我國公共體育服務運行體系的要素構成及角色定位

田寶山,　郭修金

(1.河南科技大學 體育學院,河南 洛陽 471003; 2.上海體育學院 體育休閑與藝術學院,上海 200438)

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我國公共體育服務運行體系的要素構成及角色定位

田寶山1,郭修金2

(1.河南科技大學 體育學院,河南 洛陽 471003; 2.上海體育學院 體育休閑與藝術學院,上海 200438)

摘要公共體育服務運行體系是公共體育服務具有的、使其整體保持正常運行所需的各種功能的組合、聯動和循環。對公共體育服務運行體系的內涵與要素進行闡釋,分析各要素的角色定位,即政策制定是公共體育服務運行的邏輯起點,財政保障是基礎支撐,組織建設是重要載體,生產供給是中樞環節,監管評估是質量保證。

關鍵詞公共體育服務;運行體系;要素構成;角色定位

Author’s address1.School of Physical Education,Henan University of Science and Technology,Luoyang 471003,Henan,China;2.School of Sport Leisure and Art,Shanghai University of Sport,Shanghai 200438,China

公共服務既是建設現代服務型政府的一種理念,又是一項不可或缺的責任。公共體育服務作為一項基本公共服務內容,是以政府為主導提供的旨在保障全體公民健身要求的公共體育產品和服務行為[1]。2014年,國務院印發的《關于加快發展體育產業 促進體育消費的若干意見》提出,營造重視體育、支持體育、參與體育的社會氛圍,將全民健身上升為國家戰略。在此背景下,公共體育服務無疑是國家滿足人民群眾日益增長的體育需求的重要舉措。伴隨我國公共體育服務建設力度的加大,其體系構建呈現出整體推進與重點突破的良好局勢,這使得我國公共體育服務運行體系成效顯現。然而，客觀上仍存在一些制約因素,如相關法制缺失、市場機制不完善及社會組織能力不夠等。此外,頂層設計缺乏、運行效率不高[2]、資源投入不足、供給主體單一及績效評估不力等亦影響我國公共體育服務體系的有效運行,以致公共體育服務運行體系與全面建成小康社會的目標要求、經濟發展及治理方式等產生諸多不適。因此,破解公共體育服務運行體系的矛盾,須明確其要素構成及角色定位以確保各環節銜接通暢,形成政府主導、市場優化配置、社會組織積極參與的基本運行格局,從而達到促進我國公共體育服務良性運行的目標,進而推動我國全民健身事業的發展。

1公共體育服務運行體系的基本內涵

公共體育服務作為公共服務的重要內容,在經濟發達國家不僅是政府的職能,更是一種常規制度,因而,發達國家公共體育服務在政策制定(1960年聯邦德國的“黃金計劃”、1975年新加坡的“體育設施藍圖計劃”、1989年日本的“關于面向21世紀體育振興計劃”及美國的“健康公民2000年”等)、供給方式(地方、省級州級、國家層面與社會其他組織機構以及市場上營利性企業的合作聯手與各盡其職[3])、設施配備(社區體育中心建設及場地設施配置)、經費投入(通過政府預算增加對公共體育服務的財政支出)等實踐環節成效顯著。公共體育服務運行體系是公共體育服務具有的使其整體保持正常運行所需的各種功能的組合、聯動和循環,是公共體育服務體系各組成部分相互聯系、制約及作用的運行方式,是推動整個公共體育服務體系沿著正確的軌道健康運行并不斷向前發展的方式[4]。

新中國成立以來,依據經濟社會發展水平,我國公共體育服務運行體系發展大致經歷了政府投入為主、探索社會化和市場化、多元主體供給3個階段。初期,社會主義經濟發展相對落后,采取政府自上而下的投入方式可在較短時間內建起體育組織和設施,為我國體育事業的后續發展奠定基礎。公共體育服務市場化改革的目標在于減少主管部門,收縮政府行動范圍,引入市場化機制,提高供給效率,實現公共體育服務的最佳供給和公共體育資源的有效配置。隨著社會主義市場經濟體制確立及服務型政府建設的提出,公共體育服務的生產與供給逐漸分開,其鏈條開始延伸至市場和社會組織。政府允許相關企業進入公共體育服務領域,使得公共體育服務供給主體的籌資方式、渠道日益多樣,并通過市場內部的良性競爭提高體育資源的配置效率。此時,體育社會組織的主動參與、自愿奉獻亦發揮了重要作用。一種由政府主導、市場融入、社會組織參與的公共體育服務運行模式得以呈現。

