非公有制經濟發展法治環境的現狀與優化

宋智慧

（沈陽師范大學 法學院，遼寧 沈陽 110034）

法學視點

非公有制經濟發展法治環境的現狀與優化

宋智慧

（沈陽師范大學 法學院，遼寧 沈陽 110034）

勞動力、資本和法治環境是制約非公有制經濟發展的重要因素。當前制約非公有制經濟發展的，主要是政策、法律和軟環境。近年來，已經出臺了一系列旨在鼓勵、支持和引導非公有制經濟發展的法律政策。然而，在現有法律框架內，還存在市場準入不平等、融資難、稅負過重、政府職能錯位及知識產權意識淡薄等問題，制約了非公有制經濟的持續發展。應改善法治環境，給予非公有制企業市場準入平等待遇、推進財稅體制改革、加大金融支持力度、促進政府職能轉變以及培育知識產權法律服務體系，促進非公有制經濟發展方式轉變。

非公有制經濟；法治環境；市場準入

黨的十八屆三中全會公報指出：“公有制經濟和非公有制經濟都是社會主義市場經濟的重要組成部分，都是我國經濟社會發展的重要基礎。……必須毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展，激發非公有制經濟活力和創造力。要完善產權保護制度，積極發展混合所有制經濟，……”這為我國加快非公有制經濟發展指明了方向。法律和經濟上的雙重“平等”保障為非公有制經濟進一步發展提供了有力支撐。近年來，黨和政府又出臺了一系列旨在鼓勵和引導非公有制經濟發展的法律法規，為非公有制經濟保駕護航，非公有制企業迅速發展。據全國工商聯發布的2012年度《中國民營經濟發展形勢分析報告》顯示，截至2012年9月，我國私營企業已達1 059.8萬戶，同比增長12.6%，注冊資本達到29.8萬億元，同比增長21.3%。民營經濟在GDP中的比重已經超過60%。截至2014年底，我國私營企業和個體工商戶達6 400多萬戶，民間投資占全部投資的65%，非公有制企業提供了80%以上的就業崗位，非公有制經濟人士達到7 000萬人［1］。非公有制經濟在提供就業、增加稅收、繁榮市場、推動經濟社會發展等方面發揮了不可替代的作用。

然而，從總體來看，非公有制企業是我國高耗能、高污染、低技術、低水平產能的主要集中地，急需轉型和調整，轉變發展方式的任務非常繁重和迫切。勞動力、資本和法治環境是制約非公有制經濟發展的重要因素。當前制約非公有制經濟發展的，主要是政策、法律和軟環境［2］。從目前法律和政策規定來看，在市場準入、稅賦負擔、金融制度及政府職能等方面仍存在一些不足，妨礙了非公有制經濟的進一步發展。黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國，應以此為契機，營造更加公平公正的法治環境，為非公有制經濟發展注入新的生機和活力。

一、非公有制經濟市場準入問題

2005年國務院頒布的“非公經濟36條”規定，非公有制經濟可以進入法律法規未禁入的行業和領域。這放寬了非公有制經濟的市場準入條件。至2012年，民營資本在倉儲運輸、郵政業和交通的投資規模達5 802億元，占比為19%，同比增長28.9%；在水、電、燃氣及熱的生產和供應業方面達4 637億元，占比28%，同比增長22.5%；在公共設施管理業、環境和水利投資6 201億元，占比21%，同比增長21.2%［3］。然而，非公有制經濟在某些行業市場準入方面還存在著許多障礙。自然壟斷性行業準入門檻仍畸高，公用事業領域難以涉足，經濟壟斷和行政壟斷并存。

（一）非公有制經濟市場準入存在障礙

據全國工商聯調查顯示，民營企業主要集中于農業、采礦業、制造業、建筑業、商業等15個行業，其中在第二產業和第三產業的商業類中，分別占79%和20%［4］。另據調查，在廣東省，國企可進入80多個行業，外企可進入60多個行業，民企可進入40多個行業［5］。市場準入存在明顯歧視。通信、金融、電力、石化等投資收益較高的行業幾乎全被國有或國有控股的企業壟斷。

