江蘇農民合作社規范化建設新觀察

張玉慶 張亞平/江蘇省農業委員會

江蘇農民合作社規范化建設新觀察

張玉慶 張亞平/江蘇省農業委員會

江蘇省農民合作社規范化建設推進會7月底在啟東召開

近年來，江蘇省貫徹落實中央與省委、省政府關于引導和推進農民合作社規范發展的要求有力有序，合作社規范化建設起步良好，并已初見成效。但合作社發展仍然存在基數大、總數多、輔導人員不足、質量參差不齊等問題，規范化建設任務依然艱巨。

一、江蘇農民合作社規范化建設新進展

江蘇省堅持把推動農民合作社發展作為構建新型農業經營體系、發展現代農業的重要舉措，積極實施農民合作社規范化建設工程，推動農民合作社轉型升級、提質增效。截至2016年6月，全省農民合作社總數7.26萬家，入社農戶比例76.4%。總計創建國家示范社539家、省級示范社1207家，其中國家示范社數量位居全國第一。江蘇省農民合作社規范發展取得了積極的成效，概括來講，體現在五個方面：

制度健全。列入全省優先扶持名錄的合作社和各級示范社普遍建立了“三會”制度與成員個人賬戶。有的合作社還建立了生產操作規程、檔案管理臺賬、財務管理制度等，通過建章立制規范組織行為。高郵市陽光特種水產專業合作社根據發展實際，經全體成員討論同意，連續8年對章程進行了修改，并及時到工商部門變更登記。

運行規范。全省列入政府優先扶持名錄的規范化農民合作社10943家，每年召開成員（代表）大會的形式討論決定合作社重大事項。獲得財政支持項目的合作社與領辦主體普遍做到了財務、管理、經營、項目“四個”分開。超過5000家農民合作社使用了財務管理軟件，實現財務管理電算化、社務管理信息化。

機制靈活。一部分農民合作社突破“生產在家、服務在社”的傳統合作模式，采取分段承包、規模經營的方式，在統與分的層面尋求最佳結合點。有的合作社成員采取生產資料入股，通過讓渡部分或全部經營權，建立“保底收益+浮動分紅”的利益聯結機制。有的合作社一次性讓利成員，除提取公積金、公益金用于合作社運行和發展外，盈余返還成員，讓農戶安安心心地把產品交給合作社加工銷售。

效益明顯。全省4500多家合作社獲得注冊商標，7300多家合作社通過農產品質量認證，近6000家合作社創辦了加工實體，農民合作社經營效益明顯提升。宜興市坤興養豬專業合作社成立就確立了品牌興社戰略，通過品牌宣傳包裝提升產品附加值，合作社生產的“坤興”牌商品豬銷售價格比一般農戶養殖的生豬高出0.6元/公斤，幫助農民增收60元/頭。

分配合理。農民合作社與成員建立共同利益聯結機制，在生產、加工、銷售等各個環節對成員進行讓利，或者采取二次分配的方式，將更多的可分配盈余返還給成員。對為成員提供技術、信息、購銷等服務，經成員大會決定，可以支付一定的報酬，兼顧管理者與一般農戶，農產品生產與資本投入等多個方面的利益。據不完全統計，2015年全省可分配盈余達到123.9億元。

二、江蘇農民合作社規范化建設新舉措

在推進農民合作社規范發展過程中，江蘇省創造性地開展了一系列工作，重點打造了“五個體系”：

建立推動規范發展的政策保障體系。江蘇省委辦公廳、省政府辦公廳下發了《關于推進農民專業合作社規范發展的意見》，省農委出臺了《關于推進農民合作社規范發展的實施意見》，13個大市以及大部分縣市區也都相繼出臺了規范發展的政策文件。省財政、省農委安排專項資金1.8億元扶持農民合作社示范社加強服務成員能力建設。設立新型農業經營主體融資風險補償基金，與農行江蘇分行、郵儲銀行江蘇分行等5家銀行合作，為包括農民合作社在內的新型農業經營主體擔保貸款，基金總額達到1.85億元，累計發放貸款超過17億元。揚州市江都區、廣陵區出臺了設施農用地和農業生產附屬設施用地具體的操作細則，重點解決規范示范效應較好的合作社用地問題。