2我國公共體育服務運行體系的要素構成

我國早期公共體育服務的生產和供給幾乎全由政府承擔,區分其意義不大,但隨著公共體育服務供給鏈的延長,以及服務型政府建設和角色的轉變,公共體育服務的生產與供應環節逐漸分開。由經濟發達國家公共體育服務實踐經驗及我國現實情況可知,公共體育服務運行過程由多個要素組成,具體有政策制定、財政保障、組織建設、生產供給和監管評估等。這些要素的有機串聯是保證公共體育服務有序推進的前提條件,而每一要素的獨自運轉恰是公共體育服務整體運行的基礎支持。如公共物品和公共服務的復雜性、多樣性,與政府傳統僵化、死板的管理體制契合度低,使得單靠政府難以提供足夠、符合公眾需要的公共服務。因此,將公共服務的規劃者與生產者分離,成為世界性潮流,即“第一次分工”[5]。

隨著社會分工的進一步完善,公共服務供給出現“第二次分工”,將公共服務的生產再分為直接生產和間接生產,即生產者并不一定自己全部生產公共產品和服務,而是根據其供給效益和效率,從其他生產者處購買。美國民營化理論家薩瓦斯歷時30年在考察了30個國家的公共服務后,提出了公共服務供給的10種制度安排。他不僅將“服務的規劃者”和“服務的生產者”分開,還將供給主體進一步細分為“公共部門”和“私人部門”[5],前者指政府部門,而后者包括市場主體及非政府組織的社會團體和公民。從中可以看出公共服務運行體系中生產供給環節的復雜演進,這對我國公共體育服務良性運行有一定啟示作用。應梳理各構成要素以確定其在公共體育服務運行體系中的角色,為明晰政府、市場及社會組織于整個運行環節中的權責奠定基礎。

3我國公共體育服務運行要素的角色定位

我國公共體育服務運行體系包括政策制定、財政保障、組織建設、生產供給和監管評估五大基本要素,它們在公共體育服務運行中所扮演的角色迥異,但目標趨于一致,即確保公共體育服務良性運行。公共體育服務體系的功能定位主要是明確體系“做什么”,體現體系的總體功能目標以及開展的主要功能內容,功能定位是否合理關系到公共體育服務活動的順利開展[6]。

3.1政策制定:公共體育服務運行的邏輯起點公共體育服務政策的制定、執行、反饋、修正、終結等是一項系統工程,任何環節的遺漏或不足都會導致整個公共體育服務政策低效甚或無效。現實中,備受關注的是政策執行問題,如各級政府投入人力、物力、財力保證公共體育服務政策的實施情況,公眾批評政策落實走樣等。公共體育服務政策包括制定、反饋、修正和終結等,不能忽視其制定的程序性。對公共體育服務政策執行失效、走樣等現象,須認真思考政策目標的設置是否科學、政策內容的確定是否合理、政策問題的分析是否準確、政策主體的界定是否到位、政策對象的區分是否明確等。公共體育服務關乎群眾身心健康,其政策制定需做到科學、合理、有效。從公共體育服務政策法規數量看,總體上呈增長趨勢,從政策制定的部門看,以國家體育總局為主,政府多部門參與聯合制定。

目前,我國已初步建立了由法律、法規和部門規章所組成的公共體育服務政策法規體系,在保障公共體育服務供給方面具有積極的作用?，F行公共體育服務政策法規體系的健全程度還十分有限,主要以部門和地方政策規章為主,缺乏全國統一的制度安排。規范政府與社會關系的公共體育服務政策法規也亟待完善,如社會組織在公共體育服務中的合法地位問題、政府如何向社會組織購買公共體育服務的問題等。國務院辦公廳頒布的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》(國辦發[2013]96號)明確了購買服務的基本工作,包括購買主體、承接主體、購買內容、購買機制、資金管理及績效管理等。國務院辦公廳頒布的《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》(國辦發[2015]37號)指導性目錄涵蓋公益性文化體育產品的創作與傳播、活動的組織與承辦,中華優秀傳統文化與民族民間傳統體育的保護、傳承與展示,公共文化體育設施的運營和管理及民辦文化體育機構提供的免費或低收費服務?？梢?政府主導下的政策制定對于公共體育服務運行非常重要。