造成這一現象的原因，主要有政策法規限制、市場環境限制和企業自身經營限制等。受到技術和資金等門檻限制，民間資本短時期內很難進入電信、金融、石油和電力等行業。比如，根據《電信業務經營許可管理辦法》，在省、自治區、直轄市范圍內經營的，注冊資本最低限額為1億元人民幣；在全國或者跨省、自治區、直轄市范圍經營的，注冊資本最低限額為10億元人民幣。過高的門檻使民營企業只能進入通訊行業二級運營領域，基礎電信業務和增值服務基本被國有資本壟斷。民營資本不能平等順暢地進入市場，就只能集中在競爭激烈的傳統行業，進行低水平的重復建設，加劇市場投資行為的盲目性。

（二）破解非公有制經濟市場準入難的建議

首先，應明晰國有經濟的邊界，擴大非公有制經濟發展領域。國有經濟應重點保障社會安全，提供公共服務，盡量退出一般的競爭性領域。放寬現有的市場準入條件，引入競爭機制，激發市場活力。當民營資本進入相對短缺行業時，應享受與國有資本同樣的財稅和融資政策。

其次，要分類規制各種壟斷，為非公有制經濟創造公平競爭的市場環境。應徹底分離自然壟斷業務與競爭性業務，通過政府購買結合同業分擔的方式，解決這些行業的交叉補貼或普遍服務問題。應堅決破除經濟領域尤其是資源類企業的行政壟斷，對扭曲價格形成、危害公平競爭的壟斷行為，應適用反壟斷法堅決予以規制。

最后，積極引導落后企業、高耗能高污染企業退出市場，通過稅收等杠桿，鼓勵民營資本進入污染少、技術含量高的行業，如生物技術服務、電子商務等行業。

二、非公有制經濟稅賦問題

非公有制經濟大多數是個體工商戶、個人獨資企業和合伙企業等中小型企業形態，在企業規模、抵御風險能力和盈利能力等方面都處于弱勢地位。非公有制企業本該享受特殊的法律傾斜和政策關照。但是，我國目前稅法只給予國企和外資企業種種優惠，對于非公有制經濟卻給予較明顯的稅收歧視。

（一）非公有制經濟稅賦過重

1.個人所得稅過重。個體工商戶、合伙企業和個人獨資企業適用《個人所得稅法》，適用七級超額累進稅率，最高稅率為45%，與《企業所得稅法》規定的基本稅率相比，高出二十個百分點。應考慮到非公有制經濟的弱勢地位，適當降低稅率。

2.增值稅“一般納稅人”標準過高。《增值稅暫行條例》按應稅銷售額把納稅人分為小規模納稅人和一般納稅人，并規定小規模納稅人不管有無增值，都需依銷售額度納稅，進項稅額不能抵扣。2008年《增值稅暫行條例》修訂后，對一般納稅人的銷售額要求有所降低，但許多非公有制企業納稅人依然達不到這一數額標準，只能按小規模納稅人標準納稅。同時，《增值稅暫行條例》實施細則又按類型把個體工商戶、個人獨資企業和合伙企業一并歸入“其他個人”，這就意味著這類企業即使按應稅銷售額標準構成一般納稅人，也只能按小規模納稅人納稅。

