城管媒介形象建構的污名化探析
——以人民網新浪微博為例

□葉燕琪

?

城管媒介形象建構的污名化探析
——以人民網新浪微博為例

□葉燕琪

摘要：新聞媒介對現實生活的報道，由于主客觀原因，在某種程度上也自然成為了對社會現實的再創造過程，社會群體的形象建構便是其中的典型。新聞媒介對城管形象建構的污名化，是近年來涉及“城管”“小攤販”等網絡熱點事件傳播中表現出來的顯明特征，既是市場經濟潮流下媒介競爭的產物，也是我國現階段對網絡新聞管理不規范造成的結果。我國社會轉型期民眾強烈的公共表達意愿，以及對于社會權力者的對立想象是城管形象建構污名化的深層動因。

關鍵詞：城管；形象建構；成因分析；重構路徑

近些年來伴隨著我國城市化的迅猛推進，城市規模日益擴大，人口流動性與日俱增，城市管理表現出空前的復雜與艱難。“城管執法”作為城市管理的決策、執行、監督邏輯流程的末端環節，與小攤販等社會角色的矛盾與沖突可謂是愈演愈烈。通過網絡熱點事件的傳播和發酵，城管的媒介形象顯得十分險惡，致使一旦提起城管，人們便很自然地將其與“強盜”“搶劫”“打砸”等牽扯起來。中國社會科學院發布的藍皮書《形象危機應對研究報告2013-2014》顯示，官員形象危機呈“多元高發”態勢，而城管被群眾認為是當之無愧的最差形象。但是，在治理繁雜的城市事務中，城管的形象并不都是像媒介建構的或是我們所想象的走至極端的險惡，他們承擔著諸如規范城市秩序等很多社會重要職責，其正面形象始終有被忽略的傾向。鑒于此，城管媒介形象建構的污名化探析便深具社會現實意義。

一、城管媒介形象的類別及特征

根據標題檢索法，筆者對新浪微博@人民網的全部報道以“城管”為關鍵詞進行了標題檢索，數據起始時間為2014年12月30日到2015年12月30日。2015年12月30日，《中共中央國務院關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》（以下簡稱《意見》）正式發布，這是新中國成立以來中央層首次對城市管理執法工作做出專項部署。國務院對城管進行整頓、改革，表明二十年來城管與社會底層的矛盾已經日趨嚴峻，如今必須實施改革。城管的媒介形象從初始階段開始呈漸進式演化，故選擇《意見》發布后最近一年內的城管媒介形象作為研究對象，更具典型性和代表性。檢索得到@人民網的涉及城管的報道共89篇。其中，兢兢業業的工作者形象有3篇，工作難的執法者形象有9篇，非法執法者形象有27篇，其他均為簡單提及，與本文研究內容未有甚大關聯。

（一）兢兢業業的為民服務者形象

@人民網中“城管”形象呈現最少的就是“兢兢業業的工作者”形象，其呈現出“為民服務”的謙遜特征。該類報道有《城管幫大爺挑菜擔被疑作秀回應稱“做了該做的”》《八旬老太路邊買菜城管來了……》《兩城管扶起摔倒老人：我們不扶就更沒人敢扶》等。他們一改人民既有成見里管理者的優越地位和身份，與小攤販之間的關系不再表現出“管”與“被管”的“上對下”傳統經驗模式或“權力者”與“服從者”之間的單一關系，而是居于平等地位的熱心幫扶、服務。從該類新聞的內容中可以看出，城管在為人民履行著本職范圍內或超出本職范圍的服務，此類城管媒介形象對于以往單一甚至偏激的傳統形象是為十分有益的補充。但是，我們從新聞的標題不難看出，即使在對城管進行正面報道，報道者的情感態度卻依然表現出曖昧色彩，諸如“被疑作秀”“城管來了……”等，有利用受眾對城管的刻板認知經驗而賺取眼球的嫌疑。

（二）工作難的弱勢執法者形象

以往的報道，大多將城管自然地默認為權力的擁有者與使用者，而@人民網也從側面將城管弱勢的一面顯露出來，無疑會使城管的真實形象在媒介中表現得更加立體化，盡管此類報道為數不多。該類報道有《濟南一商販掀翻自家攤位高喊城管“暴力執法”》《又一起……城管與小販互跪》《城管砸了西瓜攤？！真相是……》《城管給小販寫信：都為了養家》《城管拆除占道經營小攤遭攤主潑開水燒傷》《沈陽女城管執法遭小販踹頭毆打稱不后悔當城管》等。

城管集中行使行政處罰權的范圍包括無證違法建設處罰、違法占路處罰、無照經營處罰、市政管理、停車管理、園林綠化執法、黑車管理、商鋪招牌管理等。換言之，城市管理方面凡是棘手的工作，基本上都交給了城管去執法，并且執法對象大多是社會的底層人士。工作的繁雜、艱難，執法對象的弱勢，都給城管的工作帶來了諸多的不便，更不必提社會對其的偏激態度了。通過此類城管媒介形象的報道，有利于人民對城管的形象形成更為理性的立體化認知。