建立推動規范發展的示范引導體系。

開展“五好”農民專業合作社示范社建設行動，建立省市縣三級聯創機制，省里每年培育500家省級示范社，市縣培育一批市縣級示范社，示范帶動全省農民合作社規范運行。省農委、省老促會聯合編印了《江蘇農民專業合作社案例評析》，為全省推進農民合作社規范化建設提供參考。鹽城市開展百家農民合作社提升行動，強化拓展合作社市場開拓、科技植入、品牌引領、一二三產融合發展等功能。興化市182名農經人員分產業掛鉤培育一個縣級示范社，金壇區對評上國家、省、市、縣級示范社分別給予10、8、5、3萬元獎勵。

建立推動規范發展的人才支撐體系。

實施優秀農民合作社理事長、輔導員“雙育工程”，利用職業農民培訓資源，積極打造農民合作社輔導員、理事長兩支人才隊伍。每年舉辦農民合作社重點鄉鎮輔導員培訓班，組織60名合作社理事長、輔導員赴臺培訓，支持市縣開展多種類型的業務培訓，累計培訓合作社各類人才10萬人次，著力打造農民合作社人才高地。興化市開展持證專業證書農業勞動力培訓，推薦1292名合作社理事長及業務骨干免費參加中專學歷教育，計劃三年達到每社3人以上擁有中專以上學歷。

建立推動規范發展的動態監測體系。

省農委每年定期發布列入政府優先扶持名錄，作為申報財政項目、享受政策扶持的基本前提，引導農民合作社按照規范化建設標準，逐項爭創達標，發揮名錄對規范化建設的導向作用。建立示范社動態監測機制，省里每2年開展一次示范社監測“回頭看”活動，對示范社進行再評價，優勝劣汰、有退有進。2014年，省農委對首批859家省級“五好”農民專業合作社示范社進行了篩選，重新確認712家產權明晰、運行規范、實力較強、效益較好的示范社，并在《新華日報》上進行了公示。開展農民合作社年度報告公示工作，省農委將每年的4月份定為農民專業合作社年度報告公示服務月，提出按照“依法監管、規范有序、應報盡報”的原則，做好農民專業合作社年度報告公示工作，2015年江蘇省年度報告率71.3%。連云港市委農工辦、工商局聯合向每個合作社發放一封公開信，明確年度報告公示工作的意義、要求、方法、步驟和不參加公示的后果，做到合作社個個清楚、理事長人人明白。

建立推動規范發展的制度創新體系。

積極推動農民合作社創新發展，以創新的思路、創新的舉措解決制約合作社規范發展的問題。大力發展“蘇合”農產品銷售合作聯社，引導合作社抱團到城市開設直營店，開展農產品直供直銷，拓寬農產品銷售渠道，解決農產品銷售難的問題。目前，全省“蘇合”聯社發展到78家，基本實現縣域全覆蓋，開設直銷門店257個，年銷售農產品總額超過30億元。與蘇寧易購合作，開設了蘇寧易購·江蘇農民合作社優質產品旗艦店，搭建全省農民合作社線上線下整體營銷平臺，首批入駐旗艦店的農民合作社達到42家，上線銷售產品超過70個。評選出2015年度全省“十家農民合作社十個暢銷產品品牌”、“十家電商農民合作社十個網絡暢銷產品品牌”，編印“雙十”品牌宣傳畫冊，并在新華日報開展了專版宣傳。探索開展農民合作社綜合社試點，支持村集體經濟組織領辦農民合作社，開展科技、技術、金融、信息、保險等綜合服務，拓展農民合作社服務功能，江蘇省綜合社試點單位達到35家。常熟市探索開展農民合作社黨建工作，建立農民合作社黨組織129個，發揮黨員成員帶動合作社規范發展的先鋒模范作用；興化市組建了種植業、林牧業、漁業3個行業黨總支，指導助推合作社規范發展。