3.個體、私營企業稅收政策的“非國民待遇”問題。我國稅法對外資企業給予種種稅收優惠，而對個體、私營企業的稅收政策存在明顯的歧視：（1）私營企業無權享受國有企業和外資企業的一些稅收優惠政策。如，國有企業進行技術改造可申請財政貼息貸款；外資企業所獲利潤用于另行投資或轉增資本金時，可獲得投資額40%的所得稅返還。（2）所得稅減免政策規定，外資企業從“獲利年度”起享受定期減免所得稅的優惠，個體、私營企業則從“開辦期”起，這一時期企業往往沒有利潤或獲利甚微。（3）同樣是有限責任性質的公司，在增資擴股時，對于非公有制性質的公司，除繳納企業所得稅，股東還需繳納個人所得稅；對于外商投資性質的公司，股東不僅不用繳納個人所得稅，還能返還一部分企業所得稅。調查顯示，我國個體、私營企業的銷售利潤率呈逐年下降趨勢：1996年為7.9%；1999年為5%；2001年則為3.6%［6］；2012年為3.5%［7］。這固然有市場競爭日益激烈的因素，但與稅負不公也有著直接的關系。

（二）推進財稅體制改革為非公有制經濟減負

公平的競爭環境是各類企業均衡發展的重要前提。應切實減輕非公有制企業的納稅負擔，尤其是對于節能型、創業型和科技型的非公有制企業，給予稅收優惠，積極引導其發展。

1.擴大非公有制經濟所得稅優惠范圍。應加大對非公有制經濟，尤其是低耗能、低污染的企業的稅收優惠力度，實現國家的政策導向，鼓勵非公有制經濟的發展。通過加速折舊、投資稅前扣除等方法引導非公有制經濟進行規模化經營。當非公有制經濟將所獲利潤轉增資本時，應退還再投資部分的所得稅［8］。

2.擴大增值稅一般納稅人的范圍。依稅收公平原則，同稅種的納稅人應具有相同的納稅義務。為此，應改變目前以應稅銷售額和企業類型作為區分不同納稅人的標準。無論企業應稅銷售額多少，也不管企業是否個體工商戶、個人獨資企業或合伙企業，只要能夠提供完整的納稅資料，有規范的財務制度和固定的經營場所，都應該列為一般納稅人，統一適用增值稅專用發票管理制度。

3.給非公有制企業稅收以“國民待遇”。應改變目前稅收法律政策對非公有制經濟的“非國民待遇”現狀，給予非公有制企業與外資企業一樣的稅收優惠政策。

三、非公有制經濟融資問題

非公有制經濟大多是中小企業，中小企業融資難是一個國際性問題。2011年以來，銀監會通過一系列政策激勵商業銀行加大對小企業的信貸支持力度，在一定程度上緩解了小微企業融資難問題，但并未從根本上解決，融資難問題目前仍然是制約微小企業發展的重要瓶頸。

（一）非公有制經濟融資難

在間接融資方面，由于銀行信貸對擔保、企業規模和信用等級等有嚴格要求，小微企業在財務制度建設和信用評級備案方面還不健全，難以獲得金融機構的青睞。即使獲得銀行貸款，融資成本也高于大型企業。調查顯示，小微企業銀行貸款利率比照基準利率上浮10%至20%，加上各種費用，小微企業貸款總成本要高于一般貸款成本的40%至50%。

在直接融資方面，我國《證券法》雖然沒有因所有制差異而對于企業公開上市區別對待，但其對企業規模和配額制的要求，客觀上限制了非公有制經濟入市。中小企業在主板市場上市難，在中小企業板和創業板也呈現“大多、中少、小無”狀態。在這種情況下，只能選擇到海外上市融資，承擔高上市成本，或者主要依靠民間借貸融資，承擔高額利率。另外，通過發行企業債券融資，非公有制企業的機會也很少，國內95%以上的企業債券是由公有制企業發行的［9］。

（二）應加大對非公有制經濟的金融支持力度

在間接融資方面，要建立建全企業信息征集與評價體系，推進非公有制企業信用制度建設，使商業銀行的企業貸款衡量標準由企業規模、財產擔保向企業信用等級轉變。同時，積極組建由政府成立的或商業性的擔保機構和互助擔保機構，形成完善的擔保和再擔保體系，積極發展中小企業發展基金和風險投資基金等，支持和保障非公有制經濟持續發展。

