制度完善視角下的城市更新與發(fā)展

城市發(fā)展的動力來自于生產(chǎn)力和技術(shù)進步所引起的生產(chǎn)方式的改變，城市更新之所以能夠作為城市可持續(xù)發(fā)展過程中一個永恒的議題，是因為人類在創(chuàng)造文明的過程中對提升生產(chǎn)力有一種本能的追求。一旦城市中的某些要素桎梏了發(fā)展，更新即在所難免。

因此，更新是城市規(guī)劃中一項重要的公共政策，通過重建、整修和維護等方式，改善城市人居環(huán)境，促進城市土地再利用。對建成區(qū)而言，任何規(guī)劃建設(shè)都意味著不同程度的更新。在全球環(huán)境危機、經(jīng)濟增速趨緩的新常態(tài)發(fā)展下將常態(tài)性的更新工作專門提出，進行討論，其意義可能更廣泛深遠，是對在存量中求增量（效益）的發(fā)展模式的探討，其核心應(yīng)當是對制度的完善跟進。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》提出新區(qū)開發(fā)與舊區(qū)改建的關(guān)系協(xié)調(diào)，但未涉及對城市更新的規(guī)定。而實際發(fā)展中，沿海相對發(fā)達地區(qū)的城市更新需求在1990年代已涌現(xiàn)，城市局部更新也有相當多的案例，如著名的北京菊兒胡同的舊城更新改造。但這些實踐未能推廣，其主要原因在于制度并未由此建立。制度建立是一個成熟社會（或社會走向成熟）的表征，近年來地方政府開始出臺地方更新辦法，如2009年深圳市政府的《深圳市城市更新辦法》，2015年4月上海市政府發(fā)布的《上海市城市更新實施辦法》，以及同年廣州市政府的關(guān)于城市更新改造的“1+3”文件 。其中深圳市更新辦法主要借鑒臺灣《都市更新條例》的經(jīng)驗劃定“城市更新單元”；上海更新辦法“以點及面”，通過對具體項目的實施管理總結(jié)更新推進經(jīng)驗，來探討更新模式；廣州更新辦法則對不同類型的城市更新改造（如城中村、老廠房、舊區(qū)）模式進行了引導(dǎo)。不論采取何種方式，上述推進都是從制度角度建立更新規(guī)則，將規(guī)劃準入機制納入城市更新計劃，強化政府在城市更新改造和實施中的協(xié)調(diào)引導(dǎo)作用。

從國際經(jīng)驗來看，城市更新經(jīng)歷了從物質(zhì)環(huán)境改善，到社區(qū)更新，再到以復(fù)興經(jīng)濟為目標，發(fā)展到目前以可持續(xù)為目標的多元更新，涉及的目標越來越綜合，類似的概念包括了舊區(qū)改造、城市再開發(fā)等。城市更新內(nèi)容也從物質(zhì)環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施改善，逐步發(fā)展成從區(qū)域功能結(jié)構(gòu)角度來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，著眼于整體發(fā)展。這一過程的發(fā)展，也是城市管理制度進步、治理日趨成熟的過程，只有通過制度的建設(shè)和完善，城市文明才得以持續(xù)發(fā)展。