3.2財政保障:公共體育服務運行的基礎支撐長期以來,我國政府在公共服務提供上偏重營利性的基礎設施,對文化、體育等公共事業的投入相對有限,從而造成當前人民群眾日益增長的公共服務需求與供給不足的矛盾,這已成為我國社會發展中的一大障礙。在公共體育服務領域,為解決人民群眾日益增長的體育需求與公共體育服務供給不到位的問題,必須探討市場經濟體制下公共體育服務的有效供給。在市場經濟條件下,政府首要職能是彌補市場失靈,向全社會提供基本的公共體育服務,滿足群眾公共體育需求。公共財政作為與市場經濟相適應的一種財政類型,其基本特征是以提供社會公共服務為首任,促進政府職能轉變,建設服務型政府,優化財政支出結構,以構建公共體育服務財政保障機制,這是解決公共體育服務供需矛盾的重要途徑。公共體育服務需要一定的資金支付服務產出成本。資金募集決定了公共體育服務成本的承擔方和支付方式,這取決于公共體育服務供給成本與收益之間的平衡關系。政府通過稅收積攢的公共財政是公共體育服務基金的主要來源。此外,政府還采用融資激勵機制籌集公共體育服務經費。

目前,我國公共體育服務所需資金大多來自政府財政,政府通過強制性的征稅權,聚集財政收入,履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的職責[7]。因此,政府部門應轉變體育事業公共財政理念,調整和優化公共體育財政支出結構,如存量調整:在不改變政府現有支出規模的前提下,對各項支出進行增減調整,即增加公共體育服務經費,相應減少競技體育投入等。增量調整:不改變體育事業公共財政存量支出結構的基礎上,將新增的公共財政投入用于公共體育服務支出[8]。近年來,各級財政對文體事業投入力度逐年加大?！蛾P于2014年中央和地方預算執行情況與2015年中央和地方預算草案的報告》顯示,2014年全國文體與傳媒支出共計508.15億元,完成預算的99.2%,增長8.3%,中央本級支出222.69億元,地方轉移支付285.46億元,以推動大型體育場館向社會免費或低收費開放,改善基層公共體育健身設施。據2013年全國公共財政支出決算統計,全國體育事業支出為299.08億元,占公共財政支出的0.21%,其中群眾體育支出為27.65億元,人均僅為2.12元[9],這是制約當前公共體育服務運行的關鍵因素。故政府財政保障對公共體育服務運行的基礎支撐地位須引起各界重視。

3.3組織建設:公共體育服務運行的重要載體公共體育服務組織建設是由政府、市場及社會等供給主體共同構成的、依照一定的管理體制與程序而運行的系統過程,要求各級政府職能部門、體育事業組織、體育社團、體育經營組織、非正式組織等聯合執行。成立以政府職能部門、社會團體、群眾組織和營利性組織構成的公共體育組織管理服務機構,以促進廣大居民參與體育健身活動。逐步形成完善、多元的公共體育組織管理體系,指導和科學管理公共體育服務,推動公共體育服務事業的健康發展,對提升城鄉居民健康素質指標具有重要作用[10]。公共體育服務運行體系中的組織建設主要有政府、市場和社會三大動力來源,市場、社會在政府主導下構成組織建設的整體框架。在公共體育服務運行體系中,體育社會組織是一個重要載體,因其非政府、非營利和較為客觀公正而自然成為政府、市場和社會三者之間的溝通橋梁,它具有政府和市場不具備的獨特優勢,成為政府職能轉變的有效承接者,且促使公共體育服務供給多樣化。

