雙向賦權：社會治理創新的邏輯與路徑
——以溫州為例

王　健

(溫州市委黨校科研處，浙江溫州325000)

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雙向賦權：社會治理創新的邏輯與路徑
——以溫州為例

王健

(溫州市委黨校科研處，浙江溫州325000)

摘要：社會治理創新的最終目的在于進一步優化社會治理。優化社會治理首先需要優化社會治理格局，使之形成完善的社會治理體系。賦權于社會，通過重構政府與社會間關系充分發揮社會組織在社會治理中的積極作用，是目前推進社會治理格局優化的現實選擇。

關鍵詞：雙向賦權;社會;治理創新;溫州

1978年，十一屆三中全會奏響了改革開放的號角。在隨后的幾十年間，深化經濟改革、建設具有中國特色的社會主義市場經濟體制成為歷屆黨和政府的工作重心，也是新中國成立以來最具劃時代意義的戰略部署。市場經濟體制改革具有強烈的“去國家化色彩”，明顯地體現出放權于市場的特征。在政府持續不斷賦權的情況下，市場活力被迅速激發出來，進而取得了舉世矚目的經濟成就。賦權于市場的經濟體制改革恰恰證明了傳統的政府管治模式似乎已不敷用。在社會領域，考辯是否需要通過重塑政府與社會間的關系，在賦權于社會的基礎上實現政府與社會的雙向互動，可以看作是對社會優化治理的有益探索。

一、優化治理：雙向賦權的現實目標

進入新世紀以來，在官方的各種表述中，“治理”逐漸替代了“管理”一詞，成為官方通用的話語范式。從“管理”向“治理”的嬗變得益于濫觴于上個世紀八十年代公共管理領域掀起的一場治理革命。治理理論的興起是人們對市場失靈和政府失靈進行反思的結果。根據治理理論的內涵，治理就是試圖在政府與社會之間重新建構起一種新型的合作伙伴關系，這種合作伙伴關系的正常運轉是以賦予社會組織以特定的公共權威為前提的。治理理論所構建起來的政府—社會間關系模式，一方面通過賦權可以充分激發社會活力，發揮社會組織在社會治理過程中的積極作用，從而推動社會健康發展；另一方面，通過賦權還可以充分調動社會實施自治的積極性，促進實現社會良治。

治理理論為我們提供了未來社會治理可以進一步優化的治理新格局，但它的正常運行還離不開可以承接公共權威并能夠發揮治理作用的社會組織。二十世紀七八十年代風氣云涌的社團革命剛好為我們提供了佐證。新公共管理主義提倡的以第三部門為市場失靈和政府失敗矯正機制構建一個多元制度結構的“重塑政府”運動，掀起了一場全球性的“社團革命”，歷史將證明這場革命對20世紀后期世界的重要性絲毫不亞于民族國家的興起對于19世紀后期的世界的重要性。[1]這場全球性社團革命對于世界的重要性不僅在于它對社會組織功能作用有了進一步的認知，更在于它使得治理理論通過賦權予社會組織所建構起來的新型公共治理格局成為可能。

無論是社團革命還是治理理論，二者無疑都是試圖從政府這里獲取一定的公共權威，重新建立政府—社會間的新型關系。新的關系能否構建起來，往往還要取決于掌握公共權力的政府組織。從全球發展的實踐來看，在西方國家這種新型關系已經被普遍構建起來，業已取得良好的運行績效。由于受政治生態環境的制約，在我國如若建構這樣一種新型互動關系，僅憑借理論支撐抑或社會組織的努力爭取是遠遠不夠的，關鍵還需要政府組織能夠主動釋放部分公共權力。我國的行政體制要求下一級政府在對人民負責的同時，更需要對上一級政府負責，這樣的體制設計決定了地方政府必須通過各種施政方式來實現上一級政府的治理目標，這也是地方政府樂于推進治理創新的內在根本動因。除此之外，地方政府官員的主觀能動性、社會發展的倒逼以及公眾的期待也構成了地方政府致力于公共治理創新的重要推動因素。有了創新的沖動和熱情，確保維持公共權力不流失與優化治理績效間的某種平衡顯然是一件較為困難的事情，在二者的權衡中心理的天平自然而然地傾向于獲取更為優異的治理績效，于是，釋放部分公共權力便成為題中之義。事實上，賦權予社會不僅能夠直接推動社會治理實現優化，而且，也能夠為政府提供充足的合法性來源，反過來再通過政府的合法性來指導、規范社會組織在社會治理活動中的行為，促使其發揮更為積極的推動作用，從而達到優化社會治理的目的。

