關于稅收法治建設的研究

◆李建英 ◆葉 欣

關于稅收法治建設的研究

◆李建英 ◆葉 欣

內容提要：稅收法治是現代稅收的基本原則，法律是稅收存在的客觀基礎。文章通過研究法與稅收的歷史衍變，總結歸納了稅收法治的真正內涵以及稅收法定的含義；總結我國改革開放以來稅收法治建設的進程，分析了存在的主要問題，最后提出相應的政策建議。

稅收法治；原則；政策建議

一、對稅收法治和稅收法定的研究

（一）法與稅收

稅收是國家產生之后的產物，沒有國家也就不存在稅收。稅收與法的關系取決于國家的強制力與執行力，在社會發展的不同階段，稅收與法律的關系就稅收立法、執法和司法三個環節而言都是不同的。

夏朝的建立標志著我國古代國家政權的形成，“自虞夏時，貢賦備矣”。①商 鞅：《商君書·弱民》，北京：中華書局，2009年版。貢賦制度由此誕生，此時的財政征收方式主要是“貢”，其下的諸侯臣子將物品獻給君王。在諸侯林立的時期，一些諸侯國紛紛制訂了完備的賦稅征收法令，如齊國管仲根據土地的好壞程度征收不同稅賦而實施的“相地而衰征”、魯國不分公田私田只按畝來征稅的“初畝稅”、秦國商鞅按照土地的多少來征收田賦。這些諸侯國因此從中受益，其他的諸侯國家的經濟發展難以望其項背，但是此時的稅收與法律的關系也僅僅體現在立法上。我國進入封建君主專制社會以后，國家權力主要掌握在君王一人手中，君王完全可以憑借自己的意志推行法令，如《秦田律》、《大明律·戶律》等都明確規定了征稅的標準和方式。同時各朝各代也紛紛建立了相應的征管機構，比如秦漢時期都有專職官吏進行實地征管，隋唐以后，開始設立中央機構——戶部負責征管賦稅，標志著國家稅收執法體系的建立。

總的來說，不論是春秋戰國時期還是封建社會時期，雖然法律不太健全，但還是有法可依。王朝建立初期帝王大多勤于政事，對子民也相對愛護，制定的多是有利于“休養生息”的賦稅政策，稅收負擔并沒有超過人民的承載能力。此外，當時以行政命令的方式征稅也相對提高了課征的效率，有利于促進國家的發展。但隨著帝王的更替，或是因帝王個人的需求喜好揮霍無度，抑或是因戰爭需要而導致軍事開支的暴漲，常規的稅收無法滿足，于是帝王開始隨意開征新稅種。再者，缺乏監督的地方稅吏，常常上行下效橫征暴斂，致使民不聊生。最終的結果是不論在立法還是執法上都顯得很隨意，中央政府頒布的稅收法令名存實亡，王朝經濟軍事實力不斷衰弱，最導致滅亡。

以史為鑒，可以知興衰，歷數各個朝代的衰敗更替的原因，大多因為底層大眾無法忍受無休止的盤剝而揭竿起義，開創新的王朝。

西方也經歷了封建王朝時代，但隨著商品經濟的發展和資本主義的興起，新興階層實力不斷壯大，并通過不斷的階級斗爭，逐步實現了對君主王權的限制甚至是取代。通過設立議院或者是建立資本主義制度，實現了將權利從某個人（集團）手中的剝離，議院分享了國王的立法權，法院分享了國王的司法權以及政府分享了國王的行政權，三部門既有制約也有平衡，從而開啟了真正意義上的國家法治化時代。

