不同安置方式的對比研究
——兼及金沙江中下游水電移民安置狀態分析

趙升奎， 康德鴻

(1.昭通學院 人文學院， 云南 昭通 657000； 2.魯甸縣第一中學， 云南 魯甸 657100)

不同安置方式的對比研究
——兼及金沙江中下游水電移民安置狀態分析

趙升奎1， 康德鴻2

(1.昭通學院 人文學院， 云南 昭通 657000； 2.魯甸縣第一中學， 云南 魯甸 657100)

要確保移民穩定，就必須對移民進行妥善安置，移民安置是水電工程建設的關鍵。現行的安置方式呈多元化發展趨勢，金沙江中游實施了“六種安置方式并舉”的辦法。本項目調研組通過對比研究，結果顯示：不管采用哪種方式都各有其優劣，關鍵是要選擇適合和適應于本地區、庫區和移民區的方式，要根據相應條件進行決策和選擇。

水電移民； 安置方式； 對比研究

一、引言

水電工程是國家的重點能源工程，由此引起的水電移民更是一項復雜的社會系統工程。移民前期安置規劃、中期搬遷安置、后期扶持是移民系統工程中的三個階段，每個階段都是移民工程中的重要組成部分。往深層探究，便發現這三個階段乃是“搬得出、穩得住、逐步致富”總體目標的三個對應點。其中，“搬遷安置”是涉及“穩得住”的問題，搬遷安置是否“妥善”顯得至關重要，也是鏈接前后兩個目標的樞紐關節。移民安置不當，就會引起不穩。要確保移民穩定，就必須對移民實施妥善安置，而是否妥善安置，關鍵點還在于安置方式問題。因此，研究移民安置方式及相關問題就成了移民工程中的熱門課題，具有十分重要的現實意義和研究價值。

二、安置方式的意義定位

水電工程移民安置主要是指“因水電工程淹沒而喪失土地、房屋或其他生產生活資料的人口，能夠得到新的就業機會和生存條件，也就是要為他們創造一個新的生存與發展的環境，使其長居之安。”[1]換言之，是“對非自愿移民的居住、生活和生產的全面規劃和實施，以達到移民前的水平，并保證他們在新的生產、生活環境下可持續發展。”[2]具體分析，移民安置涵蓋移民去向、居所、生活安排和資源配置，以及安置區的交通、水電、網絡、學校、醫院等基礎公共設施的建設，意味著移民安置新區的社會體系重構，是社會經濟文化的多元化活動，也是一項多行業、綜合性的社會系統工程。移民安置的成敗，直接關系到水電工程項目建設的進展以至社會的安定。移民安置成了水電工程建設的關鍵和社會難題。

據中南院相關規劃報告數據顯示：金沙江下游開發的烏東德、白鶴灘、溪洛渡、向家壩四座梯級電站規劃總裝機容量為4 210萬KW，年發電量為1 850億KW· h。四大電站涉及云南、四川兩省共需搬遷安置移民30余萬，這無疑是一項艱巨繁重的任務。30多萬移民生產生活系統被摧毀和重建，是何等艱巨的工程，雖然目前移民安置工作有的項目已經接近尾聲，取得了階段性的成果，但已歷經挫折和艱難，凸顯出許多亟待解決的突出問題，移民安置的形勢還十分嚴峻。只有認真總結移民安置工程的經驗教訓，才能探索出移民安置的新路徑。云南省既是水電大省，也是移民大省，各級黨委政府特別重視此項工作，在移民安置方面作了認真探索，制定了[2007]159號文，暨《云南省金沙江中游水電開發移民安置補償補助意見》，簡稱“16118”文件，可以說，這個文本的制定是對移民安置的創新，對今后移民安置工作具有十分重要的借鑒和指導意義，也為我們繼續深入探究移民安置方式的有效途徑給予了巨大的思考空間。

三、金沙江中下游水電移民安置現狀及問題分析

(一)金沙江中下游水電移民安置狀態分析

金沙江中游和下游規劃十二座梯級，中游“一庫八級”，下游“一庫四級”，共涉及移民50多萬。要成功地做好移民安置工作，讓50多萬移民都能恢復生產生活，穩定發展，確實不是容易的事，任務何等艱巨。為論述的方便，我們僅把視角從金沙江中下游定格在金沙江下游溪洛渡、向家壩兩站的移民狀態來作分析，現根據相關數據僅對“兩站”云南庫區農村移民安置現狀作如下介紹分析：

