欠發達地區老齡事業發展探究
——以四川省達州市為例

徐曉宗 ，朱溟生

(1. 四川文理學院辦公室，四川達州635000；2. 重慶市煙草公司潼南分公司客戶服務部，重慶潼南402660)

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欠發達地區老齡事業發展探究
——以四川省達州市為例

徐曉宗1，朱溟生2

(1. 四川文理學院辦公室，四川達州635000；2. 重慶市煙草公司潼南分公司客戶服務部，重慶潼南402660)

摘要：解決老齡化問題，發展老齡事業不僅是黨中央和國務院關注的民生工程，而且也是整個社會關注的熱點、焦點。作為經濟欠發達的西部中小城市和重點革命老區，達州市老齡事業發展更應引起高度關注。雖然達州市的老齡事業在“十二五”中取得了較大成績，但仍存在思想認識片面、保障體系缺失、規模層次低下、管理服務滯后等問題，可通過提升思想認識、完善養老模式、加強社會保障等途徑進一步發展老齡事業。

關鍵詞：人口老齡化；老齡事業；欠發達地區；達州市

據有關部門測算，到2015年末，達州市60歲以上老年人口將達到120萬左右，約占人口總數的17%；80歲以上老年人口將超過15萬，約占老年人口總數的12.5%。[1]嚴峻的人口老齡化形勢給達州市經濟社會發展帶來了嚴重影響，對做好和發展老齡事業提出了新的更高要求。“十二五”期間，達州市在發展老齡事業方面進行了不少有益探索：一是落實“以居家養老為基礎、社會養老為依托、機構養老為支撐”的工作思路，扎實推進社會養老服務體系建設，積極探索醫療和養老相結合的新型養老模式，提供多樣化、多層次的養老服務；二是采取政府購買服務等形式，培育和扶持居家養老服務企業和社會組織，加快“12349”居家養老服務信息平臺、老年人居家呼叫服務系統和應急救援服務網絡建設；[2]三是養老服務覆蓋所有居家老年人，養老服務設施覆蓋所有城市社區，全市養老床位數達到5萬張以上，每千名老年人擁有養老床位35張以上，創建省級養老服務社會化示范社區9個，市級養老服務設施社會化示范社區14個；[2]四是完善“9073”養老格局，即90%的老年人通過自我照料和社會化服務實現居家養老，7%的老年人通過社區組織提供的各種專業化服務實現社區照料養老，3%的老年人通過入住養老機構實現集中養老；[3]五是積極開展老年司法救助和老年法律援助工作，全市發放惠民行動法律援助老年服務金卡2000張，建立老年法律援助中心82個，援助涉老案件183件。[3]通過這些探索，達州市積累了寶貴經驗，全市老齡事業持續健康發展，取得了“2014年四川省老齡系統績效管理目標考核排名第二”的佳績。為此，加強對達州市老齡事業的研究，對于推動人口、經濟和社會的可持續發展，全面建成小康社會，以及對其他欠發達地區老齡事業無疑具有十分重要的啟示意義。

一、人口老齡化發展趨勢及不利影響分析

(一)人口老齡化發展趨勢

人口老齡化是反映一個地區(或國家)人口的增長和老齡化的過程。根據國際社會通例，60歲以上人口占總人口的10%以上，或65歲以上人口占總人口的7%以上的社會被稱為老齡化社會。當前，我國人口老齡化發展趨勢主要表現為：第一，老年人口規模進一步加大。據估計，我國60歲以上人口2014年將達到2億，2026年將達到3億，2037年超過4億，2051年達到最大值，之后一直維持在3-4億的規模。[4]第二，老齡化發展進程進一步加速。2014年，65歲以上老年人占總人口的比例從7%提升到14%，發達國家大多用了45年以上的時間，中國只用27年就完成了這個歷程，屬于老齡化速度最快國家之列，并且重度老齡化和高齡化問題將顯得越來越突出。[5]第三，老齡化進程將超前于現代化。發達國家是在經濟發展實力較為雄厚的情況下步入老齡化社會的，而中國卻是在經濟實力比較薄弱的情況下提前進入的，屬于典型的“未富先老”。第四，人口老齡化和人口總量過多的雙重壓力越來越凸顯。目前我國人口總規模仍高達13億，預計到2030年將達到14.65億。[5]