西方國家在從人治走向法治的道路上，首先便是對國王征收稅款的權利進行了限制甚至是剝奪。1215年英國國王被迫簽署的《自由大憲章》規定了國王不能隨意向民眾征稅，即使有需要，也必須召開大議會，進行公投，這就從制度層面上奪取了國王擅自的征稅權?！蹲杂纱髴椪隆废拗屏藝醯恼鞫悪?，由人治走向了法治。1689年英國通過的《權利法案》確定了近代歷史上的稅收法定主義原則。隨著資本主義制度在全球范圍內的建立，許多國家都將其作為一項法律原則寫入憲法大綱。

（二）稅收法治的內涵

稅收法治是法治原則在稅收領域的集中體現和具體運用。稅收法治是建立法治國家的重要一環，稅收法治的內涵主要包括如下幾個方面：

1.稅法面前人人平等。這是對“法律面前人人是平等的”這一現代法律原則在稅收領域的解釋。具體而言，不論是征稅人還是納稅人，也不論他們的身份地位如何，都必須嚴格遵守稅法的各項規定。這是從“人治”到“法治”的集中體現。在人治社會，雖然有法律，但是依然有“刑不上大夫”這樣的主張，此外，各種各樣的“關系稅”、“人情稅”，必然導致社會各階層的稅收負擔的失衡；但在“法治”社會認為“天子犯法與庶民同罪”、“法不阿貴”。可以這樣說，稅法面前人人平等是稅收法治的最基本要求。

2.稅收法治核心是在保障國家的征稅權利的同時也保護公民的基本財產權利。提供公共服務是國家必須履行的職能之一，由于公共產品所具有的排他性和競爭性特點，必然導致公共產品消費上的“搭便車”行為的涌現，國家為更好地履行該項職能就必須對每一個公民強制征稅以確保公共產品的供給量。但是，如果過度強調政府征稅的權利和人民的服從，而沒有對法律作適度的限制，極易導致國家對公民財產的隨意侵害，引發社會矛盾甚至導致社會動蕩。所以，稅收法治的核心絕不能偏向任何一方，一方面要賦予政府強制合理收稅的權利，另一方面也要保護好公民的財產獨立權，以防止權利的濫用。

現代稅收法治首先要求制定出符合經濟發展規律并通過全民或者其代表制定出相關的法律，對政府的權利義務以及公民應享有的權利和承擔的義務予以合理的界定，也就有了稅收的三個基本特征——強制性、無償性、固定性。稅法嚴格規定了納稅人的范圍、納稅的類型、納稅的多少，政府必須在法律的約束下行使征稅權，三性既是對國家的約束也是對納稅人的約束。

3.稅收法治要求立法、執法和司法的獨立。一個完整的稅收體系應該包括這三個方面。真正的稅收法治就不能使規則制定者、裁判員、監督員三位一體，否則，不僅對運動員是非常不公平的，而且也使得稅收法治流于形式。

因此稅收法治首先要求稅收的立法過程科學合理合規，其次要求執法過程規范嚴格，最后要求司法過程客觀公正，只有這樣才能讓公民依法納稅。眾所周知，稅收法治是一個多階段的過程，這就要求參與的各方都必須真正尊重法律，敬畏法律，以便落實稅收法治。

4.立足實際是稅收法治的基礎。對待任何問題，都應立足實際，矛盾的特殊性原理要求一切從實際出發，具體問題具體分析。由于每個國家國情的差異性，稅收法治的內涵在各個國家也會略顯不同。

5.稅收法治的重要前提是稅制的統一。要想使稅收能夠有效實施，其前提條件是稅制的統一。一套完整、科學嚴謹的稅法體系，既可避免法律、法規、規章之間出現不必要的矛盾，又可以相互得到監督。法律的運轉才能行之有效。

