協商民主視域里人民政協協調功能探析

齊春雷

（安徽省社會主義學院，合肥230051）

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協商民主視域里人民政協協調功能探析

齊春雷

（安徽省社會主義學院，合肥230051）

摘要：人民政協作為協商民主的重要渠道，已成為社會主義協商民主框架下被賦予最大范圍協商協調職能的專門政治機構。本文從協商民主視角對人民政協的協調功能進行探析，并對于在中國特色協商民主的框架內如何挖掘其潛能、優化其配置提出了一些思考。

關鍵詞：協商民主；人民政協；協調關系

中共十八大以后，從國家、社會全方位著力推進的社會主義協商民主建設提供了中國社會多元利益協調的基本架構和解決路徑。人民政協作為 “社會主義協商民主重要渠道”，其協調功能被賦予了更多政治期待。因此，從協商民主視角對人民政協的協調功能進行深度探析，在中國特色協商民主的框架內挖掘其潛能、優化其配置具有重要的理論價值和現實意義。

一

中國社會經過劇烈的現代化轉型，階層結構已分化，不同階層、群體利益訴求完全打破了計劃經濟模式下的高度一體化，多樣性、差異性、復雜性日益增強，由此產生了各自利益訴求間的矛盾、沖突。尤其值得關注、警醒的是，當前中國的利益格局變遷中，已經出現了 “強者愈強、弱者更弱”的“叢林”傾向，即強勢階層動用所擁有的強大資源，直接、間接地干預公共權力運作，使公共政策朝著利己的方向發展，在 “做大的蛋糕上”攫取更大的份額。而弱勢群體在這一過程中，由于話語權、影響力的有限，則勢必利益進一步受損、減少，無法共享改革發展 “紅利”，必然產生不滿、怨恨情緒。如果缺乏有效、通暢的渠道進行釋放、協調、緩解，將對現有政治體系造成相當的壓力。這一方面要求有公開合法、足夠暢通的多種渠道供差異化利益訴求向體制內的充分輸送、表達；另一方面，要求有相對統一的協調組織、協調機制，對沖突的各方利益訴求居間調解、仲裁、協商和解。

現代政治學理論認為，非核心價值社會沖突并非全無正面意義，不同階層、群體間的利益矛盾、沖突可以通過發展民主政治，健全國家政治體系對其有效地預防、疏導、協調、化解的制度安排，擴大公民有序政治參與來控制、消弭。人類文明發展的歷史業已證明：民主是人類制度選擇中運行風險最小的安排。協商民主摒棄了以往普通民眾被排斥在國家與社會公共事務管理之外的政府決策模式，將受到公共決策影響的各社會階層、群體盡可能廣泛地吸納進協商過程，擴大其有序的政治參與，破解其 “有話無處說，有理無處講，有苦無處訴”的制度困境，將位于社會下位階層、群體為表達、保護利益訴求的 “街頭政治”“暴力政治”，逐步轉向協商談判的 “圓桌政治”，通過多元利益主體間的平等、自由、理性的談判和協商來達成妥協和共識。

協商民主的經典理論認為：“在理想的協商中，參與者在形式和實質上都是平等的。”［1］149-150可以想見，形式上的平等通過有效、完備、縝密、審慎的制度設計、程序規范相對容易實現，難點在于如何將理論上的 “實質平等”在現實的協商民主實踐中落實。政治學理論認為，通常意義上沖突各方能夠互相反復博弈、談判協商、讓步妥協，尋求 “互利共贏”之道，必須具備各沖突方力量相對均衡的基礎前提。如果一方已占據絕對的自主優勢，一切利好均成 “囊中之物”，那么，其有什么必要作出妥協和利益讓度？不得不承認的是，當代中國現有的利益格局既不平衡又面臨著固化的趨勢，“貧富懸殊的背后是不同群體在表達和追求自己利益能力上失衡的結果，而不同群體在表達和追求自己利益能力上的失衡又是他們之間社會權利失衡的結果”［2］。在這種情境下，利益分配要突破既有格局，彰顯正義公平的核心要旨，既不能寄希望于強勢階層的“慈悲為懷”，更不能倚仗于弱勢階層的 “暴力抗爭”，而只能在現有的政治框架內，盡可能挖掘、發展現有制度潛力，發展社會主義協商民主，從制度上建構、健全與社會各階層群體溝通協商的機制，凝聚最廣泛共識，尋求各階層利益的最大公約數。