(二)人口老齡化帶來不利影響分析

人口老齡化是一把“雙刃劍”，雖給經濟社會的發展帶來了機遇和挑戰，更帶來了不利影響。具體說來，主要表現為：一是勞動力量供給不足。據預測，到2015年，中國的人口撫養比將由2000年47.6%下降到33%左右，從需要被撫養的社會人口總量與勞動力供給數量的比例來看，勞動力的供給數量遠遠不能滿足老齡化社會日益增長的物質文化需求，勞動力總量供給明顯不足。[6]二是家庭養老負擔太重。目前“8-4-2-1”“4-2-1”家庭結構日益普遍，家庭供養資源減少，子女養老人均負擔從目前的1/4-1/5上升到1/2，甚至更高。[7]三是社會保障成本過高。從連續10年來養老金支出的數據可以知曉：2002年我國養老金支出為2843億，2003年為3122億元，增長9.81%；而到此后的2008—2011年，養老金支出直線上升，年增長分別達到23.89%、20.35%、18.68%以及20.94%[8]。同時，根據人社部數據預測，如若不改變當前養老制度，到2025年中國城市養老金的缺口將達到6萬億元。

二、達州市老齡事業發展存在問題分析

“十二五”時期，達州市老齡事業呈現出協調發展、穩步提高、整體推進的良好態勢，但還存在以下一些突出的問題：

(一)思想認識片面

1.認識不到位。據第六次全國人口普查，達州市60歲以上老年人口96.36萬，占人口總數的14.1%，達州市老齡化已經進入加速期。然而達州市部分區縣政府和領導還沒有完全意識到這個社會問題的嚴重性，更沒有把老齡事業的發展納入到科學發展的規劃并提上議事日程，即使偶爾有所提及，但也因為沒有具體落實而落空；民眾更是對老齡化的發展知之甚少，對自己以后的養老問題更是霧里看花；作為老齡化服務提供的市場一方更是不知道應該提供何種服務和產品來滿足當下和未來老齡化發展的需要。

2.目標不明確。由于老齡人和非老齡人所經歷的時代具有差異，生活閱歷也不盡相同，對社會上某些問題的認知和理解也不一樣。尤其是社會日新月異發展到今天時，快節奏的生活方式，高強度的工作壓力，使得上班族忙于工作和應酬的時間越來越多，而對老齡人的精神生活關注和關心較少。同時，社會上也存在部分居功自傲和內心不平淡的老齡人，抱怨沒有受到重視和尊重。老齡人與非老齡人溝通偏少，聚少離多，缺乏相互間的理解，這就產生了無形的隔閡，不利于構建社會主義和諧社會。

3.責任不落實。老齡化所帶來的問題，究竟是發展福利保障事業的國家責任，還是各個社會力量參與的社會責任，還是傳統的“養兒防老”的傳統家庭來承擔的道德責任，雖然婚姻法規定了成年子女有承擔贍養老人的基本義務，但它們各自承擔的比例是多少，并沒有相應的政策和法律做明確的規定。長期以來，家庭和單位大多注重老齡人的物質方面需求和外在性服務，對于老齡人的精神需求和心理需求重視不夠。但客觀上，老齡人的需求是多元化的，既有物質方面的需求，也有精神、文化、心理等方面的需求，還有對適當勞動和工作的愿望。

(二)保障體系缺失

1.資金供給不暢。目前，政府投入是達州市老齡事業發展最主要的手段，盡管近年來的資金投入越來越多，但人口老齡化和需求的增長大于老齡事業資本投入的增長，使老齡事業發展存在資金短缺。如達州市當前的百歲老人高齡補貼，由每人每月100元提高到每人每月300元，然而僅就這一項高齡補貼就需要財政支付786萬元。這對于經濟欠發達地區，是一個不小的開支。

2.社保體系不全。當前達州市已基本形成以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療為重點，以慈善事業、商業保險為補充的多層次社會養老保障制度框架，但老年社保領域還存在著覆蓋范圍窄、保障水平低、制度不健全、城鄉發展不平衡、個人賬戶空帳數額巨大、社保基金保值增值缺少可靠途徑和辦法等諸多問題。[9]