（三）稅收法定的含義

所謂稅收法定，指的是全部的稅收活動必須由立法來決定，這就要求稅法規定明確。稅收法定也包含了三個方面的內容：稅種法定、稅收要素法定以及稅收程序法定。

1.稅種法定。稅收法定的首要內容是稅種法定，稅種法定是稅收關系的法律前提。稅種必須經由法律予以規定，要求“一稅一律”。稅種的開設必須依法設定，也不能隨意更改。

2.稅收要素法定。稅收法定原則的核心內容是稅收要素法定。稅收要素解釋的是誰來征稅，向誰征稅，征多少以及如何征稅等問題。因此由納稅義務人、征稅對象、稅率、納稅期限、稅收優惠以及違章處理等組成了稅收要素。其中納稅義務人、征稅對象和稅率成為稅收三大要素。稅收要素法定是稅收關系具體化的標準使其全面展開的法律依據。

3.稅收程序法定。稅收程序法定指的是稅收的實體權利在稅收關系中得到實現，法律規定各要素必須依照法定的程序辦事。

（四）現代稅收法治的基本特征

1.科學嚴謹的立法。一個完善的稅收法律體系，必須要以科學嚴謹的立法為基礎。一個嚴謹的稅收法律體系，既要加強立法，同時也要深化稅收功能、鞏固稅收的保障作用。大多數國家的憲法都明確稅收立法權歸屬于國家權力機關。當代社會稅收法律比較健全的國家如美國，都是將稅法制定成一部獨立的法典，其內容細致嚴謹，并且及時的修改更正，避免出現與現實脫節，很大程度上消除了在立法、執法和司法中有關條款互相沖突的現象。

2.嚴格規范的執法?，F代稅收法治的基本特征必須以嚴格規范的執法為主導。嚴格規范的執法過程應該貫穿于整個稅法的運行過程。嚴格的執法在形式上表現在稅務機關依法執行征稅的職責，在內容上通過嚴格執法實現證管人的權利和確保納稅人履行相應的義務。

3.公正高效的司法。一個完整的稅收法律體系還必須以公正高效的司法為后盾。司法主要起保障和監督兩個方面的作用，保障體現在通過打擊犯罪，給予涉稅犯罪的人法律懲戒來維護稅法的法律尊嚴。監督方面體現在嚴格執行司法程序，監督稅務機關形式稅收權力。

4.廣泛的社會支持。一個稅收法律體系得不到社會的支持，就無法用來連接征稅人和納稅人，稅收的本質是取之于民用之于民，稅收法治必須以社會的廣泛支持為依托。要讓社會參與進來，一方面大力宣傳誠信納稅，樹立納稅人自主的納稅意識，另一方面通過社會的監督，讓稅款得到科學合理、高效經濟的利用。通過外部力量的參與推進稅收法治的建設進程。

5.完整的納稅信用體系。納稅信用體系不僅是稅收法治的重要補充，還是整個社會信用體系的重要的一個部分。納稅信用體系在歐美國家都很重視，這些國家不僅具有較為完備的納稅信用立法，還建立了完善可靠的納稅信用評估體系，而且將納稅信用廣泛地運用于信貸擔保、投資擔保、消費擔保、稅收優惠等領域，為經濟發展創造了良好的稅收環境，促使納稅人依法納稅、守法經營、公平競爭。①劉 華：《對稅收信用建設的若干思考》，《商業時代》，2005年第24期，第65-66頁。

6.良好的稅收執法環境。擁有良好的社會納稅環境，強有力的稽查監控機制，嚴格的內部檢查、督促制度是稅收執法程序能夠有序進行的強有力保證。

二、我國稅收法治的發展和現狀

（一）我國稅收法治的發展歷程

我國的稅收法治建設之路主要始于改革開放，這也是我國稅收法治化進程發展快速的時期。

改革開放以后，我國逐步建立了以市場為主導的市場經濟體制，我國的政治、經濟、文化領域都發生了極大的變化。隨著市場經濟體制的不斷發展和完善，對于建立法治社會的呼聲也越來越大，其中稅收法治也在不斷地發展和完善?；拘纬闪藨椃榛敬蠓?，加之稅收法律、行政法，并補充了大量的司法解釋、部門規章以及稅收協定組成的稅收法律體系。作為我國稅收事業發展的基本行動綱領，在確保國家財政收入穩定、促進我國市場經濟的發展以及保護納稅人的合法權益發面做出巨大貢獻。

