推進農村基層治理法治化探析

趙穎（濟南市歷城區委黨校，山東濟南250100）

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推進農村基層治理法治化探析

趙穎
（濟南市歷城區委黨校，山東濟南250100）

[摘要]推進農村基層治理法治化，既是依法治國的必然要求，也是農村經濟社會發展的現實需要。當前我國農村基層治理法治化面臨著諸多挑戰。推進農村基層治理法治化需要遵循民主與集中相統一、規范與靈活相統一、公平與效率相統一和理性與感性相統一的原則。促進農村基層治理法制化，一要加強農村法治宣傳和服務，提高基層民眾的法治思維；二要加強頂層設計，明確農村各治理主體的角色定位及相互關系；三要重塑農村社會關系，構建法治和禮治相結合的新型農村社會秩序，讓法治觀念滲透到農村基層，讓法治原則成為基層民眾日常生活中的行為準則，切實推進農村基層治理法治化。

[關鍵詞]農村基層治理法治化；依法治國；農村社會秩序

基層治理法治化是全面推進依法治國的重要基礎和工作重點，是提升國家治理體系和治理能力現代化水平的必然要求。農村基層治理法治化是當前基層治理的重要組成部分，我國農村基層社會治理是指在黨的領導下，由基層街鎮政府、農村自治組織、農村非營利組織、農民個人等多元主體共同參與農村公共事務的持續互動過程，是在堅持黨的領導下多方參與的協調過程。農村基層治理的目的在于通過形成一種可以調動和整合多方面社會力量共同參與農村社會事務管理的機制，充分發揮好黨的領導作用、政府的主導作用和農民的主體作用，構建政府、市場和社會等多元主體良性互動的作用過程，更好地促進農村經濟社會的發展。

一、農村基層治理法治化面臨的挑戰

農村基層治理法治化強調的是在治理的運作過程中注重法治的作用，農村治理的多元主體在參與各項公共事務管理時能夠有序開展、依法進行、遵法治理。近年來，伴隨著城市化進程的加快，農村社會出現了很多新情況、新變化，這些都對農村基層治理提出了新的挑戰和要求。當前，我國農村基層治理法治化還面臨著諸多的困境和難題。

（一）法律法規不健全與農村社會事務日益復雜化之間的矛盾

（二）一些基層黨員干部法治思維的欠缺與農民維權意識增強之間的矛盾

一方面，一些基層黨員干部特別是村干部法治意識還不強，遇事工作方法簡單粗暴，缺乏規則意識和底線思維，解決問題時沒有把法律放在思考和行動的首位，有的甚至濫用手中的權力，例如有的地方村務公開力度不夠，有的村務管理不重視民主程序等等；另一方面，農民的維權意識不斷增強，特別關注自身利益是否受損，注重維護自身權益，在實際工作中前者與后者之間常常引發矛盾。這種基層黨員干部法治思維的欠缺與農民維權意識增強之間的矛盾，導致了基層干群黨群關系的緊張，制約了農村社會治理法治化的進程，不利于構建和諧穩定的農村社會秩序，使一些好政策的社會效果大打折扣。

（三）相關制度設置的不完善與多元治理主體開展民主協商之間的矛盾

農村基層治理強調的是在黨的領導下，基層政府、農村基層黨組織、村民委員會、農村各類型的合作社等多元主體共同參與農村事務管理，群策群力，共同推進農村發展。黨的十八大提出健全社會主義民主協商制度的目標，民主協商是實現農村基層治理的重要形式之一，是就農村經濟社會發展的重要問題和群眾關心的問題由治理的多方主體共同參與協商討論，表達利益訴求、各抒己見、溝通協調，最終達成意見解決問題的方式，也是一個在法律制度框架內發揚民主、集思廣益的有序過程。開展民主協商既是促進農村基層治理法治化的重要內容，也是實現農村基層治理法治化的手段。但是，當前農村基層民主協商的相關制度架構還不完善，有的地方還處于探索階段，如村內部、村與村之間如何開展協商，協商程序、要求、標準、效果評價等等，因此難以保障多元治理主體之間能夠進行有效的協商。