三、江蘇農民合作社規范化建設新特點

縱觀江蘇省農民合作社規范化建設推進工作，在繼承中追求創新，在創新中彰顯特色，突出表現出“四性”顯著特點：

突出工作的導向性。堅持把推進農民合作社規范發展作為“重中之重”工作來抓，建立工作考核導向機制，將規范化建設任務由虛變實、落到實處。省委、省政府提出列入名錄的農民合作社成員建賬率100%，示范社財務管理軟件使用率100%的“雙百”目標。高郵市、洪澤縣將推進農民合作社規范化建設，培育農民合作社示范社列入鄉鎮考核指標，年初有部署，年終有檢查，年終有考核。

突出工作的針對性。重點抓好“成員賬戶”與“民主管理”兩個關鍵環節，避免亂拳出擊，通過兩個支撐點撬動農民合作社規范發展。嚴格執行農民專業合作社財務會計制度，推廣使用財務管理軟件，建立個人成員賬戶，依法開展盈余返還。啟東市寅陽等鎮建立農民專業合作社代理服務部，為合作社提供財務核算等專業代理服務。金壇市成立了農民專業合作社服務中心，由全市部分退休農經人員采取“自愿加入、微償服務”的方式，輔導幫助合作社建賬理財。完善民主制度，推動民主理事和民主監督，徐州市宏發農產品專業合作社聘請本村退休老干部、老黨員、老教師“三老”人員監督合作社運行，確保合作社管理的民主性。

突出工作的操作性。制定詳細的規范化建設工作操作規程，將規范化建設進行具體量化，可見可感可操作。高淳區制定了有登記、有場所、有財務、有制度、有民主、有服務、有品牌、有效益、有聲譽、有檔案“十有”標準。蘇州市根據農民合作社規范發展實際，分別制定了農產品產銷專業合作社、勞務合作社、土地股份合作社和農機專業合作社共四個類別的《蘇州市合作社規范化建設標準》。徐州市提出了“一對外、兩公開、四上墻、八建檔”的規范化建設“土標準”。

突出工作的現代性。優化農民合作社規范化建設工作氛圍和工作方式，采取現代化的設施設備，提高規范化管理工作效率。江蘇建立了覆蓋全省市縣輔導員的工作QQ群、理事長交流群，利用互聯網平臺討論規范化工作，開展規范化網上調研，聽取規范化工作建議，部署規范化推進措施。有的市縣還建立了農民合作社微信公眾號，宣傳普及合作理念、法律法規，以及規范化建設工作要求。高郵市陽光特種水產專業合作社針對成員常年跑市場，經常不在家的情況，通過微信、QQ等平臺，召開成員大會，進行民主決策，實現了“信息多跑路、成員少跑腿、民主得保證”。

四、江蘇農民合作社規范化建設新問題

當前，江蘇省農民合作社規范化建設正在有序推進，但受特定歷史時期發展方式的制約以及探索新興事物曲折定律的影響，農民合作社規范發展也還存在不少問題，出現了“五個傾向”：“掛牌社”、“空殼社”，產權歸屬不明晰，內部管理不民主、財務管理不規范，生產經營“合而不作”，利益分配企業化。合作社不規范的原因，既有合作社自身的因素，也有合作社之外的因素。

就合作社內部而言，既有理事長、普通成員意識的主觀原因，亦有發展實力弱等階段性特征的客觀原因。就合作社外部而言，既有行政推動的因素，也有市場競爭的“功利主義”成分，但歸根到底還是利益導向的問題。