1984年的分稅制改革為稅收現代化和法治化奠定了基礎。1988年提出“以法治稅”思想，強調法律的規范作用，為制止越權減免稅、打擊稅收違法犯罪、整頓稅收秩序發揮了重要作用。2001年提出“依法治稅”思想，對稅收法治系統建設的認識更加深刻全面。2011 年提出“依法行政”理念，法治的價值理念得到弘揚。2013年提出“稅收現代化”目標，強調形成“六個體系”，六大體系完全契合了十八屆三中、四中全會決定的精神，突出了稅收治理體系和治理能力建設，凸顯了法治精神和價值。這是對稅收發展規律的全面深刻的認識和把握，標志著中國特色稅收法治系統已經形成，稅收法治建設取得了重大成績和進展。2015年中央工作會議更是通過了《貫徹落實稅收法定原則的實施意見》，凸顯未來我國加強稅收立法的頂層設計，我國的稅收法治建設路線圖已經被清晰規劃。

（二）我國稅收法治存在的問題

盡管我國的稅收法治進程在不斷深入，但相較于發達國家的稅收法治建設差距仍然較大，主要表現為：

1.稅收立法層面

第一，稅收法律體系結構不完善。我國的法律體系參照的是大陸法系，其中比較完善的稅法體系一般是通過不同效力等級的法律比如憲法、稅收基本法、稅收實體法、稅種法、稅收程序法以及訴訟法對稅收根本制度、基本制度和具體的制度進行規范。我國采用的是單行法律、法規的形式，對于稅收最基本的制度沒有明確的法律條文解釋規定，這是稅法層面的斷層和空白。從我國現行的稅法體系來看，《憲法》是我國的根本大法，也是效力最高的法律，但是憲法的特點是其高度的概括性，僅僅起到了點的作用，而無法及全面，而且僅僅只有憲法第三十三條的中華人民共和國公民在法律面前一律平等法律面前和第五十六條提到了“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務”，但是這些都無法對其他稅法起到指導作用。

第二，稅收法律沒有基本法。稅收基本法是稅收領域的根本大法，在整個稅收法律體系中居于母法地位，是稅法體系建設的靈魂和核心，對各實體法和程序法起著統帥作用。由于我國稅收基本法的空白，因此難以對稅收管理做出詳盡的規定。

第三，稅收法律整體效力級次低，缺少權威性和穩定性。我國通過全國人民代表大會表決通過具有法律效力的規范性文件僅僅只有《稅收征管法》、《企業所得稅法》、《個人所得稅法》和《車船稅法》，主要稅種如增值稅、消費稅等卻沒有相應的法律層次，財政部和國稅總局頒布的涉稅細則、通知卻數以百計，更低層次的地方政府制定的關于罰款和收費的文件更是數不勝數，下達的文件改動頻繁，這就造成涉稅條文的不穩定性。由此從整體上看，我國稅法體系實際上是以行政法規為主、稅收法律為輔的結構。按照法治建設的一般法理，一個完善的法律體系必須要以法律為主干。由于我國許多的行政法規在立法形式上具有不穩定性，法律效力也有限，這必然給我國的稅法執行帶來很大的困擾。

2.稅收的執法層面

第一，稅收的隨意性。全國人大在1985年將財稅立法權正式授予國務院，國務院為了進一步的推進稅制改革，加以利用稅收條例的形式?！氨阋诵惺隆闭幐母镩_放初期，我國法治建設還處在探索萌芽的階段，現代稅制的構建條件尚未完善，同時也缺乏必要的經驗引導，而經濟改革正處于計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉軌特殊時期。亦正因此，這種方式利弊皆有，一方面有效地推動了我國稅制的建立，而另一方面也帶來了稅收的隨意性問題。“隨意性”所帶來的弊端是有些地方千方百計地向中央爭取稅收優惠，或者說隨意減免稅，討價還價把稅收的強制性慢慢消磨殆盡。