我國各省(區、市)《全民健身實施計劃(2011—2015年)》實施效果自評報告數據顯示,目前我國縣級以上體育總會覆蓋率達到60%以上的省(區、市)共有22個,占全國的71%,其中11個省(區、市)覆蓋率達到或超過90%以上,全國平均覆蓋率為72%,有9個省(區、市)的覆蓋率達100%;全民健身站點達到每萬人2個以上的省(區、市)共有18個,占全國的60%;2013年我國體育類社團達到17 869個,分別比2011、2012年增長了32.03%、18.65%,體育類民辦非企業單位達到10 353個,分別比2011、2012年增長了34.45%、21.94%,年平均增長率為28.2%。這為我國公共體育服務運行體系的完善提供了組織保障。

3.4生產供給:公共體育服務運行的中樞環節根據公共服務提供者的身份屬性,公共服務的供給大致可歸納為政府組織提供、非政府組織提供、多元化提供和聯合提供4種模式[11]。鑒于此,公共體育服務生產供給可劃分為政府組織生產供給、非政府組織生產供給和多元聯合生產供給3種基本模式。

3.4.1政府組織生產供給蘇格蘭經濟學家休謨認為,公眾對集體消費的物品,無法依靠個人達到公共利益最大化,只有依靠政府才能解決這個問題[12]。公共選擇學派代表布坎南則認為,根據公共物品屬性,如果由私人提供公共物品,會因收費而導致福利損失和公共物品閑置,也可能導致公共物品供給不足和效率損失[13]。以韋伯為代表的官僚制理論很早就指出了政府的核心價值地位:政府就是公有的,只有政府才能實現公共利益,私人和其他組織既沒有能力也不可能提供公共服務和實現公共利益[14]。所謂政府組織生產供給是指由政府獨家包攬公共體育服務的提供和生產的全過程。從主體結構角度看,政府組織供給模式意味著主體只有政府一家,即供給什么公共體育產品、供給多少及怎樣供給等全由政府這個單一權力中心決定,是一種自上而下的供給機制。從過程角度看,政府承擔所有公共體育服務的生產、提供、監督等職能,既是安排者又充當生產者的角色。這種供給模式能較好地規避市場在配置資源領域的運作不靈,同時也有效地防止了“公地悲劇”“囚徒困境”和“集體行動的邏輯”等個人自主提供的缺陷。當然,公共體育服務供給產品應存在不同的層次和服務途徑,如政府可通過減稅免稅、特許經營等優惠政策鼓勵市場力量的介入。

3.4.2非政府組織生產供給英國經濟學家亞當·斯密的秩序理論認為,在一組共同認可的規則之中,許多個體追求自身利益可能會導致共同利益的提高。這開啟了公共服務市場化供給的思想。奧斯本和蓋布勒通過美國地方政府的改革經驗,提出再造“競爭型政府”理念,將競爭機制引入公共服務的供給之中。隨著公共行政學的發展和新公共管理運動的推進,諸多學者從理論和實踐方面論證了公共物品私人供給的可能性。公共服務的市場供給實質上是借助競爭優勢配置資源,降低成本并進行合理分工,以應對政府失靈。如果說政府代理機制中,政府既是掌舵者又是劃槳者,那么在市場供給機制中,政府只是規劃者、監控者或購買者,而有生產資質和競爭力的私人企業成為生產者。如政府可授權體育企業在一定時間和范圍內提供某項公共體育產品或服務經營的權利,并準許其通過向用戶收費或出售產品以獲益。這是公共體育服務運行中生產供給的細則分工。

隨著公民社會浪潮的興起,在政府與市場之外,各種非營利性組織或公民社會團體相繼產生:① 社會團體生產,即特定公民團體生產和提供相應的公共(體育)服務[15];② 社區生產,通過特定的社區體育組織提供或參與生產供應;③ 家庭生產,即家庭或個人以自給自足或相互幫助的方式,生產那些政府無法提供或無暇顧及的微觀領域、性質難以界定的體育活動。公共體育服務的自愿供給即是這些社會團體以志愿、相互幫助或自我服務的方式運行,從而形成政府-市場-公民社會“三足鼎立”的局面。