根據審定的農村移民總體規劃報告，溪洛渡、向家壩“兩站”云南庫區規劃水平年農村移民生產安置人口72 174人，(溪洛渡38 845人、向家壩33 336人)，其中，選擇農業安置5 081人，占7.3%；城鎮化安置22 443人，占30.3%；逐年補償安置27 559人，占38.5%；復合安置640人，占0.8%；自行安置16 458人，占23.2%。據上述數據顯示，集鎮城鎮化安置和逐年補償安置的達到移民50 002人，(溪洛渡20 686人、向家壩29 316人)，占農村移民搬遷總數的69.3%；若算上自行安置的非農業安置人數，此比例將還更高，可見，搬遷安置呈現出集中且向城鎮集鎮安置方式發展的趨勢。

(二)突出問題分析綜述

綜合金沙江移民過程中的現狀，我們以為，金沙江水電工程移民的突出問題，一是在政府計劃性安置和移民被迫性遷移過程中，移民的利益保障問題突出；二是面臨如何解決可行性發展的問題；三是以城鎮化安置的移民如何融入城市發展的問題；四是移民就業困難、長遠生計和社會穩定等隱患問題。

四、不同安置方式的類型及內涵解讀

移民安置方式，也稱移民安置模式。我國水電移民安置中采用的傳統模式也是以往安置的主要方式是“以土安置”。 近年來，隨著社會經濟的不斷發展，移民安置方式也呈現出多樣化趨勢，如城鎮化安置、貨幣化安置、長效補償安置、社會保障安置等。可按不同的標準劃分出不同類型。按有無土地等生產資料可分為：“有土安置”和“無土安置”； 按遷移距離可分為就近后靠安置和異地遷徙安置等等。上述各種安置方式類型在內容上是互相交織的，就其內涵體征上來考察，不管分類標準有多少不同，安置方式多種多樣，而實際上，安置方式無非只是兩大類型：農業安置和非農業安置，亦即有土和無土，其他各種類型的安置方式均可歸屬這兩大類型范疇。

隨著“以人為本”、妥善安置移民觀念的深入，創新移民安置方式的探索也越來越深入，國內外很多專家、學者也不斷在作探討，施國慶先生從系統論和價值轉移理論角度研究了效益分享機理，并提出了分享機制，從而較早提出了入股分紅和長效補償的安置方式。曾建生先生在分析了大農業安置、二三產業安置、異地安置、自謀出路安置等多種安置方式的基礎上，對可持續發展移民安置模式的實現進行了探討。張志良等從移民社區布局及其建設規模、鄉村聚落的空間形式，移民的時序和實施步驟等方面對開發性移民進行了闡析。楊文健在其博士論文里，對農村安置模式進行了分析。蔡依平，張夢芳通過對珊溪水庫移民安置進行了研究，認為“以土地安置為主，安置方式多樣化，因地制宜，因人而異，根據實際情況安置水利工程移民，是水利工程移民安置的成功出路”[3]。

實踐中，一種的安置方式往往是上述多種安置類型的交叉組合。在移民安置實踐中，單一的安置方式已經不能滿足廣大移民的根本利益，且也不切合實情。在不斷探究安置方式創新機制的嘗試中，多樣化組合的安置方式，可能會更切合今后水電移民安置的實情，更能滿足廣大移民生活保障和可持續發展的需求，云南省提出的“立足一個長效補償機制”，實行“六種安置方式”并舉，就是創新范例。

五、不同安置方式的對比分析

安置方式不同，就意味著在移民安置實施過程中所采取的應對策略、措施和實現途徑不同，直接關系到移民生產生活保障和可持續發展的長遠切身利益。隨著我國社會經濟市場不斷完善，移民不斷增強的市場意識，安置方式也要適時調整，以適應新的安置環境。居于此，把不同安置方式作對比分析，鑒別出其中優勢利弊，探究其適應性，可行性和運行效果，將對優化選擇，調整組合，創新安置方式和機制提供可靠的依據。