第二，稅收重管理，輕法治。我國的稅收法治發展建設尚處于初級階段，受長期以來“計劃經濟體制”下“計劃稅收”思想的影響，長期以來稅收征收被作為一項計劃任務來執行，各級稅務機關根據上級下達的任務制定征稅計劃，顯然這與稅收法治精神相違背。

第三，稅收執法行為不規范。稅務機關普遍存在稅收執法水平不高的情況，“法定職責必須為”是對行政機關的基本要求。在實踐中，一些稅務機關對納稅申報管理不嚴、對欠稅管理不力、不征或少征稅款、不依法加收滯納金等問題普遍存在，導致國家利益受損；另一方面稅收執法人員受“重實體，輕程序”觀念的影響，普遍對執法程序的重要性認識不夠，執法不規范不嚴謹隨處可見，甚至亂作為現象時有發生。

第四，稅收執法行為不公正。我國行政機關實行的是行政自由裁量權，這也是稅務機關重要權利的體現之一。合理運用自由裁量權不僅能夠有效地懲處稅收違法行為還能夠提高稅務行政管理效率。但是實際上，稅務機關行政自由裁量權被濫用的現象時有發生，有些稅務機關經常根據稅收任務的完成情況及一些人情世故，隨意決定執法尺度，對相同的違法行為適用的標準不一樣、處罰的程度不一樣，甚至會出現權力“尋租”的現象。

3.稅收司法層面

稅收司法是公民稅收權利救濟的最后一道防線。稅收的司法建設是稅收法治建設中相當重要的一部。但是目前，在我國稅收司法實踐中還存在很多問題，首先司法解釋在整個稅收解釋中所占的比例也非常的低，這對于法院的審判是非常不利的。其次是由司法審判的稅收案件相對不足，根據我國《稅收征管法》的規定，對稅務機關做出的征稅行為有爭議的必經復議，對復議結果不服從的再向法院提起訴訟，也就是我們說的“復議前置”，該項規定雖然把很多稅務問題在稅務機關內部解決節約了司法成本，但是這也是造成訴訟案件較少的原因，在這個過程中，稅務機關大量行使執法權，極易出現以補代罰、以罰代刑、有罪不究、尺度不一的現象，這樣降低了稅收違法的成本，難以發揮司法懲戒的作用，維護法律的嚴肅性。另一方面我國稅收司法專業程度不高，稅收案件的立案、審判工作具有很強的專業性，我國目前的檢察院、法院都沒有專門的針對稅收的部門，公檢法三部門銜接程度不夠，這樣在一定程度上降低了對稅收違法的打擊力度。

三、推動稅收法治現代化建設的建議及措施

依法治國是我國的基本國策之一。依法治稅，實現稅收法治現代化是推進我國法治建設的應有之意，充分體現了國家依法治國在稅收領域的作為。要實現稅收法治現代化建設，必須以法治為引領，充分運用法治的思維和方式推進改革，貫徹落實稅收法定原則，增強稅收征管和執法過程中的規范性和司法的嚴肅性。

稅收法治既是一個過程，也是一個目標，稅收立法、執法、司法以及守法意識等，都應沿著法治化的軌道平穩運行。在這一過程中，權利和義務應得到制約和平衡，稅收環境應得到良性的發展。為此推動我國稅收法治現代化建設的主要建議及措施如下：

（一）完善稅收法律體系

法律是治國之重器，良法是善治之前提。建設中國特色的稅收法律體系，必須堅持立法先行，充分發揮立法的推動作用。首先，應制定我國的稅收基本法，明確稅收的職能和法律地位、稅務機構的職權劃分、中央和地方立法權限、稅務機關的權利和義務、納稅人的權利和義務。其次，將我國的暫行條例、部門規章盡快提升到法的層次，提高其權威性和穩定性；最后，把握稅收國際化發展的脈搏，不斷規范稅收優惠政策，營造公平合理的稅收環境，實現良性循環。