現代政治學理論認為，國家來自社會，超越社會，超越階層、群體、個人利益而代表公共利益和公共意志，是一種公共權力，其基本職能就在于調和、化解、控制社會矛盾、沖突，維持現存秩序。鑒于國家本質上的公共屬性，要警惕、防止其異化為強勢階層謀取利益的工具。這不是政府官員的“道德良知”和 “自覺自律”能保證的，而必須在協商民主的頂層設計、制度架構中著力營造政治均衡機制，特別是應為占有資源已處于明顯劣勢的弱勢階層、群體預留合理的政治空間，這才能體現實質公平。

二

人民政協是我國政治體制的重要組成部分，是社會主義協商民主展開的唯一專門機構，構成協商民主的重要渠道。從歷史上看，人民政協作為統一戰線的組織機構，協調參加統一戰線方方面面的關系一直是其重要職能。李維漢同志在中共八大會議上曾強調人民政協三方面的協商，“人民民主統一戰線的內部關系是經過協商來調整的，國家事務中的重要問題是協商成熟而后決定的，國家的選舉也是經過協商提名的”。當前，人民政協已成為社會主義協商民主框架下被賦予最大范圍協商協調職能的專門政治機構，要協調政黨關系、民族關系、宗教關系、階層關系和海內外同胞關系，促進這五大關系的和諧，具有對多樣化、差異化中國社會在新的起點上實現新的利益整合的制度優勢。

其一，人民政協的組織結構同多元社會階層結構相契合。中國的現代化轉型中，社會階層結構的劇烈變遷，新的社會階層、群體的不斷涌現、分化、重組，實行 “一國兩制”等，使得當前的統一戰線具有空前的廣泛性和巨大的包容性。人民政協從過去主要以 “黨派團體”為基礎的 “黨派性”機關，發展成為吸納各黨派、各民族、各界代表人士進行最廣泛政治參與、民主協商的政治平臺。政協的34個界別組成基本能夠聯系、對應不同利益主體的階層、群體。人民政協的協商民主機制，保證來自各界的政協委員代表各自聯系的民眾的利益訴求，在公共政策的決策前和決策過程中平等地參與，自由地表達，理性地討論，從而達成最廣泛的共識，形成能體現受眾最大利益公約數的民主決策。同時，政協委員中有各行各業的專家學者，組成了各專門委員會，充分聽取他們的協商意見、建議，能促進決策的嚴謹、周密、科學。

其二，人民政協是多黨合作的政黨制度的載體，能有效推進政黨合作框架下的利益協調。政協委員構成中，非中共委員超過60%，政協成為中國共產黨與各民主黨派之間展開政黨協商的最主要平臺。中國特色政黨制度是 “一”和 “多”的結構，執政黨代表最廣大人民群眾的根本利益，參政黨則負有更廣泛聯系不同階層、群體具體利益的責任。幾十年多黨合作發展，政黨協商已經逐步規范化、程序化、制度化。政黨能夠有效收集、整合、表達所代表民眾的利益訴求并形成協商中的 “博弈能力”，通過不同階層、群體利益參與者的充分表達，不同利益訴求的相互碰撞、交流、博弈達成讓步妥協，形成共同利益得以充分實現，個體利益得以充分關照的公共政策、規則制度。從政協政治協商、民主監督、參政議政的職能履行看，各協商主體在決策前向執政黨及政府以各種形式提出意見、建議、批評已成為必經程序，對決策和決策執行的影響是積極的、建設性的，有時可能是決定性的。其實，執政黨的重大政策的醞釀、形成都是黨內在民主集中制下已經充分討論協商的結果，由于執政黨成員廣泛分布于國家機關、社會團體、軍隊、經濟組織，所以出臺的征求意見稿在一定程度上已經整合了廣泛的民眾訴求。而政協的政黨協商，將執政黨黨內民主與社會民眾在這種民主協商的平臺上進一步實現了對接，不同利益表達進一步實現向體制內、決策層的輸送。