二、雙向賦權：優化社會治理的溫州創新

作為改革開放的前沿陣地，“創新”無疑已經成為溫州的一個關鍵詞。除卻在經濟領域的各種創新實踐，在社會治理方面，溫州也一直進行著各式探索，更是漸次形成了以賦權于社會為主基調的社會治理現代化的基本框架。

(一)創新社會組織管理體制，充分賦予社會組織開辦權和發展權

雖然相對于國內其它地區而言，溫州的社會組織發育相對健全，能夠真正稱得上“社會組織”，但它同樣也面臨著體制約束。面對體制困境，溫州率先進行了掃清體制壁壘的社會組織管理改革。在2012年10月溫州出臺了《關于加快推進社會組織培育發展的意見》(溫委發[2012]128號)。《意見》要求在社會組織登記管理方面，改變過去的雙重管理制度實施直接備案登記制，這就意味著除了有關法律法規要求必須進行前置審批的特殊社會組織外，其他社會團體、民辦非企業單位等社會組織均可以直接向登記管理機關申請備案登記，與此相對應，原來承擔歸口管理職能的業務主管單位的職能亦作出對應調整，其主要職能更改為業務指導。以廢除雙重管理體制為核心的管理體制創新無疑為社會組織的成立與發展迎來了春天。此外，在社會組織備案登記的條件上也作出了巨大創新，較大幅度地較低了備案登記的門檻，比如在注冊資金要求方面，除有關法律法規明文要求具體的開辦資金數額之外，社會團體和民辦非企業單位等社會組織在申請成立登記時，注冊資金可以降低至1萬元；而對于公益慈善類、社會福利類、社會服務類和基層社區社會組織等在申請成立登記時，則對開辦資金不作要求，可以進行零資金注冊登記。在社會組織備案登記的地域要求上，新的管理辦法規定在同一行政轄區范圍內可以同時成立數家業務范圍相同或者相似的公益慈善類、社會福利類、社會服務類、文化體育類和行業類社會組織。除此之外，溫州還創新性地對社區社會組織管理進行了深化改革，即在社區成立的社會組織，實施備案管理。社會組織所在的街道辦事處(或鄉鎮人民政府)負責此類社會組織的日常管理工作，民政部門只負責備案登記。社會組織管理體制的變革極大地激發了社會組織活力，僅在2013年，全市就新成立社會組織2090家，其中直接登記1516家；全市社會組織年增長43.2%，是上一年度同期凈增數的3.4倍。

為了賦予社會組織充分的發展空間，溫州還進一步完善了社會組織分類管理。溫州市委辦在2011年11月份下發了《溫州市社會組織分類歸口管理暫行辦法》(溫委辦[2011]173號)，自此，全市上下開啟了政社分離的試點工作。該項工作將名目繁多的社會組織按一定的標準進行分門別類，然后由相應的政府職能部分予以歸口業務指導。

(二)創新社會組織管理機制，賦予社會組織部分行政職權

政府創新社會組織管理機制，向社會組織轉移職能的實踐，溫州早在2010年就開始開展試點。從2010年開始，先后出臺了《關于開展政府技術性服務性職能向行業協會商會轉移試點的實施意見》(溫政辦[2010]50號)、《關于政府購買社會組織服務工作的實施細則》([2012]128號)、《溫州市推進政府向社會組織轉移職能工作總體方案》(溫政辦[2014]127號)等文件，對政府職能如何轉移和政府如何向社會組織購買公共服務進行了明確和細化。