（二）把權力關進制度的“籠子”

權力必須經過制度的規范，最大限度防范廉政風險、減少執法風險。首先應建立健全內外有序、協調一致的監督管理體制。一方面，要完善稅務部門的內部審查監督，推行稅務重大決策和重大執法行為的合法性審查制度，明確崗位責任，建立責任追究機制，成立跨區域監督內審機構，增強審計監督的獨立性，形成有效的內部監督制約機制，加大對執法過錯行為的懲戒力度，堅決追究玩忽職守、不作為等損害國家利益和納稅人利益的行為，維護稅收的公平正義。另一方面，要加強外部監督的手段，稅務部門應該主動接受人大、政協、司法、審計等部門的監督，接受全社會的監督，充分發揮納稅人的監督作用。其次應要保證稅收征管執法工作的透明度，稅務部門把稅收執法權力和責任制成清單一并向全社會進行公告，實現統一的納稅服務標準、統一的稅收征管流程以及統一的稅收執法尺度，讓納稅人享有更加快捷、經濟、規范的服務，降低納稅成本，充分保障納稅人的權利。最后大力推廣稅收法律顧問和稅收公職律師制度，在各級稅務機關設立稅收法律顧問以及支持其開展工作的機構，配備相應的稅收公職律師，加快稅務類公務員的分類改革，將公職律師納入行政執法級別。

（三）提升稅收司法體系的作用

司法體系是最后一道防線，但是司法的作用并不是一味地用來懲戒和警示，未來應該放逐步寬稅收司法，在保證稅收公平公正的同時，也要保障納稅人更多的獲得司法救濟的權利。需要注意的是，由于我國目前的經濟案件較多，但是司法機關對有關的涉稅案件投入力度不夠加上相關的業務也比較生疏，因此對案件的處理往往存在一定的困難，因此必須加強涉稅案件審判隊伍專業化建設，可以成立稅務法庭專門審理涉稅案件。

針對當前公檢法三部門對涉稅案件的處理配合不夠到位，應順應今后稅務工作的實際需要，盡快建立一支專門的專業性強、業務技能全面的稅務警察隊伍，以確保全力以赴地處理有關的涉稅違法犯罪案件。

（四）增強全社會的稅收法治觀念

黨的十八屆四中全會指出：“法律的權威源自人民內心擁護和真誠信仰”。法律的存在，既不是刻在大理石上，也不是刻在青銅表面，而是銘刻在人民的心中。稅收法治的終極目標就是讓法治成為征納雙方共同的內心認同。稅收法治文化的建設更需要全民的共同努力及積極營造，加強稅收法治的宣傳力度，加強稅收執法人員運用法治思維解決問題的能力以及納稅人遵從稅收法律的意識，積極開展稅收法治建設理論研究和討論，發揮文化的引領作用。

［1］劉 華.對稅收信用建設的若干思考［J］.商業時代，2005，（24）.

［2］申 鵬.我國稅收基本法立法研究［D］.北京：財政部財政科學研究所博士學位論文，2014.

［3］張木生，涂龍力.新形勢下的稅收法治體系建設［J］.稅務研究，2015，（2）.

［4］張守文.稅收法治當以“法定”為先［J］.環球法律評論，2014，（1）.

［5］楊志強.新形勢下全面推進稅收法治建設研究［J］.中國政法大學學報，2015，（6）.

（責任編輯：燦亮）

F812.423

A

2095-1280（2016）04-0044-06

李建英，女，廣東外語外貿大學經濟貿易學院教授，經濟學博士；葉 欣，男，廣東外語外貿大學碩士研究生。