從合作社發展的階段性看，江蘇省農業仍然屬于小規模生產，農戶生產經營規模較小，經濟實力不強，在“小農”基礎上組建的農民合作社，不同程度存在缺帶頭人、缺資金、缺技術、缺市場等問題，沒有實力聘請專業會計，依法開展獨立核算；沒有精力為成員提供農產品精深加工、產品市場開拓等服務；核心成員文化水平普遍不高，也沒有能力和意識按照法律法規要求依法辦社管社。

從合作社的參與主體看，成員異質性較強，作為領辦人或核心成員，在生產經營規模、人力資本、銷售渠道及資金實力方面優勢明顯，往往決定著合作社的生存與興旺，他們在普通成員不愿出資的情況下，還要承受著資本投入的市場風險，一味地強調民主、平等、利益共享，讓渡自己的利益，既不可取也不可行。也有的帶頭人為了自身利益，從一開始就沒有考慮按照合作社原則去規范運行。普通農戶由于生產規模小、合作成本高，合作收益有限，合作積極性不高，大都存在“搭便車”的心理，參與合作社只是為了享受服務，很少參與合作社管理，有利則合、無利則散，具有明顯的“利益驅使”特征。

從合作社的內部運行機制看，約束激勵機制不健全。在產權機制方面，公共積累的產權不清而成為公共資源，新加入農戶對已有的公共資源擁有同樣的使用權，影響了現有成員的投資積極性。簡單的入退社自由原則，造成大量共有產權模糊。在決策機制方面，全體成員共同決策，效率低而成本高，委托代理行為同樣難監督，普通農戶與核心成員地位的不對等，加劇了民主性的喪失，合作社雖然成立了“三會”組織，制定了各種規章制度，建立了利益分配機制，但執行起來很不規范。在剩余索取權分配方面，僵化的惠顧返還原則對資本報酬的排斥強化了合作社的資金約束。

從合作社的外部環境看，前幾年的合作社發展熱潮，催生了大批的農民合作社，有的地方政府為了政績需要，出現了下任務、壓指標的現象，大量農戶在不情愿、不知情的情況下“被入社”。政府指導力量跟不上，大部分縣市負責合作社指導工作的只有1—2人，鄉鎮多為兼職人員，難以為轄區內合作社提供有效服務。工商登記形式審查，無法甄別“真”、“假”合作社，無法將合作社與其他經營主體分離，在缺乏市場退出機制的情況下，合作社“只生不死”，造成基數大、數量多。合作社生存空間受到擠壓，表現出更多的“逐利性”，與合作社的發展初衷不一致。

從合作社法律政策角度看，政府政策偏好誘導，催生大量翻牌、掛牌、空殼社，披著合作社外衣爭取好處，其必然不會與農戶形成利益共同體。稅務登記沒有“農民專業合作社”類型，納稅系統沒有專門的合作社報表格式，合作社不得不做企業、合作社兩套賬。政府對合作社有條件的扶持，造成合作社為了享受國家扶持，編制虛假報表和信息，甚至不規范的合作社反而承擔財政扶持項目，影響了合作社規范化建設的積極性，出現了“逆淘汰”現象。法律對合作社規范化建設都是原則性的規定，缺乏必要的強制手段和處罰措施，過低的入社門檻，給借合作社名義謀取私利的情況提供了方便。

五、江蘇農民合作社規范化建設新思路

從2016年開始，江蘇省啟動實施全省農民合作社規范化建設整體推進縣行動，重點對合作社設立登記、組織運行、財務管理、經營服務、檔案管理等方面加以規范。計劃通過3-5年的努力，合作社規范發展長效機制普遍建立，示范社培育創建制度普遍健全，全省合作社年度報告公示率穩定在70%以上，列入政府優先扶持的名錄合作社、縣級以上示范社數量均穩定在1萬家以上，農戶入社比重達到80%，合作社規范化建設整體水平明顯提升，合作社服務成員效果明顯增強，合作社綜合實力明顯增強。整體推進縣行動以縣域為單位，分期、分批、分類實施，循序漸進推進。南京市高淳區等16個縣（市、區）為2016年首批整體推進縣，計劃至2018年實現整體推進縣全覆蓋。整體推進縣以名錄社為率先規范建設對象，逐年逐個鄉鎮分批推進，計劃至2020年實現合作社全覆蓋。重點措施主要有“五化”：