3.服務體系不周。自古以來，我國的養老方式大多以家庭養老為主。但隨著經濟和社會的發展，這種單一的家庭養老模式的弊端也逐漸顯露出來。還有一個特別值得注意的情況是, 當前社會上無子女或子女不在身邊的孤寡老人越來越多, 這部分老年人的養老問題已與家庭養老無緣。據調查，達州市社會養老服務體系不健全，老年人可供選擇的養老方式和機構較少。

(三)規模層次低下

1．市場研發不足。目前，達州市的老齡事業政策大多都是依據當前的宏觀發展形勢來制定和確立的，對于諸如養老市場細分、老齡人需求差異等微觀條件研究和調查分析較少。這就造成社會提供的養老產品和服務存在雷同，缺少創新，供給和需求之間的差異明顯。同時，在一些供需領域又存在不均衡狀況，一些產品和服務市場擁擠，局部競爭激烈，而另一些產品和服務又短缺，市場供不應求。

2.價值挖掘不夠。老齡人群體蘊藏著豐富的技能、經驗和智慧，忽視對老年群體價值的挖掘，會導致人才資源的極大浪費。目前，我國人口壽命達到70歲以上已經非常普遍和正常，百歲老人也不少見。而我國現行的退休制度是女55周歲、男60周歲就可以從工作崗位上退下來，這就使得那些經驗豐富，有獨到專長的人才閑起來，價值沒有得到有效的利用。這是一種人才的浪費，更是社會的重大損失。

3.就業途徑單一。目前，老年人的就業途徑主要依靠親戚和朋友，而不是人力資源服務市場或就業機構。達州市專門針對老齡人力資源開發的決策和措施較少，當地的人力資源服務機構也沒有專門針對老齡人召開專家招聘會，企業對于老齡人力資源的認識也不到位。另外，老齡人再次就業一般都是依靠自我或者親朋好友的力量，政府和社會的貢獻不大。這一方面說明了老齡人獲知就業渠道的途徑單一，另一方面也反映出政府和社會在完善老齡人就業工作上還不夠具體。

(四)管理服務滯后

1.專業人才緊缺。為滿足社會對養老人才的需求，我國高校開始創辦老年服務與管理專業，但目前也只有幾所高校開設此專業，遠不能滿足社會需求。以四川文理學院為例，老年服務與管理專業的畢業生主要從事社會福利機構、衛生保健醫院、老年護理等工作。然而，由于諸多因素的影響，老年服務與管理專業的招生情況和畢業從事養老相關工作的人數逐漸減少，愿意為老年人服務的專業人才狀況堪憂。

2.服務質量不高。目前在達州市養老服務機構工作的護理人員，素質普遍不高，不管是從專業素質還是道德素質方面來講，水平都比較低。她們一般是由30到50歲的中年婦女組成，文化程度不高，大都是為了生計才從事此工作，在工作中對老年人的態度也不太友好。對于新知識、新技術會比較難以接受，只停留在簡單的梳洗、看護等日常工作，而對于有心理問題的老年人，由于他們缺乏專門的心理知識，所以不能對老年人進行有效的心理疏導，這為老人的康復帶來了困難。

3.管理水平落后。盡管說對老齡產業的發展，應該采取產業化和市場化的運作模式，但當前大多還是舊有體制，市場運行的規范化和標準化還尚未實現，導致老齡產業和老齡服務業管理水平落后。從達州市養老服務機構的實際情況看，一是服務管理水平高的養老機構數量不足，難以滿足老年人的需要；二是部分養老機構的從業人員數量不足，造成從業人員工作量加大，不能更好服務老人；三是部分養老機構內部資源閑置，沒有發揮其應有的功效；四是養老機構布局不合理，地理位置較為偏僻。據達州市2014年初數據顯示，其民辦養老機構占比不高，床位僅占總量的4.1%；全市除通川、大竹、渠縣現有7家民辦養老機構外，其余4個縣(市、區)為空白，主城區民辦養老機構僅有1家。因此，整個達州市的老年機構的設置及其管理與科學化的要求還有較大差距。