(一)“以土為本”的大農業安置方式

“以土為本”的大農業安置方式，是指“把農村集體機動地，承包農戶自愿交回的承包地，承包地流轉和土地開發整理新增加的耕地等，重新調整給被征地農民，保障農民有必要的耕地，繼續從事農業生產，維持其基本生活條件。”[4]自行分散安置與小集鎮化集中安置相結合，它是一種以大農業為主，以土為本，采取后靠和適當距離外遷相結合的安置方式，是中國現階段水電移民安置的最基本的方式，主要適應于農村人均耕地較充足，地域相對封閉，經濟欠發達地區，適合于文化素質較低，謀生技能單一，承受風險能力差的移民人群。在那些信息閉塞，經濟文化發展滯后的諸如西部地區的移民，我國傳統上和以往移民歷史上大多采用這種方式。其積極意義在于：

(1)保障了農村移民賴以生存的必要的土地資源和生活條件。土地資源對于農村移民而言不僅是必要的農業生產資料，也是重要的社會保障載體，農民有了最基本的生存條件社會保障，也就有了一種安全感，從而消除了他們遷移后生活無助的憂慮。

(2)滿足了農村移民最基本的心理需要。中國農民有很強的“鄉土性”，就近后靠安置能切合移民的戀鄉戀土情結，能滿足他們“故土難離”的心理需求，同時也能維持他們安于農業發展生產、穩定生活的文化心理。

(3)有利于農村移民生產生活的適應性。大農業安置方式是農村移民世代從事的本業，傳統、安穩、可靠，農村移民能迅速適應，因為，他們對農業生產輕車熟路，積累了豐富的經驗，形成了獨特的生活和交往特征，使他們更能適應安置區的農村生活。

有土農業安置方式是我國傳統水電移民最基本的安置方式，但也有很大弊疾及限制因素，其表現為：

(1)后靠或外遷安置都會受到環境容量的限制，產生尖銳的人地矛盾。金沙江水電開發淹沒區都是江水沖積型天然肥沃平坦的地區，一旦被淹沒以后，農村移民只能通過后靠和外遷來進行安置，但在金沙江中下游地區 ，農村移民無論是后靠還是外遷都受到現實條件的限制和環境容量的制約，給移民安置工作帶來很大難題。

(2)后靠安置土地資源開發宜耕性差，生態環境薄弱。大農業安置的核心是宜耕地的獲取，然而金沙江中下游本來就是西部生態環境最脆弱，水土流失嚴重的區域。土地資源開發宜耕性在于可持續利用，移民后靠安置用地主要是待開發的后備土地資源，即荒山荒地，這類地土質較差、坡度大、土層薄，有機質和養分含量低，干旱缺水，產出率低，加之生態環境大多已遭到破壞，急需治理。

(3)外遷安置的困難是耕地資源的配置。目前，“滇川兩省耕地面積遠低于全國人均耕地面積，在外遷安置區調整配置移民的土地資源，仍是一件很困難的事，即使可以配置土地，但也遠差于遷出區的土地質量。”[5]

(4)異地外遷安置容易導致移民的動搖心理，形成不安定因素。移民外遷安置不僅面臨的是重建家園、發展生產、安定生活，而且要重構已被打破了的社會關系，人際交往和復雜的文化觀念，加之必要的生產資源配置不如搬遷前的保障條件，移民極易產生無安全感的惶恐，動搖心理，如果得不到政府的幫扶支持，就必然造成返遷甚至上訪或群體事件。

(二)非農業安置方式

非農業安置方式分為長效補償、二三產業、自行安置、養老保險、入股分紅等安置方式。

1、長效補償安置(貨幣補償安置)

長效補償安置是相對于傳統的移民安置模式而言，對水利水電工程移民補償安置的一種創新模式。它是指在一定時期內以水利水電工程項目建設征占用的耕地的地類，面積與經核定的年產值為標準，由項目法人對被征地所有權人或法定承包人進行長期逐年貨幣補償的移民安置方式。補償期限一般從被征地當年到工程項目報廢為止,即水庫運行期，一般50到70年。