（四）傳統鄉村禮治的潰敗與基層民眾沖突增多之間的矛盾

傳統農業社會中，封閉的村落容易形成一個天然的生產生活共同體，鄰里之間相互守望，以禮行事，因而追求的是無訟的狀態；家庭、鄰里有了矛盾往往找村里有威望的人進行調節，無法解決的最后才會訴諸于法律。隨著市場經濟的沖擊，傳統的禮治秩序受到了很大的沖擊，新的法治秩序還沒有完全建立起來，農民之間越來越缺乏利益的共同體，農村社會網絡也呈現出碎片化的特征。但是，農民之間的利益矛盾沖突卻未見減少，農村社會的內部分化加劇了很多人內心的失衡，因為贍養老人、鄰里糾紛等引發的矛盾近年來也在增多，甚至有的地方出現了由鄰里糾紛的小事引發的惡性案件。正如費孝通先生所說，在社會結構和思想觀念上都需要為法治的實施做好準備，否則建構法治秩序的好處未得，而破壞禮治秩序的弊病卻已先發生了。

二、農村基層治理法治化應遵循的基本原則

農村基層治理法治化是實現農村社會良好治理的必要前提，從宏觀層面看，推進農村基層治理法治化不單是提高國家治理能力現代化的必然要求，更是當前農村經濟社會發展的現實需要。推進農村基層治理法治化是一項長期的系統性工程，需要多方面的共同努力，應把握如下基本原則：

（一）民主與集中相統一

在治理過程中，要發揚民主集中制的原則。既要堅持群眾路線，從群眾中來，廣泛聽取各方意見，讓治理主體都參與其中，特別是制定關于農村的法律法規和政策時要征求多方意見。又要堅持到群眾中去，將各方意見進行集中形成大多數人能夠接受的方案，遵循群眾路線，找到全社會的最大公約數。

漳武高速公路永定大道K1+160—K1+310段左側高邊坡位于龍巖市永定區西溪鄉，道路沿線屬剝蝕丘陵、沖洪積地貌，原始地形波狀起伏，形態復雜，變化較大。沿線地層簡單，主要為沖洪積層、坡殘積層及風化巖層組成，場地抗震設防烈度為6度，設計地震動峰值加速度值為0.05 g，設計地震分組為第二組。

（二）規范與靈活相統一

在治理過程中，既要講究規范，又要把握靈活。對開展治理活動的要求可以進行一定程度上的規范，制定相應的法律法規，確保各參與主體可以相對平等地參與其中，但是其具體形式可以根據實際情況進行靈活安排。例如，開協商會可以設置在什么條件下達成的協議予以通過，但是開展協商會的形式可以多樣化。

（三）公平與效率相統一

在治理過程中，要實現公平與效率的結合。公平原則要求治理過程要公開、公正，各治理主體要相互體諒，相互包容，在充分的溝通中尋找彼此之間利益的平衡點。但這種充分的協商也要兼顧效率，不能把治理主體之間的充分討論演變成為無休止的拉鋸戰，把原本不甚復雜的問題由于各方的不配合而變得更復雜。

（四）理性與感性相統一

在治理過程中，要注重理性與感性的相統一。農村基層治理需要多方主體的共同參與，既要引導各主體之間理性參與協商討論，共同致力于農村事業；同時，也要注重感性的互動，用感情連接維系不同主體之間的合作關系，有利于形成和諧的社會氛圍。

三、促進農村基層治理法治化的重要著力點

從微觀層面看，推進農村基層治理法治化是化解當前農村社會矛盾，促進農村社會和諧穩定的重要抓手，是解決農村諸多現實問題的必然要求。農村基層治理法治化就是要讓法治觀念滲透到農村基層，讓法治原則成為基層民眾日常生活中的行為準則。推進農村基層治理法治化需要從以下幾個重要著力點入手：