三、達州市人口老齡事業發展路徑探索

養老事業是民生之業、是“固國安業”之事；達州市作為革命老區，其為立國建業做出了巨大的貢獻；養老事業又是一個系統的工程。據此，達州市的老齡事業發展應有所為、有所大為。

(一)全面提升，“老”事新式

1.加強科學研究。對養老問題的科學研究就是運用科學有效的研究方法，從事有目的、有計劃、有系統的認識養老事業，探討養老事業客觀真理的過程。因此，達州市要整合科研機構和社會力量，探索開展老齡事業重大項目和課題研究，積極應對人口老齡化，為科學合理制定老齡政策提供理論支持。同時還要加快老齡服務信息化建設，建立老齡事業信息采集、數據分析、跟蹤服務平臺，健全老年人生活狀況跟蹤監測系統。[10]

2.加大宣傳力度。達州市要加強養老事業的宣傳，提高全民對養老事業的正確認識，避免對養老事業的片面理解。總的來說，要提高養老勞動主體的“三種意識”，即讓養老勞動主體有較強的民生意識，養老事業是人民的大事、是本地區的大事；讓養老勞動主體有較強的服務意識，養老事業就是一個服務性事業；讓養老勞動主體有較強的市場意識，養老事業是一個產業，其能創造很大的社會價值的。

3.加深多向溝通。養老事業所涉及到的部門、行業及主客體可以說是多元的，對此，達州市需要多向、縱深溝通交流與協調，以便于互相了解、互相支持，互相協作。在溝通中，達州市要注意溝通的方式與途徑。一是紙質方式，可以通過報紙、小的宣傳手冊、宣傳單等形式。二是電波方式，可以是電視、廣播、互聯網、手機等。三是通過一些活動的方式，比如養老溝通下鄉、養老進社區的講座、培訓等活動。

(二)一體多元，“老”模新式

達州市老齡問題的解決急需一些方法，并將方法總結歸納到理論高度，那就是養老模式；該地域有其自身的實況地情，因此，應創新適合本地區的養老模式。

1.做深家庭養老。家庭養老模式有很大的優勢：家庭養老是一種環環相扣的反饋模式，以家庭為載體，自然實現保障功能，自然完成保障過程；家庭養老促進代際交流，給予老年人精神歸屬感；家庭養老降低社會成本；家庭養老能在全社會形成養老尊老的風氣。因此，達州市實行家庭養老能緩解政府的財政緊張的問題，能繼續發揚社會尊老愛幼風尚，并能部分解決相應的養老問題。

2.做大社區養老。居家養老是指老年人居住在家里，由社區提供養老服務的一種養老模式，適合那些子女無暇照顧，有一定自理能力且不愿意離開熟悉的環境的老人。它主要有兩種實現方式，即由經過專業培訓的服務人員上門為老年人開展照料服務和在社區創辦老年人服務中心，為老年人提供日托服務等兩種方式。服務人員可通過幫助老人做事或者與老人進行心靈溝通，滿足老人們在物質生活、精神生活、情感和心靈慰藉等多方面的需求。它最大的特點就是解決了達州市養老機構不足的困難，有助于社會走向更加良好的狀態。

3.做強機構養老。機構養老是指只要按月交納規定的費用，便可在養老機構獲得專門為老年人提供護理、食宿、照料的養老模式。主要有養老院、福利院、臨終關懷機構。政府、企業和高校三者合作或獨立創辦的養老機構能整合資源，使養老事業產業化，從而產生巨大的社會效益和經濟效益。為此，應加大宣傳，使機構養老成為達州市未來的主要養老模式之一。

4.做廣其他模式。主要有以房養老、互助養老、異地養老、旅游養老、鄉村田園養老、候鳥式養老等方式，但由于達州市經濟、文化、宗教等各方面的影響和條件限制，以上六種養老模式雖有建設，卻鮮有老人采取其中的養老模式。