其三，人民政協的協商民主與人民代表大會制度體現的選舉民主緊密結合、相輔相成。2006年中共中央 《關于加強人民政協工作的意見》明確指出：“人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商，盡可能就共同問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式。”選舉民主按照少數服從多數的原則，往往以犧牲少數的權利來保障多數權利的實現，明顯有損于相對少數的利益實現，但與協商民主相結合，就可以通過協商，使少數的訴求也得以表達、實現。中國的各級人大和政協會議每年都在一起相繼召開，政協委員列席人大全體會議并聽取政府工作報告，提出意見、建議。人大具有立法權，行使的是 “剛性權力”，政協提供協商咨政，行使的是“柔性權利”。但人大在憲法、法律制定實施時，要事先在政協廣泛征求各界意見，國家重要人事任命選舉前，中國共產黨要與民主黨派、無黨派人士進行高層次、小范圍的認真協商。政協 “亦官、亦民”的特殊政治地位，以協商民主對選舉民主構成重要的延伸、補充，可以在選舉前、選舉后隨時啟動協商機制，為各階層、民眾參與國家重大事務決策，參與社會事務管理，監督黨和政府依法施政提供重要渠道，不但在決策前而且在決策實施過程中可以隨時進行參謀、預警、糾錯。經過廣泛而充分的民眾討論協商后的決策，比單一公民投票表決出的結果更具理性、合法性。畢竟投票可能受到情緒干擾、強權控制操縱等影響結果公正合理的非理性因素影響，而且對于投反對票的少數而言，勉強他們接受于己不利的決策，顯然為社會的和諧穩定、該政策的順利實施埋下了不同程度的不滿乃至隱患。

三

人民政協協調關系是統籌兼顧的綜合協調，通過吸收、組織社會各界代表人士在政協開展同黨和政府之間的，以及社會各界之間的協商討論，反映各自訴求，調整各種關系。當前，隨著改革進入“攻堅期”“深水區”，各種利益矛盾交織，社會民生問題凸顯，人民政協的協調關系職能因此被賦予了更多的責任和期待，尚有很大的發展完善空間。

（一）注重尊重參與協商各方的民主權利

協商民主的目標追求是充分吸納多元主體參與，力求在各方真實意見自由、充分表達的基礎上，達成具公共理性的廣泛共識，實現各方利益碰撞、交流、讓步、妥協的博弈，找到各方利益的最大公約數。在這個過程中，自由、寬松、民主的協商環境、氛圍至關重要，這是意見真實性的前提。因此，政協在開展協商中尤其要注重對參加各方民主權利的尊重。一方面，要堅持中國共產黨的領導。中國共產黨是中國特色社會主義的領導核心，也是社會主義協商民主推進的主體力量和正確方向的保障。另一方面，不能因此賦予執政黨在協商中高高在上、發號施令的特殊地位。協商主體之間是平等的，各種協商意見建議的表達交流是平等的，否則博弈還從何談起。這要求不可強制壓服，也不可議而不決，不同觀點彼此尊重，多數意見得到體現，少數利益得到照顧。只要在協調過程中，剔除了各方原本據有的社會地位、資源的因素影響，正如哈貝馬斯所指出的，在理想的協商中，“人們運用的是更好觀點的力量”［1］149，那么協商結果的公平性和被認可度自然會提升。政協協商民主要體現國家與社會的良性互動，通過各方利益主體的共同參與決策協商，最大限度地讓民眾自主決定公共政策事務。因而，這種民眾參與，不是程序性的，而是實質性的。“這就要求民主要充分尊重人民的主體地位，尊重人民當家作主所擁有的權利與權力，真正以人民的共同意志為黨和國家的意志，以人民的根本利益為黨和國家的根本利益。”［3］