3.4.3多元聯合生產供給在現實生活中,由于公共服務與物品屬性的多樣性,單一供給主體往往難以奏效,實際也行不通。要保證公共服務的數量和質量,政府、市場和社會組織應共同參與。關于公共服務供給混合型機制的研究最早要追溯至埃莉諾·奧斯特羅姆的“公共池塘資源”理論[16]。當今西方發達國家開始形成超越市場和計劃的二元對立,根據公共服務的成本和公民滿意度等綜合因素,在公私部門之間選擇了多元化的服務供給方式,它成為公共服務發展的一種新模式[17]。從世界范圍看,在公共體育服務供給模式的理論研究和實踐運作中,政府供給和市場供給一直是居于主流地位的兩大模式。在實際運行中,政府和市場供給均有其無法規避的弊端,主要體現在它們的自利性；因此,找尋一種從限制公共權力約制其自利性的模式實有必要。目前,行之有效的途徑就是多元聯合,即政府、市場、社會組織、個人等公共體育服務供給主體之間不斷磨合協調,進而形成多方協同配合。在這種模式中各主體發揮作用不同,以彌補自身在公共體育服務供給過程中的缺陷,凸顯各自優勢。政府主要是在宏觀和中觀層面加以引導,其作用主要是政策制定、過程監督,引導市場和非營利性體育組織參與并對其進行考核;市場和社會體育組織發揮競爭、自愿、快速等優勢,不斷提高公共體育服務供給的公平與效率,促使公眾對公共體育服務多樣化的需求得到最大程度的滿足。

3.4.4我國公共體育服務供給模式選擇從國際經驗看,市場和社會組織參與公共體育服務的供給模式已近成熟。供給主體的參與程度是由本土實際情況而定的。一般而言,政府在市場失靈后承擔起保障公共體育服務的最終責任,故政府在供給過程中占主導地位。在公共體育服務供給過程中可以充分利用市場創造的激勵機制和民間組織的靈活性等特點,根據具體的社會經濟環境,采取不同的組合方式,保證公共體育服務供給效益。從我國體育事業發展的軌跡看,體育發展是伴隨我國社會經濟的不斷發展而繁榮起來的,公共體育服務也隨之興盛。

從國家政策層面看,2012年頒布的《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》指出:加快建立政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的基本公共服務供給模式。在堅持政府負責的前提下,充分發揮市場機制作用,鼓勵社會力量參與,推動基本公共服務提供主體和方式多元化。從實際操作層面看,由于我國幅員遼闊,各地資源稟賦不同,經濟發展水平不勻,東、中、西各區域人民生活水平存在較大差異,各地區公共體育服務供給模式不盡相同。東部地區應以市場優化配置和社會組織參與供給模式為主，西部地區純政府主導應占較大比例?？傊?我國公共體育服務供給模式的選擇應遵循政府主導、部門協同、全社會(市場、社會組織等)共同參與的多元聯合格局,最終實現公共體育服務均等供給。

3.5監管評估:公共體育服務運行的質量保證監管是針對公共體育服務運行全過程的監督管理,而評估是對公共體育服務績效做出的客觀評價。監管評估是貫穿公共體育服務運行的必要程序,其形式取決于公共體育服務運行的制度安排。

3.5.1監督管理過程,確保優質服務政府在委托市場、社會組織提供公共體育服務時,要保證公共體育服務供給合同的規范性,生產的數量、質量及完成時間。通過群眾的參與和制約,使公共體育服務能更好地滿足群眾的體育需求;進行合理的制度設計,以促進公共體育服務產品生成者、提供者為公眾提供優質的公共體育服務。有調查結果[18]顯示,群眾對政府提供的公共體育服務并不滿意,如開放的公共體育場館數量少、免費開放率低、時間短暫及時段不合理;健身場館收費價格偏高,超出居民消費能力;提供的公共體育服務產品較少、種類單一,健身苑已不能滿足青少年及中年人群的體育鍛煉需求;社區公共體育場在規模和地點選擇上亦不能滿足群眾需要,全民健身點的布局不盡合理,未能充分體現其便民性等。這就亟待政府運用公共權力制定和實施規則與標準,以約束獨立運營的公共體育服務機構,確保其公平、有效運作。公共體育服務監管由3部分構成:監管主體,具有行政權力和獨立性的體育機構;監管客體,即被監管者,提供公共體育服務與產品者;監管規則,約束監管者和被監管者的依據。須明確三者的關系,以保證監管工作的有效開展,確保提供優質的公共體育服務。