(三)加強保障，“老”事可為

1.強化政府領導。達州市各級人民政府要貫徹落實“黨政主導、社會參與、全民關懷”的老齡工作方針，加大對人口老齡化問題的重視程度，加強對老齡工作的組織領導，把老齡事業發展納入到政府的經濟社會總體規劃中去，把老齡工作納入重要議事日程，納入政府目標管理績效考核范圍；要在制定規劃、出臺政策、投入資金、培育市場等方面發揮主導作用，不斷創新體制機制。達州市老齡委各成員單位要充分發揮部門職能，履職盡責，齊抓共管，形成合力，共同推進老齡事業目標任務圓滿完成。[11]

2.健全資金投入。要根據當前社會經濟發展實際和老齡事業發展現實需要，開拓多元化資金融資渠道，加大老齡事業資金投入。把老齡事業發展作為民生工程的重要事項，納入到公共財政支出重點中去，建立健全老齡事業發展經費和工作經費投入的自然增長機制，保障老齡事業發展所必須的資金得到充分滿足。制定和完善促進老齡事業發展的各種優惠政策，注重政策引導和體制創新并重，鼓勵慈善機構和社會資金投入老齡事業，建立政府、社會、個人相結合的多元化投入機制。

3.重視政策保障。老齡事業的發展離不開政策的支持。為此，達州市有關部門應當密切關注老齡事業相關工作，提供及時、長效的政策保障，深入研究和規劃老齡事業進一步發展的方向和方案。同時，達州市還應該對現行的政策進行研究和分析，對不適應發展需要的政策要及時修改和完善。比如，老年人一般知識淵博且經驗豐富，在某方面具有一定專長和技能，那么達州市就應該重視政策保障，開發和利用好老年人力資源，豐富和完善好老年人才市場。

(四)六維一體，“老”事可為

1.建立社會保障體系。一是完善社會養老保險制度。加快社會養老保險由制度全覆蓋向人員全覆蓋推進，逐步提高基礎養老金水平。二是完善老年醫療保障制度。加快建立和完善以基本醫療保障為主體、其他多種形式補充醫療保險和商業健康保險為補充、覆蓋城鄉居民的多層次醫療保障體系，逐步提高醫療保險的籌資標準及保障水平，減輕老年人的醫療費用負擔。三是完善老年社會救助和福利制度。要將符合條件的老年人全部納入最低生活保障范圍，切實保障城鎮“三無”老人基本生活，確保其生活水平不低于當地居民的平均生活水平。

2.健全宜居環境體系。一是加快老年公共服務設施建設。把老年公共服務設施建設納入到城鄉建設總體規劃中去，加強老年人相對集中住宅區的服務設施配套建設，為老年人提供一個安全、便捷、良好生活環境。二是改善老年人居住條件。改善困難老年人的居住條件，對符合經濟適用住房、廉租住房等保障性住房條件的老年人，優先予以考慮。三是共建和諧生活環境。完善老年人口戶籍管理政策，要為老年人隨贍養人遷徙而轉移戶籍提供便利；要積極開展鄰里互幫互助，構建和諧鄰里關系，建設老年宜居社區。

3.豐富人文關懷體系。一是加強老年教育工作。加大對老年大學建設的投入，擴大各級老年大學辦學規模，積極支持社會力量參與發展老年教育。二是加強老年文化工作。完善城市社區文化設施，培育基層老年文藝骨干團隊，支持老年群眾組織開展健康有益的文化娛樂活動。三是擴大老年人社會參與。要加大對老年人力資源的開發力度，積極支持老年人參與社會經濟發展建設，支持廣大離退休專業技術人員更好地發揮作用，倡導低齡健康老人參與力所能及的志愿服務活動。

4.構建權益保障體系。一是加強涉老法律法規宣傳。積極推進老年人權益保障法制化進程，將《中華人民共和國老年人權益保障法》和《四川省老年人權益保障條例》納入普法教育的重要內容，加大對涉老法律法規執行的督查力度。二是健全老年維權機制。有效預防、依法打擊侵害老年人合法權益的違法犯罪活動，建立健全對弱勢老年群體的保護機制，重點關注高齡、空巢、失能等老年人的維權需求。三是做好老年人法律服務工作。主動依托各級法律援助中心，拓展援助渠道，完善援助網絡，開通綠色通道，對涉老法律援助案件，優先立案、優先解答、優先指派。