（二）調整優化政協界別的設置

目前政協的3千個界別并沒有一個明確的劃分標準，很多是歷史沿襲下來的。政協剛成立時以黨派和團體為基礎，因為 “統一戰線是集體的”，“個人參加就只有特邀”（周恩來語）［4］，但隨著政協的發展，由于落實政策老干部要安排、社會結構變遷出現的新的社會階層要吸納，政協界別歷經調整，出現了彼此界限的交叉、混淆、模糊甚至重復之處。政協被賦予調整中國社會 “政黨關系、民族關系、宗教關系、階層關系、海內外同胞關系”這五大最重要關系的厚望，內容之豐富，范圍之廣泛，超越了中國政治體系內的任一政治機構。那么，首先是涉及這五大關系的代表性人士的充分吸納。鑒于政治學界諸多學者甚至包括政界、政協的很多官員都發文認可政協界別調整的必要性、合理性，筆者認為，以五大關系調整為指向，政協的界別設置應經過充分調研，充分協商，設置一個規范統一的劃分標準。社會主義協商民主的提出、發展為政協的發展提供了最佳契機，作為社會主義協商民主的重要渠道和專門機構，政協應在當前的社會生態、政治生態下，從協商民主發展、協調關系的視角作新的規劃設置。

（三）完善政協委員推薦機制

人民政協上接中央，下達各界，被稱為 “高層直通車”，是黨和政府與各界群眾聯系的橋梁紐帶。但能否有效地發揮這種功能，很大程度上取決于政協委員作用的發揮程度。各級政協委員應與所代表民眾之間保持經常化、制度化的聯系，能夠深刻理解、體會民眾的所思所盼所求，能夠為他們直言，代他們發聲。這就涉及到政協委員推選的問題。“選賢任能”歷來是中國政治領域的 “用官準則”，但現實中一些有能力、敢于提出不同于上級意見者因個性較強卻往往 “不受待見”；一些處事圓滑、八面玲瓏、善于逢迎之流，卻更易得到上級賞識而“被鑒定為人才”大力舉薦。而且政協委員給民眾的普遍印象是其榮譽大于責任，所以要強調應 “在其位謀其政”“守土有責，守土負責，守土盡責”的政治擔當，對于那些年年沒有提案、空擔虛名的政協委員，應有考評機制、退出機制。據媒體報道，人大建設已經在探索 “人大代表退出機制”①。當政協委員固然是榮譽，但更重要的是應履行好委員的職責，切實發揮政協委員的作用，不辱使命。政協也應探索建立政協委員退出機制，打破固定制。如果各界別委員不能代表或不能充分代表所聯系界別民眾的意愿利益，政協的利益協商可能流于泛泛空談而難以發揮其制度設計的深意。

（四）統籌發揮政協各黨派、團體、專門委員會的作用

政協委員個體作用的發揮當然重要，但分散的個人訴求難以協調，必須有相當的組織、整合、提煉出共同的集體訴求，才方便進行協商協調，從而增進理解、減少分歧、擴大共識。這就要統籌發揮政協黨派團體和專門委員會的作用，這其中各民主黨派和無黨派人士的職能發揮還有挖掘的空間。政黨協商被列在 “社會主義協商民主”七種協商形式之首，人民政協是中國共產黨與民主黨派、無黨派人士政治協商的重要場合。民主黨派當前為國計民生建言獻策的作用發揮比較充分，但代表、反映所聯系階層、群體利益訴求的協調關系功能不足。如在民營企業經常出現的勞資糾紛，就可組織代表民營企業家的民建、工商聯與反映職工訴求的工會，舉行協商會來協調利益關系。

（五）正確對待協商中出現的 “不同聲音”