分類輔導精準化。逐鄉逐村組織開展農民合作社專項摸底調查，按照當年新成立社、異常經營名錄社、年度報告公示社、政府優先扶持名錄社、縣級以上示范社的分類，建立鄉鎮為基礎、縣級為核心的農民合作社綜合管理信息系統，實行分級、分類輔導。對新成立社，要開展領辦人任前培訓輔導，宣講法規政策，指導章程制定。對異常經營名錄社，禁止列入政府優先扶持名錄、參與示范社評定等，嚴格限制享受各項優惠政策；連續兩年經營異常的，勸其注銷。對進行年度報告公示而未列入政府優先扶持名錄或未評定為示范社的合作社，應指導完善規章制度，規范組織運行，提升運行質量。對規模較小且有意愿的同類型合作社，鼓勵實施兼并重組，發揮強社帶小社效應。對政府優先扶持名錄社，應指導優化內部運行機制，密切利益聯結關系，不斷拓展服務功能。對示范社，應指導樹立現代經營理念，打造自主品牌，不斷提檔升級。

專業服務代理化。因地因社建立農民合作社代理服務機制，大力推廣專業委托代理和合作社合作代理服務。委托服務以會計代理為核心，為委托合作社提供財務核算、會計電算化、成員資產量化、幫助擬定盈余分配方案等服務，有條件的可以擴大項目編報、檔案管理、業務培訓、產品銷售等服務內容。鼓勵鄉鎮（或縣域）成立農民合作社專業代理服務機構，聘請會計等各類專業資格人員，開展專業代理服務。支持具有實力的合作社，尤其是“蘇合”銷售合作聯社，拓展服務功能，為成員合作社及其他合作社提供聯合合作代理服務。

典型示范引領化。按照省農委《關于加強農業專業合作社示范社建設的通知》要求，全面建立國家、省、市、縣四級示范社創建制度，完善示范社分級申報評定與動態監測機制，實現有進有出、分級遞進、比例合理的縣、市、省、國家級示范社創建格局。重點支持農民合作社提升生產、加工、銷售能力建設，大力支持組建以家庭農場為主要成員的合作社，積極支持產業特色鮮明、組織規模較大、綜合實力較強的合作社跨區域開展聯合與合作。實施“蘇合”品牌培育工程，加快“蘇合”銷售合作聯社轉型，嚴格“蘇合”字號管理授權使用，加大合作社產品線上線下整體營銷支持力度，建設運營好省級網絡與實體旗艦店。鞏固擴大合作社綜合社試點，穩妥開展合作社內部信用合作試點，提升生產、加工、銷售、信貸、保險、信息、科技等綜合服務能力。

財務管理電算化。加大農民合作社財務管理電算化推廣普及力度，將使用省統一開發的財務管理軟件作為列入政府優先扶持名錄的合作社與評定各級示范社的必要條件，2016年底名錄社與示范社財務管理軟件使用率達到100%。開展內部信用合作試點的合作社，必須使用省統一開發的農民合作社內部信用合作財務管理軟件，統一會計科目和憑證。

管理服務信息化。按照統一軟件開發、分級建立使用、信息互聯共享的要求，加快全省農民合作社信息化管理平臺建設，政府優先扶持的名錄社與各級示范社率先納入管理信息系統，逐步實現合作社基本信息、財務報表、成員賬戶、財政項目申報等事項管理信息化。各級農經部門要建好用好管理信息平臺，做好合作社數據采集統計分析、名錄社調整充實完善、合作社項目申報管理、示范社申報監測評定等工作。□