政府職能轉移方面，在試點之初，市經貿委、市人事局、市環保局、市外經貿局、市科技局等首批試點單位根據工作實際，分別采取委托、授權或設立工作站(點)等方式，將適宜于行業協會(商會)承接的職能轉移給行業協會(商會)。被轉移出去的職能主要包括一些技術性、服務性行業管理職能。在前期試點的基礎上，溫州全面推進了政府職能向社會組織轉移工作，除法律法規另有規定外，政府履行的輔助性、技術性等職能逐步、全面轉移給社會組織承擔。為了完善、規范轉移工作，還由市編委辦負責擬定、出臺了《溫州市政府職能向社會組織轉移目錄》、市民政局負責擬定了《溫州市具備承接政府職能轉移和購買服務資質的社會組織目錄》。

在公共服務職能的轉移方面，溫州建立了由政府向社會組織授權和購買公共服務制度，以制度的形式將需要轉移的一些職能固化下來。該項制度主要明確了政府購買公共服務的具體工作機制、購買經費的具體安排以及實行費隨事轉的靈活購買機制。在公共服務購買對象的甄別上，要求只能向評估等級高、社會信譽好的社會組織購買公共服務，以保障購買服務的質量。這樣的制度安排也有利于促進社會組織的競爭性成長，有利于引導社會組織朝著積極健康的方向發展。同時，溫州還清晰界定了可以購買公共服務的主要內容，涵蓋了教育、衛生、文化、體育、公共交通、住房保障、社會保障、公共就業等領域基本公共服務。可供購買公共服務范疇的廣泛性，對于推動溫州地區各類社會組織的均衡發展能夠產生巨大的積極影響。

(三)創新社會組織管理平臺，以行政資源助推社會組織健康發展

在推進社會組織發展、優化社會治理方面，溫州以平臺建設為抓手，為社會組織發展提供一些必要的行政資源。

首先，建立溫州市培育發展社會組織工作聯席會議制度。為能夠有效整合各類資源，有效解決社會組織發展過程中面臨的突出的、亟待解決的問題，及時掃清社會組織可持續發展的各種障礙，溫州成立了由與社會組織有關聯的政府職能部門組成的聯席會議。聯席會議負責對全市的社會組織建設和管理工作進行統籌規劃和具體指導，在參照溫州經濟社會、社會組織發展實際狀況的前提下出臺規范和培育社會組織的有關舉措。

其次，利用財政金融手段開展社會組織幫扶工作。溫州建立了公共財政對社會組織的幫扶機制。通過該機制，一些在經濟社會發展過程中做出突出貢獻的社會組織可以從政府部門獲取一定數額的財政資金用于自身的發展。除了構建財政資金的幫扶機制外，還在各層級政府設立了社會組織發展基金會，以保證轄區內社會組織發展所需要的資金需求。此外，為保障社會組織發展能夠擁有充裕的發展資金，還給予社會組織各項稅收方面的優惠政策，推動社會組織享受稅收優惠待遇。并積極鼓勵金融機構為符合條件的社會組織提供信貸支持。

再次，積極推進社會組織服務平臺建設。按照“政府扶持、社會參與、專業運行、項目合作”的模式，在市、縣(市、區)政府層面設立了社會組織促進會、服務中心，在鄉鎮(街道)建立鄰坊中心指導站，社區建立鄰坊中心，構筑了四級社會組織服務平臺。2013年12月，溫州市鹿城區社會組織發展服務中心率先成立，這是全國首個由民間社會組織承接運營的公辦社會組織孵化基地，該基地的成立吸引了6家社會組織同期入駐。借助服務平臺，還開展了孵化和培育專業的社會工作機構工作。通過引進師資力量注冊成立了溫州市鹿城區和樂社會工作服務中心，該中心致力于為有需要幫助與扶持的人群提供專業、人性化的社工服務。

最后，加強社會組織專職從業人員隊伍建設。專職從業人員隊伍建設是促進社會組織健康發展的關鍵性資源。因此，溫州將社會組織專職從業人員隊伍建設列為政府促進社會組織健康發展的工作重點，完善了社會組織專職從業人員培訓長效機制。借助該機制，部分社會組織專職從業人員將獲得由財政資金安排的學習培訓機會。與此同時，還配套強化了社會組織專職從業人員的權益保障，建立和完善了專職從業人員勞動用工制度和流動、人員招聘、戶籍管理、檔案管理、職稱評定、福利保障等具體政策措施。