在直接融資方面，必需加強創業板的運行。在尋覓上市潛力企業和投資機構的同時，加大對投資中介服務機構的重視和引進，從而全面盤活中小企業上市的服務體系。另外，還應允許非公企業按照規定發行公司債，為其發展提供新的融資渠道。

四、政府職能問題

通過中國企業家調查系統發布的“企業經營者調查問卷調查報告”以及與沈陽市于洪區部分私營企業家座談，均認為轉變政府職能迫在眉睫。

（一）政府職能存在錯位、越位現象

政府的職能定位與非公有制經濟發展息息相關。與其他改革相比，政府職能轉變相對滯后，尤其是在北方，政府服務意識淡薄。在政府管理方式上，習慣于使用直接命令的手段，過多關注微觀經濟活動，不善于利用經濟杠桿間接調控市場，對宏觀經濟引導不夠，不能滿足非公有制經濟發展的需求。對于非公有制企業，有的地方政府還存在直接下達經濟指標、干預企業日常生產經營等情況。各種稅費、檢查、評比過多，加重了企業負擔。

（二）促進政府職能轉換，切實為非公有制經濟服務

政府應進一步調整職能定位，切實為非公有制經濟在內的各種經濟主體服務。首先，按“小政府，大社會”的原則，促使政府職能由“管制型”轉向“服務型”，由“全能政府”轉向“有限政府”。政府職能部門應通過有效協調和強化服務來扶持、引導非公有制經濟，著力做好對非公有制經濟的統計分析工作，把非公有制經濟發展納入到全國和地方總體戰略規劃中，為制定中長期戰略發展規劃提供決策依據。其次，規范審批程序，最大限度地減少審批手續、審批環節，適度放松經濟管制，著力推進中小企業服務體系建設。最后，政府應進一步加強對社會中介的規范和管理，通過整合各種民間中介資源，建立服務于非公有制企業的科技推介、法律咨詢、運輸服務等中介機構，為非公有制經濟發展創設社會化服務體系。

五、非公有制經濟知識產權意識問題

（一）非公有制經濟知識產權意識淡薄

知識經濟時代，企業的核心競爭力是知識產權。知識產權已成為全球化市場競爭中占據市場份額的主要手段。據美國小企業管理局統計，美國中小企業貢獻了每年新技術中的70%，中小企業的創新發明達到大企業的2倍，成為技術創新的主體。我國非公有制企業在知識產權方面無論是擁有量還是自主保護意識都存在欠缺。據統計，我國僅有40%的企業申請了自己的注冊商標，1%的企業申請了自己的專利，擁有自主知識產權核心技術的企業僅占萬分之三。由于非公有制企業大多是小微企業，這一比例更低。我國中小企業技術研發意識淡薄，企業的研究與試驗經費僅僅占銷售收入的0.56%［10］。近兩年我國企業專利申請量有所上升，但大多局限于外觀設計和實用新型專利，在國際市場獲得專利的數量很低，與發達國家甚至我國香港和臺灣相比，存在著結構不合理的問題。新技術發明的短缺使我國非公有制企業要么非法使用其他企業或外國的技術，要么淪為跨國公司的“加工廠”。在全球化競爭中，我國中小企業大多定位于初級產品的產銷，主要靠低廉的價格而占領市場。由于缺乏商標意識和專利意識，沒有建立知識產權預警機制，我國企業常招致海外知識產權侵權訴訟，甚至惡意訴訟。

（二）以知識產權法律服務引導非公有制經濟科技創新

創新經濟的發展依賴知識產權法的保障和社會各方面的努力。發達國家紛紛制定知識產權保護戰略，重視知識產權的地位。美國專利商標局早在2002年就頒布了《21世紀專利戰略發展綱要》，憑借知識產權建立對全球經濟的快速反應機制。2003年日本內閣專門設立“知識產權戰略保護部”，以應對威脅日本產業競爭力的亞洲周邊國家［11］。借鑒發達國家的經驗，我國要推動更多的產品由“中國制造”向“中國創造”轉變，提高企業自主創新意識和創新能力，促進中小企業轉變為科技創新型企業，一方面緩解中小企業普遍存在的人才、技術和資金條件不足問題；另一方面，也提高企業知識產權核心競爭能力。