人民政協中的協商協調關系本質上就是一個通過擴大社會各界有序政治參與，不斷 “求同存異”的過程，是一個通過組織決策相關方的公共協商，不斷消化分歧、促進共識的制度安排。把 “街上鬧事”引導為 “圓桌議事”，給不同的訴求申述理由、立場的機會，宣泄、釋放被積壓情緒，增加民眾之間、民眾與黨委政府之間的溝通、銜接；協調關系的目的是尋求共識，在民主協商中協調平衡多方利益。“使各種意見在統一共識基礎上相互借鑒而不對立，各種訴求在共同利益基礎上相互尊重而不沖突，始終保持和諧發展。”［5］因此，這個 “求同存異”中的 “同”是在 “異”被表達、被尊重、被容納后自然得出的水到渠成的協商結果，決不能是“異”被打壓、被擱置、被漠視后強力達成的產物，否則就完全背離了人民政協民主協商的主旨和初衷。在當今政治生態下，不是 “同”不足，而是在各種官方場合，敢于質疑、批評的不同聲音太少了。而決策的協商，其民主性科學性不僅在于 “異口同聲”，更依賴于不同觀點的交流、碰撞、博弈。使 “真理越辯越明”，需要 “正方”，也需要 “反方”，這才是全面的論證。所以毛澤東同志指出，中國共產黨在執政條件下要把工作做好，就要有唱對臺戲的，就要有 “反對派”。胡錦濤同志也指出：“人民政協要堅持民主協商、平等議事、求同存異、體諒包容的原則。”［6］人民政協以 “民主”和 “團結”為主題，筆者理解，只有各種 “異”通過 “民主”的制度機制被酣暢淋漓地抒發表達出來，得到的 “同”才更具有說服力，因為民眾在參與協商中通過表達、討論、交流、妥協、博弈的決策形成過程充分體驗、感受到 “同”——共識的公共理性、必然性、合理性。

（六）探索建立政協框架下的利益協調程序、機制

制度設計、程序安排體現社會公平正義。“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。”［7］只有當民眾在該制度的執行中將自己所得的物質、精神收益與以往、與相同條件下的他人比較，獲得該制度安排是相對正義、公平的確信時，才愿意服從、履行在這些制度安排中被賦予的責任。“公平”是個人的主觀感受和評價，科賽認為，“物質利益受損的人們雖然會導致社會沖突，但并不必然導致政治沖突行為發生；只有當利益受損者產生強烈的 “不公平感”時，才會動搖社會的政治合法性基礎”［8］。現階段民眾對社會公平問題的關注已從改革初期的經濟收入差距轉向公民權利的公平，如強勢利益群體和弱勢利益在受教育權利、利益表達權利、公共權力介入等方面的不平等，由過去關注結果公平到現在更關注機會公平。因此，協商民主的程序設計、制度安排尤其要堅持公平、正義的核心導向，使各方在協商中有公平的機會。協商議題的提出、議程的設置、進行、結果的達成，與相關黨委、政府部門的聯系溝通，解決情況的反饋、落實，應有明晰、嚴謹的程序規范。協商結果體現公平正義的價值理念，程序是公開、公正、透明的。保障促進社會公平的立足點，并不是僅從保護弱勢群體利益出發，而是以實現促進個體、局部利益與全局利益的協調，保護弱勢與維持各方力量能夠動態平衡、和諧發展的局面。

注釋：

①《市場星報》“70人，53人不滿意，代表資格被取消——壽縣探索建立人大代表退出機制”，2015.12.15.報道：“長期以來，人大代表一旦當選，除非因違法犯罪被查處，基本一直‘代表’至屆滿。2015年11月，根據壽縣人大常委會部署，進行全縣范圍對人大代表的評議，人大代表向選民述職，接受選民評議，其中一位縣人大代表得票非常低被勸辭。”

［參考文獻］

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［3］林尚立.民主與民生：人民民主的中國邏輯［J］.北京大學學報（哲學社會科學版），2012（01）.

［4］老一代革命家論人民政協［M］.北京：中央文獻出版社，1997：42.

［5］杜青林.堅持用“同心思想”增進共識、推動實踐［N］.人民日報，2012-03-28（07）.

［6］全國政協辦公廳，中共中央文獻研究室.十七大以來重要文獻選編（上）［M］.北京：中央文獻出版社，2009：7.

［7］約翰·羅爾斯.正義論［M］.北京：中國社會科學出版社，1988：55.

［8］謝海軍.中國政治認同困境演變路徑的分類及特征分析［J］.中共福建省委黨校學報，2012（07）.

（責任編輯：張迦寓）

DOI：10.3969/J.ISSN.1672-0911.2016.03.057

中圖分類號：D627

文獻標識碼：A

文章編號：1672－0911（2016）03－0057－05

收稿日期：2016-03-15

作者簡介：齊春雷 （1970-），女，安徽省社會主義學院教授。