（一）加強農村法治宣傳和服務，提高基層民眾的法治思維

一是加強普法建設，利用多種形式廣泛向農村基層群眾進行法律知識的宣傳教育，讓基層群眾提高法律意識，讓法律深入人心。二是側重向農村基層黨員干部就與農村相關的法律法規進行專題教育，提高基層黨員干部依法辦事的能力和水平。三是建立重心下移、力量下沉的法治工作機制，加強基層法治機構建設，在農村地區開展法律援助等服務活動，讓基層法治機構在推進農村治理法治化過程中發揮更加積極的作用。四是加強基層法治建設創新，例如有的地區以“政府購買服務”的形式為農民購買法律服務、讓律師進村服務等等，滿足基層民眾日益增長的法律需求。

（二）加強頂層設計，明確農村各治理主體的角色定位及相互關系

一是理順農村各治理主體之間的關系，對農村基層各治理主體的權力、義務、職能、責任加以明晰，在法律上明確農村各治理主體的定位和作用是推進農村基層治理法治化的重要前提。二是構建合理有效的溝通協調機制，盡快形成相應的制度安排，讓基層各方治理主體的共同治理能夠做到有章可遵、有法可循。三是設置對農村基層治理的監督和評價機制，對農村基層治理法治化中存在的問題進行糾正。在明確農村各治理主體角色定位及相互關系的基礎上，在村莊層面逐步形成以基層黨組織為領導核心、基層政府為主導力量、農民經濟社會組織為助力、農民為主體的“四位一體”的農村基層治理格局。基層黨組織充分發揮在基層法治化建設中的戰斗堡壘作用，基層政府切實做到依法辦事，各類農民經濟組織、社會組織依法參與農村公共事務，農民提高法治意識，將法治政府、法治社會、法治公民建設結合起來。

（三）重塑農村社會關系，構建法治和禮治相結合的新型農村社會秩序

一是重視法律和村規民約的結合，從根本上講兩者是可以相互促進的而非對立關系。一方面，法律為村規民約的制定框定了方向和范圍，村規民約不得與法律精神相違背；另一方面，村規民約可以對農民的日常行為做出更加細化的要求，彌補相關法律的不足。二是通過積極引導，協調法治和禮治的沖突。雖然法治和禮治可以相得益彰，但是也不可避免會存在矛盾沖突。當基層出現的國家法與民間禮發生矛盾時，基層黨組織應發揮戰斗堡壘作用，引導村民改變陋習，遵從國家法律。三是將法治融入到禮治當中。雖然當前禮治受到了沖擊，但是千百年來歷史的延綿使得禮治具有深厚的土壤，還有相當一部分合理的禮治內容具有很強的生命力和實用性，還被基層民眾所廣泛運用。將法律條文通過禮治的多種形式融入到民眾的日常生活中，有助于民眾對法律的認同與內化。

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（責任編輯：趙揚）

An Analysis on the Legalization of Rural Grassroots Governance

Zhao Ying

Abstract:Promoting the legalization of rural grassroots governance is the absolute requirement for rule of law and a great practical need for developing rural economic society. Currently the legalization of rural grassroots governance of our nation faces many challenges. Promoting legalization of rural grassroots governance should follow the principle of balancing democracy and centralization, regulation and flexibility, fairness and efficiency, as well as sense and sensibility. The key methods for the purpose of promoting legalization of rural grassroots governance are: firstly, enhance publicity and service of rule of law to raise the legal awareness of grassroots; secondly, reinforce the top level design and clarify the different roles of different rural governing entities as well as their relations; thirdly, reshape the rural societal dynamic, create a new rural societal order based on a combination rule of law and rule of rites, and make the idea of legalization permeate through the grass-roots population and become the new living standards.

Key Words:legalization of rural grassroots governance; rule of law; rural societal order

作者簡介：趙穎（1982-），女，山東濟南人，碩士，中共濟南市歷城區委黨校講師。

收稿日期：2015-12-15

[中圖分類號]D422.6

[文獻標識碼]A

[文章編號]2095—7416（2016）01—0072—03