（三）非法執法者形象

“非法執法者”的視域要遠大于“暴力執法者”，后者僅僅作為前者的一種屬概念，二者實屬于種屬關系。換言之，城管的非法執法行為不僅僅表現為暴力執法，還有許多非暴力但仍然屬于非法行為，“碰瓷執法”便是近來出現的典型。《城管“碰瓷執法”欲嚇走攤販網友：影帝》中河北一城管在執法時因多次勸阻攤販無果，于是突然倒地，且向同行求救大呼道“報警”；《城管制止大媽發廣告爭執中雙方都倒地》中城管不必要的倒地，此理亦然。暴力執法是新聞媒介報道中的常態，該類報道有《貴陽城管扇女商販耳光被停崗警方：雙方均動手》《武漢城管執法時與瓜販發生沖突13歲少年被打傷》《沈陽一大學生遇城管執法因拿手機打電話被毆打》《江蘇千萬富翁因拍攝城管打人照片遭群毆》《城管圍毆七旬老夫妻領導回應：老人先動手》等。

非法執法者形象在城管的新聞媒介形象中所占比例明顯居高，在經過網絡傳播之后對其產生的影響極為惡劣。這恰好和我們對城管的先驗認知似乎達成了某種吻合，在新聞媒介對此類報道不斷“推陳出新”中，又強化了這一既有的認知傾向。

二、城管媒介形象建構的污名化成因分析

對于城管媒介形象建構的污名化，我們不能僅僅簡單地將其視作一類新聞報道事件，而應該將其看作一種復雜的社會現象于新聞媒介傳播中的鏡像。

（一）城市管理制度建設的不健全

城管執法是城市管理的重要組成部分，其執法的法律依據是1996年頒布的《行政處罰法》，以及各城市出臺的地方性法規。城管執法可謂是綜合執法，基本上屬于“無所不管”，并且“借法執法”，即“執法人員在執法過程中，明知某種行為是違犯法律法規的，但由于本行業的法律法規沒有明確的規定，因而借用其他行業的法律條文進行執法的行為”。①綜合執法權范圍的混雜也是前所未有的，據“南京市城管綜合行政執法總隊政委司徒幸福說，南京城管的執法涉及65部法規，如果每部法規涉及10項處罰權的話，加起來就是650項處罰權”。②由此，可想而知其相關制度建設的不健全比重很大。

除了涉及城管的部分法律法規混雜不清，城管隊伍的工作人員的構成也比較混雜，“既有通過國家公務員考試或者事業單位考試進入城管編制，并且通過了相關執法資格考試，屬于具有執法權的‘正規軍’，又有協助正規城管工作的協管員和承擔城管外包工作的‘雇傭軍’，還有業務多次外包后產生的或完全冒充的‘偽軍’”。③隊伍人員來源的混亂狀態，也從源頭上給城管造成了不良的根由。除此之外，城管的監督機制也不夠規范，近些年來社會一直發出諸如“誰來監督城管”的疑問，從新聞《錦州出新招：請市民監督“城管”》中不難看出，法律機制層面對城管的監督還十分不健全。

（二）執法者及其對象道德修養的缺失

毋庸諱言，部分城市執法者在執法過程中表現得十分粗暴，對待老幼也不溫和，比如《城管圍毆七旬老夫妻領導回應：老人先動手》《武漢城管執法時與瓜販發生沖突13歲少年被打傷》等現象已經不再新鮮。但是，對任何深具復雜性的社會矛盾，我們都不能將其癥結簡單、片面地歸結于某個人或某個群體，城管媒介形象建構的污名化亦然。通過上文的論析，我們發現城管和小攤販之間發生矛盾沖突的原因并不全指向城管，小攤販也的確難辭其咎。新聞媒體對這類事件也偶有報道，諸如《濟南一商販掀翻自家攤位高喊城管“暴力執法”》《城管砸了西瓜攤？！真相是……》《城管拆除占道經營小攤遭攤主潑開水燒傷》《沈陽女城管執法遭小販踹頭毆打稱不后悔當城管》等，從中我們即可發現小攤販也并不都是弱勢者乃至受害者。

城市管理者接觸的執法對象大多是社會底層人群，執法過程又多發生在公眾場合，所以雙方注重各自的道德修養便顯得尤為重要。并且，即使法律法規達到了高度的健全，那也不可能盡善盡美地解決一切糾紛。

（三）新聞媒介及受眾法制觀念的阻滯

通過對以往涉及城管的新聞報道的梳理、分析，我們發現新聞媒介在相關報道中有如下明顯的傾向性：一是一味執著于報道城管的負面形象，二是肆意給城管群體貼標簽，致力于以個體的非法行為來置換群體行為特征。

通過對@人民網近一年來關于城管的報道的統計，數據顯示涉及城管的負面媒介形象的報道占有最大的比例。此類鋪天蓋地的報道，讓我們覺得城管暴力執法似乎已經不再是“新聞”，城管兢兢業業反而成了“新聞”。我們不禁提出疑問，新聞媒介為何對似乎已經失去新鮮感的城管暴力執法窮追不舍？新聞媒介對城管這一社會群體的負面報道的執著，便忽略了其正面形象的塑造。隨著我國城鎮化的不斷發展，城市人口流動性加速，城管對我們城市的貢獻是不容抹去的。能夠跟城管發生正面摩擦的人群，應該還占少數，人們獲得對城管形象的認知大體上還是來自于新聞媒介。那么，新聞媒介對城管形象報道得如此不平衡，所造成的城管形象的損失應由誰來承擔？

