有效監督后，財權的下放才能成為可能。而堅持財力與事權相匹配，地方自有財力不足的部分，通過轉移支付資金來彌補，就可以避免在地方人大監督不到位的情況下，盲目下放財權造成的風險。

三、結論與啟示

財政體制不同，政府間財政關系的原則可能不同，也可能相同。統收統支財政體制和包干體制均采用事權與財權相統一原則，而分稅制則采用財力與事權相匹配原則。之所以如此，是因為財政體制不同，劃分政府間財政收支的依據可能不同，也可能相同。如果不同財政體制下劃分財政收支的依據相同，則其財政關系原則就相同。否則，其財政關系原則就不同。在我國的統收統支財政體制和包干體制下，政府間財政收支的劃分均是依據行政隸屬關系進行，財權與事權相統一，一級政府憑借財權取得的財力基本滿足該級政府履行事權對財力的需要。我國分稅制下政府間事權的劃分仍以行政隸屬關系為依據，但財權（征稅權）的劃分卻是以稅種屬性為依據，一級政府憑借財權獲得的財力就難以滿足該級政府的財政支出需要。因而，分稅制的原則就不是財權與事權相統一，而是財力與事權相匹配。

2006年之前，我國政府把分稅制的原則界定為事權與財權相結合或財權服務于事權，后改為財力與事權相匹配。這一改變的原因并不完全是因為我國東中西部地區經濟發展不平衡，落后地區即使賦予其財權，也難以有足夠的財力來實現政府事權，而主要是因為分稅制下劃分政府間財政收支的依據不同，一級政府財權和事權根本無法統一。當然，如果各地經濟發展水平相同，即使采用財權與事權相結合，各地取得的自有財力也能基本滿足各地的財政支出需要，財權與事權相結合原則就具有了可行性。但是，不要忘記，任何一個國家都存在不同程度的地區發展不平衡，相對落后的地區總是需要上級政府的轉移支付來滿足其履行事權對財力的需要，因而分稅制原則只能是財力與事權相匹配。

至于分稅制后基層財政的困難，本文認為，其根本原因并不是“財權與事權相匹配”的原則沒有有力貫徹，而是因為分稅制后的中央與地方事權相對于分稅制前基本未變，而財權卻層層上移所致。也就是，由于政府間收支劃分的依據不同，導致基層政府憑借財權取得的財力難以滿足事權對財力的需求。其實，對于縣鄉財政困難，可以選擇在保持現有中央和地方財權、財力分配格局基本穩定或適度下移的前提下，把縣鄉政府的部分支出責任回歸給中央政府，即財權劃分基本不變，事權和支出責任上移。這樣，由于縣鄉政府的事權和支出責任減少了，其自有財力和接受轉移支付后的總財力就基本滿足了財政支出的需要，基層財政的困難也就自然緩解了。

（責任編輯：小付）

F812.2

A

2095-1280（2016）03-0091-05

陳頌東，男，鄭州升達經貿管理學院教授，經濟學博士。