云南省提出的“16118補償安置方式”，立足一個長效補償機制，利用土地補償補助費對有條件的移民進行城鎮化安置的長效補償安置，把以土地為主的農業安置轉化為以貨幣安置為基礎的多渠道安置，這一重大課題的研究成果，是對我國水利水電建設工程程度安置方式的有效探索和政策研究的更大創新，得到了國家層面和業界專家的認可。“16118補償安置方式”在金沙江中下游的阿海、觀音巖、溪洛渡、向家壩等電站中實施，切合移民意愿，深受廣大移民群眾的歡迎。在移民安置實踐中，推進實施該長效補償安置方式已取得了顯著的成效。方案中，鼓勵支持移民進城安置，加快了城鎮化建設步伐，減輕了各級政府搬遷安置移民的工作難度和壓力；妥善解決了移民老有所養，學有費用，病有所治的社會保障問題。

長效補償是國家大政方針的需要，是水電工程移民安置的客觀需要，是經濟社會發展的需要，是發展水電事業的需要，是落實科學發展觀、構建和諧社會的需要。然而，從宏觀上看，“16118補償安置方式”，在補償標準，補償依據，資金來源和移民長遠生計等方面都需要改進和完善；從微觀上看，也存在不足之處，如：①“淹多少，補多少”和統一長效補償的標準問題。②“生不增加，死不減少”和動態調整問題；③“對土補”和“對人補”的依據問題；④定量遞增和每年隨行就市調整問題；⑤移民法定承包耕地的認定問題。這些問題都應該在移民安置實踐中逐步改善。嚴格說來，長效逐年補償本身僅是一種補償方式，并不是一種安置模式，“其重補償輕安置的缺陷不言而喻，并沒有考慮移民實行宅基地，住房補助等安置問題，有必要再作進一步探究和完善，以期長效補償在移民安置中實踐發揮良好實效和積極作用。”[6]

2、二、三產業安置

二、三產業安置是“指水電工程建設對被淹沒土地農民進行非農業安置，讓移民從事二三產業獲得生活來源的一種安置方式。它適應于文化素質相對高一些，有一定的生產技能和謀生能力強的農村移民。優勢在于：①能大量吸納農村勞動力，把移民勞動力從農業生產中解放出來；②第三產業就業吸納彈性大；③能緩解人地矛盾和減輕環境容量壓力；④可加速城市化建設；⑤促進庫區經濟發展。但限制因素有：①宏觀經濟狀況看，全國生產能力普遍過剩，市場供大于求，市場價格持續走低，工廠，企業沒有能力吸納更多移民勞動力；②很多水電工程所在地的二三產業規模小、經營管理落后、效益差；③由于企業接納移民勞動力有限，第三產業發展滯后，造成農村移民大量勞動力擱閑而無從轉移，也給非農業安置帶來很大難度和困擾。

3、非農業自行安置

非農業自行安置指移民在領取相應的補償補助費后，自行解決生產生活的一種非農業安置模式。包括自謀職業，投親靠友。自謀職業安置只指由政府在市內提供二三產業，發達的城鎮或經濟發展較好的集鎮“黃金”地段，無償給移民提供宅基地或優惠商品房，移民自行從事第二三產業解決生產生活的安置方式。經過調查分析，自行安置也有利弊。其優勢為：①有利于解決庫區環境承載力不足問題；②有利于移民的社會適應；③有利于移民更加靈活快捷使用補償資金發展生產；④有利于移民生活穩定；⑤有利于移民安置進取得推進。其劣勢在于：①有能夠兌現的大量補償資金的誘惑，移民只重眼前利益，選擇難免有盲目性，長遠規劃和發展保障難以預測；②自行外遷移民存在難以落戶問題；③自行安置移民生產生活的發展都潛藏著風險隱患；④自行安置移民難以進行跟蹤幫扶，存在著被邊緣化的可能。

4、養老保險安置

養老保險安置指通過購買養老保險金，使被征地移民享受基本養老保險金以維持生活。養老保險安置通常適用于喪失勞動力的移民。按照老年社會理論，對老年移民采取養老保險安置，能解決老有所依問題。但目前，選擇養老保險安置的移民數量少，占的比例低，因而養老保險僅是一種輔助方式。