(四)明確社會組織各項權利，充分保障社會組織積極穩妥發展

一是明確社會組織資產的所有權。資產所有權決定著社會組織的積極性、能動性，為了激發社會組織的積極性、能動性，明確了社會組織資產的所有權，對登記為民辦非企業單位的學校、醫療機構、養老機構等社會組織明確其財產屬于出資人所有。在資產投入滿5年且不影響法人財產穩定的情況下，出資人產(股)權份額可以轉讓、繼承、贈與給他人。在扣除開辦成本、預留單位發展基金以及提取其他有關費用后，出資人也可以獲取一定的投資回報。

二是積極推進社會組織享有參政議政的政治權利。在各項平臺建設推進的同時，溫州還積極推動社會組織依法享有參政議政的政治權利。在黨代表、人大代表、政協委員中的人員安排比例中，增加了社會組織代表，還探索了在政協中設立社會組織界別，這在全國尚屬首例。除此之外，社會組織還享有參與決策的權利。比如，在制定出臺涉及公共服務和公共安全管理等領域的政府規章、公共政策、行政管理措施和行業發展規劃時，有關職能部門需要通過一定方式征求和聽取相關社會組織的意見和建議。

(五)組建“市民監督團”，賦予社會組織監督權限

賦予社會組織監督權限，不僅是提升外部監督效能，促進政府工作有效推進的重要舉措，也是提升社會組織認同感進而增強政府合法性的有效途徑。為此，由溫州市委宣傳部組織領導，溫州日報報業集團、溫州廣播電視傳媒集團引導運作的“市民監督團”于2010年底正式成立。市民監督團監督范圍廣泛，從政府中心工作的貫徹落實到市民關注的熱點難點問題，無一不成為監督的焦點。這些監督焦點的選擇，既有政府自上而下的推動，也有市民監督團根據實際自行確定。在團隊建設方面，建立了考核激勵機制，并對核心成員進行業務培訓。相對完善的團隊建設機制、豐富的監督焦點、強大的行政推導力量促使市民監督團不斷蓬勃發展，截止2015年7月底，市民監督團成員數量從成立之初的千人快速發展到6300多人，團隊數量也從起初的一個團隊發展到44個監督分團。[2]

三、溫州優化社會治理創新實踐的啟示與前瞻

無論是體制、機制、管理平臺創新，還是明確社會組織權利，溫州優化社會治理的創新實踐鮮明地體現了賦權的特征。借助于賦權，重新建構了政府—社會間的關系，形成了一個以政府為主體、社會協同的現代社會治理體系。一是治理自覺是政府推動社會治理進一步優化的重要前提。作為社會治理的合作伙伴，唯有發育成熟的社會組織才能夠參與社會治理，并在社會治理過程中發揮積極作用。而社會組織的誕生和發育又與政府的自覺培育有著密不可分的關系。2013年12月召開的中共溫州市委第十一屆五次會議通過的《中國溫州市委關于認真學習貫徹黨的十八屆三中全會精神全面深化改革的實施意見》，指出“要積極培育發展和規范社會組織，完善社會組織協同參與社會管理體制機制，改進和創新社會管理方式，提高社會治理能力。”由此可見，積極推動社會組織健康、可持續發展已成為溫州市委、市府的重點工作。正是因為有了政府培育、發展社會組織的高度自覺性，社會組織才贏得了健康發育、茁壯成長的黃金期，從而為其參與社會治理奠定了雄厚的基礎。二是賦權社會是優化社會治理的有效路徑。社會組織參與社會治理的基本前提就是賦權。一方面，賦予社會組織治理社會的權利，是社會組織行使社會治理權力的根本保障，如果沒有權利，賦予社會組織的權力便成為無源之水、無本之木；另一方面，賦予社會組織參與治理社會的諸項權力，是保障社會組織參與社會治理的關鍵。