肆意給城管貼標簽，即“對事件的高度濃縮與概括，以充滿智慧的挖苦和諷刺博得廣大網民的意會言傳和廣泛參與”，④并試圖用個體的行為潛在地置換群體的行為特征。《南昌城管執法車撞死中學生同學稱從身上壓過去》一經網絡傳播，便造成了一場網民的罵戰，對城管的責難自不待言。且不論此事件的是非，新聞媒介在報道的時候，可否不將“南昌”“城管執法車”“中學生”等社會群體的指稱置換個體間的行為？為吸引受眾而帶來對某社會群體的無意識的抹黑，以及社會群體與群體之間的撕裂感，媒介的責任不容推卻。

鮮有論者提及新聞受眾的法制觀念的淡薄。從網絡熱點事件的傳播中我們發現，只要發生城管和小攤販之間的摩擦，新聞受眾便幾乎輿論一邊倒，同情小攤販，這似乎已經成為“集體無意識”。由于生活的不易，大多數均處于社會底層，受眾在與小攤販形成的“想象的共同體”⑤中很容易給其理性的認知帶來損害，甚至引起階層間的矛盾對立感。除此之外，有的受眾甚至“借城管以泄憤”，宣泄其仇官、仇富的心理情緒。受眾還很難做到以具體客觀的事實為依據，以法律為準繩。部分新聞受眾借助自媒體平臺對城管媒介形象的污名化的推波助瀾，倒逼著我們反觀其法制觀念的阻滯。

三、城管媒介形象的理性重構路徑

鑒于上文對城管媒介形象建構的污名化論析中所發現的問題，我們有針對性地提出以下其理性重構的合適路徑。

（一）城市管理制度的科學規劃，實行全國性的對城市管理者的統計管理，并加強監督機制

城市執法管理的法律依據是1996年頒布的《行政處罰法》，以及各城市出臺的地方性法規。因為全國性的法律與各個地方性法規的結合，帶來了一定程度上的“混亂”現象，比如只要出了事便指責于“臨時工”，于是應該建立健全全國性的城管管理法，取消地方性法規。這其中還包括，讓城管部門真正成為獨立行使自己執法權的部門，不再是“借法執法”，于是理清其與其他部門的關系亦非常重要。對于城市管理者的表層形象問題，應該統一為全國性的執法工具、制服等，使其完全成為城管的“正規軍”。在招收城管的過程中，適當提高“門檻”，比如提高學歷要求，一來可以提升城管隊伍的素質，二來可以解決部分人員的就業問題。

（二）重視對城市管理者以及執法對象的德育培養，增強二者之間的理解與配合

無論法律多么健全，也不可能盡善盡美，況且很多生活中的瑣事僅存在于道德的層面上。組織一些社會活動，讓城管和小販均參與其中，比如每年定期讓小販和城管嘗試幾天時間的“互換身份”，以便于二者換位思考，了解對方工作的不易。通過身份角色的互換，讓城管和小販彼此之間增加彼此的理解與寬容，從而調整城管的管理態度和服務態度，小販也反過來理解城管的難處。在寬容和諧的氣氛中，商討城市管理的秩序問題，將是一條合適的解決路徑。

（三）加強對新聞媒介和受眾的法制化管理，對城管形象進行良性重構

“城管的媒介形象緣于媒體的話語建構”，⑥因此，首先應該于法律層面對新聞媒介的傳播做出規范，對諸如肆意的、甚至惡意的“標簽化”給出應有的處罰；同時，重視對城管報道的均衡性，避免既有的片面、偏激，將城管對我國城市化建設中所做的貢獻呈現給社會公眾。

除此之外，加強對網民的法制化管理，不能任其肆意地進行“語言狂歡”與“借城管以泄憤”，要讓網民對自己的言論肩負應有的法律責任。受眾常常于人情和法制之間毫無理由、毫不費力地同情于、偏向于弱者，這是我國幾千年的人情社會所致，雖有值得肯定的一面，但是在今天的法制化社會里也是值得警惕的。

注釋：

①黃軍一.“借法執法”現象的危害及對策[J].南方國土資源,2010(12):44.

②王佩杰,宋金萍.“借法執法”，城市管理中的尷尬[N].新華日報,2013-10-25(A06).

③沈陽.城管制度如何改革？[J].南風窗,2011(12):41.

④左晶.網絡熱點事件“標簽化傳播”現象解讀[J].科技與出版,2014(4):117.

⑤[美]本尼迪克特·安德森著,吳叡人譯.想象的共同體：民族主義的起源與散布[M].上海:上海人民出版社, 2011.

⑥張洋.“城管”媒介形象的建構、污名化成因與重構路徑[J].寧夏大學學報:人文社會科學版,2015,37(1):178.

（作者單位：黑龍江大學新聞傳播學院）