5、入股分紅安置

入股分紅安置是指“對有長期穩定收益的項目用地，在農戶自愿的前提下，被征地農村集體經濟組織與用地單位協商，以征地補償安置費用入股，或以經批準的建設用地使用權作價入股，農村集體經濟組織和農戶通過合同約定以優先股的方式獲取收益的安置方式。”[4]2004年國務院頒布的國發[2004]28號文件指出：“農民可以經依法批準的建設用地土地使用權入股”，從政策層面上首次提出“入股分紅”。

“入股分紅”安置的優勢是可以解決安置環境容量不足和緊張的人地矛盾，減輕政府的工作壓力，能夠讓移民獲得長期收益，生活較為安穩，還可以騰出勞動力從事其他職業，這種安置方式多適用于解決發達的地區和有較穩定收入的農村移民。存在的問題是土地又如何作價的問題？土地市場化增值如何計算股份以及如何測算股份比例等問題？從目前看，雖然從理論研究上提出“入股分紅”安置，但在移民實踐中并沒有真正實施。因此，國家層面應盡快出臺政策，并鼓勵進一步探索實踐，正式施行。

六、基本結論

目前，水電工程移民安置及其安置方式在國內外移民史上尚無固定的成功模式。水電工程成敗的關鍵在于移民安置，移民安置成敗的關鍵在于根據各地的自然條件，環境容量，社會經濟狀況，勞動力素質，正確選擇安置方式。“要重點扶持移民產業，加強移民社會管理，在移民社會保障和社會適應性方面進一步探索”[7]以促進移民安置方式的創新，筑牢妥善安置移民的基礎，創造移民安置的有利條件。因此本文的結論是：不管采用哪種方式都各有其優劣，關鍵是要選擇適合和適應于本地區、庫區和移民區的方式，要根據相應條件進行選擇，這是成功安置的路徑，反之則問題突出，導致安置失敗。

[1]田燦明, 張林洪, 楊保健, 等. 云南段金沙江水電移民問題探討[J]. 昆明理工大學學報(社會科學版)，2012，34(2)：75—78.

[2]姚凱文. 水庫移民安置研究[M]. 北京：中國水利水電出版社，2008：3.

[3]蔡依平, 張夢芳. 水利水電工程移民安置模式多樣化實證研究[J]. 安徽農業科學，2006，34(5)：996-997.

[4]李穗濃, 白中科. 現行征地補償安置模式比較分析[J]. 中國土地，2014，(2)：33—34.

[5]孔令強, 施國慶, 張峻榮. 金沙江中下游水能資源開發與農村移民安置[J]. 人民長江，2008，38(5)：104—107.

[6]羅軍, 成果, 肖蕾. “16118移民補償安置方式”的成效及問題與對策研究[J]. 水力發電，2012，38(11):13—15.

[7]趙升奎， 李曉剛. 水電移民安置區經濟發展模式研究——基于水富縣金沙江向家壩電站移民安置案例分析[J]. 昭通學院學報，2016，38(2)：1—4.

A Comparative Study on Different Resettlement Modes——Also an Analysis on Middle and Lower Reaches of Jinsha River Hydropower Resettlement Conditions

ZHAO Sheng-kui, KANG De-hong

(1. School of Humanities, Zhaotong University, Zhaotong 657000， China; 2. No. 1 Middle School of Ludian County, Ludian 657100, China)

The proper hydropower migration resettlement is the prerequisite of the ensuring steady immigration and the migration resettlement is crucial to the hydropower project construction. The current resettlement mode tends to be diversified, and the resettlement mode in the middle reach of Jinsha River adopts simultaneously “six resettlement modes”. Our comparative study shows that whatever mode has its advantages and disadvantages, and the key is appropriateness and applicability for the region, the reservoir area and the resettlement area. The choices and decisions should be based on the corresponding conditions.

hydropower migration; the resettlement mode; the comparative study

2016-05-16

2014年度國家社科基金項目(西部項目)《金沙江水電工程移民問題研究》(14XRK004)。

趙升奎(1963— )，男，云南昭通人，教授，主要從事文學及移民問題研究。

D632.4

A

2095-7408(2016)04-0001-05

●金沙江水電移民問題研究