黨的十八屆三中全會關于促進社會組織健康發展的頂層改革設計進一步拓展了地方政府為實現優化社會治理目標而實施創新實踐的空間，為如何進一步推進社會組織改革，促進社會組織積極參與社會治理指明了方向。一是可以逐步推進社會組織直接申請登記。推動社會組織直接申請登記是社會組織管理改革的首要任務，它對于社會組織的成立與發展具有重大的助推作用。鑒于改革涉及面較廣、影響較大，可以依照循序漸進的方式逐步推進。首先可以推進諸如一些公益類、城鄉社區服務類的社會組織不再經由主管部門前置審批而直接向管理部門進行登記的試點改革，使該類型的社會組織能夠隨時自由注冊登記。在此基礎上，逐步擴大直接注冊登記的覆蓋面，直至除法律法規有特殊規定的社會組織外，實行社會組織的全面直接登記管理。二是大力推進政府向社會組織購買公共服務，不斷完善政府與社會組織間互動合作機制。政府向社會組織購買公共服務，對于促進社會組織的發展有著巨大的推動作用，一方面可以為社會組織發展提供充足的資金支持，另一面通過購買對象標準的設定可以推動社會組織強化自我管理，提升自我管理水平。關于政府向社會組織購買公共服務，在國內許多地方均以開展試點，這些地區的成功試點表明政府向社會組織購買公共服務是完全可行的，而且也給其他地區就如何開展購買服務工作提供了可以借鑒的寶貴經驗。因此，各級地方政府應在推進政府向社會組織購買公共服務上進一步加大工作力度，努力拓展所購買公共服務的種類、范圍、規模、方式等。三是積極推動社會組織依法實行自主自治。自主自治本是社會組織的一大重要特征，同時也是保障社會組織健康發展的重要因素。目前來看，由于種種原因政府與社會組織分離還不夠徹底，一些社會組織尤其是行業類的協會、商會等還較多地依附在體制之內，即使通過改革一些社會組織已經剝離體制之外，但官辦性質還依然非常濃厚，社會組織與體制間千絲萬縷的復雜關系一時間難以徹底切斷。盡管體制內、官辦性濃厚的社會組織在作用發揮上能夠充分體現其自身獨特的優勢，但由于不利于形成社會組織健康發展的生態環境，推動社會組織與政府職能部門脫鉤，阻斷二者之間的依附關系，促進社會組織朝著自主自治的方向發展，是當前亟待解決的一項重大課題。

政府、市場、社會是現代社會運行的三大主體，三大機制各自優勢能夠得以有效發揮是現代社會正常運轉的關鍵性要素，其中任何一個機制失靈都會帶來致命性后果。市場化改革已經走過了三十多年的歷程，業已取得了實質性的進展和巨大成就，市場機制也已初步發揮作用，但由于社會領域改革進展相對較為緩慢，社會機制的作用基本沒有發揮出來，在未來的一段歷史時期內，需要以重新構建政府與社會間的關系為主抓手，通過促進社會機制作用正常發揮優化社會治理。

(一)社會組織亦是公共利益一致基礎上的社會治理主體

根據資源依賴理論，任何組織都不可能擁有自身所需要的一切資源。由此可以看出，無論是普通的社會組織，還是擁有豐富資源的政府組織，都不可能擁有實現社會良治的全部資源，也就意味著在社會治理的過程中需要借助外力支持。治理理論也告訴我們，未來社會治理的主體必定是多元化的，只有如此才能夠有效化解市場失靈和政府失靈而帶來的負面影響。鑒于此，社會組織憑借自身的獨有的特質自然而然地承擔起社會治理的重任。與政府組織屬性不同，社會組織隸屬于不同的組織類型，它具有服務性、非營利性、自主性等鮮明的特征，這些特征賦予了社會組織以一定的權威性，可以成為社會治理的權威性力量。另一方面，社會組織還具有較強的專業性、靈活性稟賦，社會組織的專業性稟賦可以滿足特定的社會公共需求，社會組織的靈活性又可以對各類社會公共需求做出快速的應對和反應。因此，社會組織完全能夠勝任社會治理的合作伙伴角色，成為社會治理的一個有力主體。