5.拓寬社會管理體系。一是加強老齡工作機構和隊伍建設。加強老齡工作組織建設，完善基層老齡工作網絡，配齊配強工作力量；加強老齡干部隊伍能力建設、作風建設，完善監督考評機制，提高老齡工作隊伍整體素質。二是規范發展基層老年群眾組織。加強基層老年群眾組織規范化建設，促進基層老年群眾組織健康發展。三是加強和創新老年社會管理。建立完善黨政主導的老年社會管理體系，逐步形成科學有效的利益協調機制、訴求表達機制、矛盾處理機制和權益保障機制，做好離退休人員管理服務工作。

6.完善產業發展體系。一是健全老齡產業發展政策。要編制老齡產業發展規劃，制定和完善老齡產業發展在工商、稅收、信貸等方面的優惠政策，引導社會資本投入老齡產業發展。二是豐富老年用品和服務產品。要注重老年人特需產品的研究開發，拓展適合老年人多元化需求的服務項目。三是樹立健康發展導向。積極發揮行業協會和中介組織對老齡產業發展的巨大促進作用，研究和制定老齡產業發展的質量標準，強化對老齡產業的市場監督管理。

結語

21世紀，中國的社會經濟發展提出了宏偉目標，即在2020年實現全面小康，2050年基本實現現代化。要實現這一宏偉目標，就必須積極應對人口老齡化迅速發展所帶來的嚴峻挑戰。因此，達州市應當完善以家庭養老為基礎，機構養老、互助養老、企業養老與社區養老等為并存的多元化養老模式，以老齡產業化推動老齡事業發展，把老齡產業納入經濟社會發展總體規劃，積極鼓勵社會資本參與老齡產業的發展，拓寬老齡產業發展融資渠道。做好老齡事業這個系統工程，人人有責，因為人人都會老。尊敬老人、關愛老人，不僅是中華民族的優良傳統美德，而且也是社會主義精神文明建設的重要內容；不僅關系到全面建成小康社會目標的順利實現，而且也關系到中華民族的偉大復興進程。

參考文獻：

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[2] 達州市人民政府.達州市人民政府關于加快發展養老服務業的實施意見[Z].達市府發〔2014〕24號，2014-10-20.

[3] 四川省人民政務網.達州市養老服務設施缺口大[EB/OL].[2013-12-23].http://www.sc.gov.cn/10462/10464/10465/10595/2013/12/23/10289047.html.

[4] 江海霞,陳雷.創新老年產業發展與深化居家養老服務[J].特區經濟,2010(6):133-135.

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[10]中華人民共和國國務院.國務院關于印發中國老齡事業發展“十二五”規劃的通知[Z].國發〔2011〕28號,2011-09-23.

[11]四川省人民政府.四川省老齡事業發展“十二五”規劃綱要[N].四川日報，2012-09-20(02).

[責任編輯范藻]

On the Programs for the Elderly in the Underdeveloped Regions:A Case from Dazhou

XU Xiaozong1, WANG Mingsheng2

(1. Executive Office of Sichuan University of Arts and Sciences, Dazhou Sichuan 635000, China 2. Tongnan Branch of Chongqing Tobacco Company, Tongnan Chongqing 402660, China)

Abstract:The aging problems and the programs for the elderly are the people's livelihood project concerned by CPC and State Council as well as the focus of attention from the whole society. Dazhou is a middle-sized city and locates in the revolutionary old area among the underdeveloped West part of China and its program for the elderly should be paid a special attention to. Some achievements have been obtained during the "Twelfth Five Years Plan", but the program has still such shortcomings as partial understanding, deficiency of security system, lower level of scale and hysteretic service. The program can be perfected by the improvement of understanding, the pension system and the society security.

Key words:aging population; program for the elderly; underdeveloped area; Dazhou

收稿日期：2015-10-20

基金項目：四川省基層衛生事業發展研究中心2014年項目“城鎮化背景下達州市老齡事業發展研究”(SJWF1405)；四川文理學院“秦巴山區城鄉統籌和基層治理創新研究團隊”(川文理2014112-3)

作者簡介：徐曉宗(1970—)，男，四川鄰水人。教授，主要從事城鄉統籌與社會治理研究。

中圖分類號：C913.6

文獻標志碼：A

文章編號：1674-5248(2016)01-0070-06