應盡快形成以促進科技成果轉化為重點的科技創新綜合服務體系，拓展知識產權法律服務領域。目前知識產權法律服務主要集中于知識產權代理申請，以及解決侵權糾紛，應將知識產權法律服務延伸至技術研發和交易階段，深入至企業內部技術管理，指導企業形成自身的知識產權戰略，幫助企業通過技術優勢搶占市場份額。可以依托律師事務所，成立非公有制經濟法律服務中心，引導非公有制企業增強法律意識，為非公有制企業提供個性化的、全方位的免費法律咨詢服務，幫助非公有制企業依法經營管理，防范法律風險。

［1］王欽敏.緊抓依法治國機遇引領非公有制經濟轉型升級［EB/OL］.（2015-02-28）［2016-01-10］.http：//news. ifeng.com/a/20150228/43239127_0.shtml.

［2］魏鳳娟.我國非公有制經濟發展環境問題研究［J］.中國集體經濟，2008（3）：6-7.

［3］中華民營企業課題組.我國民營經濟發展狀況和經營環境問題研究［J］.經濟研究參考，2013（44）：4-29.

［4］吳國平.優化非公有制經濟發展的政策與法治環境［J］.山東工商學院學報，2005（4）：12-18.

［5］劉傳巖.非公有制經濟發展的制度和政策性障礙及對策分析［J］.中央社會主義學院學報，2009（2）：49-51.

［6］非公有制經濟發展問題與對策研究課題組.制度、市場與非公有制經濟［J］.經濟社會體制比較，2004（3）：41-47.

［7］中國私營企業調查報告［EB/OL］.（2012-04-24）［2014-10-27］.http：//www.sanwen8.cn/fanwen/18010 /diaochabaogao-zhongguo-siyingqiye.

［8］孟麗.促進非公有制經濟發展的財政政策研究［J］.甘肅行政學院學報，2006（2）：59-60.

［9］吳光玲.新時期非公有制經濟發展問題研究［J］.經濟與社會發展，2008（3）：54-56.

［10］張銳.知識產權：中國企業的困與解［J］.中國企業文化，2010（11）：13-15.

［11］楊志祥.非公有制經濟的知識產權發展戰略［J］.改革與戰略，2007（2）：42-44.

Status Quo and Optimization of Legal Environment to Support Non-public Economy

Song Zhihui
（College ofLaw，ShenyangNormal University，ShenyangLiaoning110034）

The development of non-public economy relies on fair legal environment，adequate capital and labor force.The status quo of economic policies，laws and regulations，and intangible infrastructure has restrained a healthy growth ofnon-public economy.Although a tremendous amount ofimprovements have been made in the past years，there are still inequities of market access，financing difficulties，heavy taxes，government malfunctions，and neglect of intellectual property rights in the current law system.These issues have significantly compromised the sustainable growth of non-public economy.The present study proposes a series of effective measures to address these issues：improving current legal environment；providing equal opportunities for market access；reforming financial and taxation systems；enhancing financial support；transforming government functions；establishing legal service system for intellectual propertyrights and changingdevelopment mode ofnon-public economy.

non-public economy；legal environment；market access

D 912.29

A

1674-5450（2016）02-0060-04

2015－05－06

遼寧省教育廳科研管理智庫項目（ZK2015060）；沈陽師范大學科研項目（W201532）

宋智慧，女，遼寧蓋州人，沈陽師范大學教授，法學博士，碩士研究生導師，主要從事法學研究。

【責任編輯：張立新責任校對：趙偉】