(二)從“嵌入”到“良性互動”是未來政府—社會間關系的必然發展趨勢

嵌入式發展是過去若干年內社會組織發展歷程中所表現出來的最為鮮明的特征。傳統的計劃經濟體制下，社會組織往往以政府某一職能部門的下設機構形式存在，社會組織從而成為鑲嵌在政府組織內的一個組成部分。這既與特定的經濟體制相關聯，也與當時的限制管制型的社會管理理念和模式密不可分。嵌入式模式不僅嚴重制約了社會組織的健康發展，而且也嚴重壓制了社會組織的社會治理功能的有效發揮，同時也無法滿足社會轉型發展對于社會組織的需要。

變革社會組織管理模式，重塑政府與社會組織間的關系模式，實現二者間的良性互動是未來社會發展的大勢所趨，而且也是解放社會組織，促進社會組織持續健康發展的捷徑。隨著經濟社會的飛速發展，社會公共需求日益多樣化、復雜化。政府的供給能力顯然無法滿足實際需求。這就需要發揮社會組織的拾漏補遺功能，擔負起公共產品的供給任務。再者，在全球化社團革命浪潮的席卷下，我們也無法隔絕與世界，始終保持著原有的管理模式。這需要通過模式重建實現政府與社會組織的互動、互補。新模式的建構有賴于政府轉變管理理念，基于合作伙伴關系完善社會組織自主發展的制度框架，為其參與社會治理構建必要的、規范的運行機制。

(三)保持政府與社會間的適度張力尤為重要

重構政府與社會間的關系模式，實現政府社會間的良性互動，并不意味著要打破政府與社會組織之間的界限。政府和社會組織雖然都可以擔負起社會治理的重任，都可以成為社會治理的主體，但是二者在社會治理過程中的功能、地位實際上是完全不同的。也即是說，在政府與社會關系重建的過程中，不能一味地放大社會組織的作用，應當保證社會治理的政府主導地位。過分放大社會組織的作用，會相應削弱政府主導功能的發揮，進而導致政府調控能力的下降，最終出現無政府狀態。當然，保障政府社會治理主導地位的另一面亦不是弱化社會組織在社會治理中的重要性，因為社會組織的社會治理功能一旦被弱化，社會的正常發展便有可能面臨諸多障礙。因此，保持政府與社會間的適度張力是正確處理二者關系的應有態度。

但是，就我國目前的實際情況而言，當務之急不是如何限制社會組織的發展，以確保政府主導性的發揮。恰恰相反，面對社會組織發展遲緩、社會組織化程度不高以及社會組織體系不健全的實際，我們需要進一步加強社會組織的培育工作，積極賦權，努力推動社會組織的持續、健康發展。

參考文獻：

[1] 萊斯特·薩拉蒙.非營利部門的興起[C]//何增科.公民社會與第三部門.北京：社會科學文獻出版社，2000：243.

[2] 喜報！溫州市民監督團受中宣部肯定[EB/OL].[2015-09-17].http://news.66wz.com/system/2015/09/16/104574053.shtml.

[責任編輯范藻]

Bidirectional Authorization: A New Way to Society Governance

WANG Jian

(Scientific Research Office of Wenzhou Municipal Committee Party School, Wenzhou Zhejiang 325000, China)

Abstract:The final goal of society governance innovation is to further optimize. The optimization of society governance initially needs the optimization of its pattern in order to develop into a well-established society governance system. The authorization to the society, that means the reconstruction of the relationship between the government and society in order to let the social organization play an active role, is an actual option of impelling the pattern optimization of society governance.

Key words:bidirectional authorization; society; governance innovation; Wenzhou

收稿日期：2015-11-12

基金項目：2014年溫州市社會科學院院級課題“社會組織參與社會管理創新研究——以溫州為例”

作者簡介：王健(1968—)，男，浙江湖州人。研究員，主要從事公共政策與基層社會治理研究。

中圖分類號：D035

文獻標志碼：A

文章編號：1674-5248(2016)01-0059-06