3.5.2開展績效評估,優化供給主體績效公共體育服務績效評估的主體可分為內部和外部兩大類型:內部考核主體包括上級部門、本級部門、下級部門以及內部獨立考核部門;外部評估主體包括權利機關、政黨組織、社會公眾、大眾傳媒和專業的第三方評估組織。目前，我國公共體育服務績效評估主要采用以下3種方式。

(1) 上級部門自上而下的評估。主管部門通常比較熟悉下屬部門的業務狀況、人員構成以及運作情況,可掌握較多評估信息;主管部門評估具有較強的權威性,對于保證評估活動順利進行具有積極意義。此種評估方式以是否嚴格遵守規則、遵循了法定程序、迎合了上級機關的意圖為基準,容易流于形式,導致評估結果失真,并引發地方政府部門“只唯上,不唯下”“只唯文件,不唯實際”的現象。

(2) 本級部門的評估。自我評估的意義在于對自身績效水平進行界定的基礎上,實現自我績效的改進和提高。不過,同一批人既是決策者又是執行者,他們會充分利用“信息不對稱”的優勢,最大限度地減少對不同觀點的研究,從而在客觀上影響了評估的可信度[19]。

(3) 第三方評估。此方式在國外應用較為廣泛,其優勢主要來源于獨立性和科學性。一般而言,第三方評估大多來自于高等院校、研究機構或非營利組織等,他們具備較高的專業素養,掌握較為先進的數據分析技術,同時與各地各級政府沒有直接的利益關聯,在評估過程中可保證其不受來自評估對象的關系影響。如為全面反映上海市2013年全民健身公共服務發展狀況,上海體育學院作為第三方承擔了“2013年上海市全民健身發展300指數”(按照全民健身基本公共服務體系的構成要素,設定健身環境、運動參與、體質健康3個一級指標進行評估,每個一級指標100分,滿分為300分)評估工作等。

4結束語

公共體育服務運行是對公共體育服務體系動態發展的有效串聯。目前,我國公共體育服務運行體系雖然初顯成效,但總體仍處于一種不斷探索、不斷完善的狀態。不可否認,無論整體運行效率、頂層制度設計、資源投入力度還是供給模式選擇、監管評估方式等均存有不同程度的缺陷,這亟待對公共體育服務運行體系的要素構成進行審視。明確服務理念及政策制定的決策目標,建立健全公共體育服務運行體系的法規依據,保證組織建設、財政支出及生產供給的執行效率,改革公共體育服務的財政制度,構建總體實施的監管評估機制，無疑是促進我國公共體育服務良性運行的現實保障；而對于公共體育服務運行體系的組成要素如何發揮角色功效及彼此產生聯動效應等，將是政界、業界和學界關注的學術課題?？傊?一個和諧良性的公共體育服務運行體系應有政府及相關體育事業單位的宏觀把控,市場對公共體育資源的優化配置及體育社會組織的積極融入,三者之間互相依賴、制約補充,達至一種互動共容的關系,最終形成公共體育服務運行的“三足鼎立”平衡模式。

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收稿日期:2015-09-20； 修回日期:2015-12-05

基金項目:國家社會科學基金資助重大項目(11&ZD060);國家社會科學基金資助項目(12BTY013);上海市浦江計劃項目(14PJC088)

第一作者簡介:田寶山(1968-),男,河北通縣人，河南科技大學副教授;Tel.:13383795198,E-mail:tbs1968@163.com

通信作者簡介:郭修金(1972-),男,山東費縣人,上海體育學院副教授,博士,博士生導師,復旦大學社會學博士后;Tel.:(021)51253449,E-mail:gxj@sus.edu.cn

中圖分類號G80-05

文獻標志碼A

文章編號1000-5498(2016)04-0009-05

DOI10.16099/j.sus.2016.04.002

Element Constitution and Role Location of Operational System for Chinese Public Sports Service∥

TIAN Baoshan1,GUO Xiujin2

AbstractPublic sports service operational system is the one that needs various functions as a whole to link and recycle,characterized by public sports service only.The study interpreted the connotation and element constitution of public sports service operational system and analyzed the role orientation of each element,including the logical starting point for policy development,the basic support for financial security,the important carrier for organization construction,the central link for production and supply and the quality assurance for supervision and evaluation.

Keywordspublic sports service;operational system;element constitution;role location