民間資本進入銀行業的困惑及其法律路徑選擇

楊海瑤

（遼寧大學法學院，遼寧沈陽110036；沈陽師范大學法學院，遼寧沈陽110034）

民間資本進入銀行業的困惑及其法律路徑選擇

楊海瑤

（遼寧大學法學院，遼寧沈陽110036；沈陽師范大學法學院，遼寧沈陽110034）

我國“十三五”規劃綱要，提出要“擴大民間資本進入銀行業，發展普惠金融”。民間資本進入銀行業，可以增加針對小額貸款的信息優勢，同時減少小額信貸中的逆向選擇和道德風險。但在準入制度、監管制度等方面法律供給的不足，成為民間資本進入銀行業的障礙。明確民間資本進入銀行業的資本準入路徑與機構準入路徑，有利于滿足弱勢群體的金融需求，從而促進普惠制金融體系的構建。

普惠制金融；制度供給不足；準入制度；機構準入

2010年我國城鄉居民人民幣儲蓄存款總額已達303 302.5億元，占我國GDP總量的64％［1］。一方面，大量的民間資本四處尋找投資機會，房子、棉花、大豆、大蒜皆可炒作；另一方面，許多地區仍然是“零金融服務鄉鎮”［2］。這種現象，顯然不符合經濟健康發展的要求。因此，應引導現存民間資本有序、規范地進入銀行業，推動我國向“機會公平”與“分配公平”并重的包容性經濟增長方式轉化［3］。

一、民間資本進入銀行業的合理性分析

普惠制金融體系（Inclusive Financial System），是2005年聯合國在宣傳小額信貸年時提出的，是指不僅服務于富人而且能為窮人和低收入者提供服務的金融體系［4］。普惠制金融體系的主要服務對象，應當是中小型企業、微型企業、農戶以及貧困人群等弱勢群體。引導巨額民間資本規范地進入銀行業，為上述群體提供服務，既能消除市場中閑散資金異常流動造成的經濟波動，又能實現均衡發展的目標。這種設想并非空想，具有理論與現實的雙重合理性。

（一）民間資本進入銀行業的理論基礎——基于信息不對稱理論的分析

信息不對稱，是指在社會政治、經濟等活動中，一些成員擁有其他成員無法擁有的信息，由此造成信息的不對稱。信息不對稱現象，在銀行貸款行為中體現尤為明顯。借款者的信譽、擔保條件、項目的風險與收益等情況，是銀行決定是否放貸的重要信息。但借款者自身無疑比銀行更清楚這些信息的真實情況，使銀行作為貸款者處于不利地位。為了消除這種不利情況，銀行只能根據通常的風險水平確定一個平均利率，而這將會使那些風險小于平均水平的優良借款者不愿承受，造成逆向選擇。同樣在取得貸款后，由于銀行缺乏足夠的信息來控制借款人的行為，貸款人可能違背約定的貸款條件，進行高風險行為，形成道德風險。

由于存在逆向選擇與道德風險，銀行通常采取兩種應對措施：一方面，加強貸款抵押物的要求，以此來平衡信息不對稱造成的不利地位；另一方面，制定低于平均風險水平的利率，然后在不同的客戶之間進行信貸配給［5］。這兩種措施，都加劇了中小型企業、微型企業、農戶以及貧困人群等弱勢群體獲得貸款的難度。1999年開始，隨著國有商業銀行的業務調整和上市改造，包括農業銀行在內的國有商業銀行大量撤并網點，農村金融網點迅速萎縮，這是國有大型商業銀行提供金融服務不足的明證［6］。而民間資本往往扎根于小微貸款企業當地，既能充分掌握借款人的相關信息，又具有相應的貸款決定權，能夠有效地減少貸款過程中由于信息不對稱而引起的逆向選擇與道德風險，實現普惠制金融的目標。

（二）民間資本進入銀行業的現實合理性分析

民間資本進入銀行業的選擇，既有利于減少信息不對稱造成的金融服務供給不足，也是解決我國目前金融業現實問題的途徑。

1.宏觀領域：銀行業結構調整，需要引導民間資本進入銀行業

就我國銀行業整體而言，國有商業銀行長期處于主導地位。過度集中的銀行業市場結構，使市場競爭程度下降，市場效率降低。存貸利差大、業務手續復雜、收費項目繁多等問題，都體現出我國銀行業市場結構的弊端。由于市場集中度高，新興競爭者準入困難，整個市場缺乏有效的競爭，大型商業銀行被稱為“暴利”行業，備受詬病。俯拾皆是的大額貸款、優質客戶，更使大型銀行無暇顧及“小、急、頻”的弱勢群體貸款需求。因此，制定健全的規范，引導民間資本有序進入銀行業，無疑是改變銀行業結構、提高市場效率、滿足弱勢群體金融需要的重要途徑。

2.微觀領域：小規模貸款公司的現實困境，需要引導民間資本進入銀行業

我國已允許符合條件的民間借貸成為合法的貸款公司，被稱為民間借貸的“轉正”。截至2011年12月末，全國共有小額貸款公司4 282家，貸款余額3 915億元［7］。然而隨著小額貸款公司的發展，其面臨的“資金不足”、發展“缺血”的困境日益凸顯。《關于小額貸款公司試點的指導意見》規定：小額貸款公司“不吸收公眾存款”，同時“小額貸款公司從銀行業金融機構獲得融入資金的余額，不得超過資本凈額的50％”。因此，小額貸款公司的主要資金來源，只能依靠有限的股東增資，而從金融機構獲得的資金十分有限。經營過程中，資金問題往往成為小額貸款公司的發展“瓶頸”。往往是小規模貸款公司開業兩三個月就貸出大量資金，向銀行融資又存在限制和成本問題，隨即陷入“無錢可貸”的尷尬境地［8］，所以小規模貸款公司具有進入銀行業吸收存款的迫切愿望。

2009年銀行業監督委員會頒布《小額貸款公司改制設立村鎮銀行暫行規定》，確定符合條件的小規模貸款公司，可以在符合村鎮銀行設立的基本條件的情況下“改制設立村鎮銀行”，這似乎給小規模貸款公司帶來了新的希望。然而根據2007年銀行業監督委員會頒布的《村鎮銀行管理暫行規定》，小額貸款公司轉制村鎮銀行，其主發起人必須是已確定符合條件的銀行業金融機構。也就是說，現有股東將喪失對小額貸款公司的控股權，這既難以被小貸公司管理者接受，又可能扼殺小額貸款靈活多變的優點，顯然是一道可望而不可即的“玻璃門”，又怎能發揮其服務弱勢群體的功能？因此，應針對小規模貸款公司的不同情況，制定合理的政策和法規，引導民間資本規范地進入銀行業，才能解決小規模貸款公司的現實困境。

二、民間資本進入銀行業的困惑與現存法律制度供給的不足

近年來，國務院先后出臺了《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》等文件，鼓勵民間資本健康發展。然而民間資本進入銀行業并非一帆風順，在實踐中，民間資本進入銀行業始終面對著“要”與“不要”，以及“如何進入”的困惑。這既有客觀的經濟原因，也是相關法律制度供給不足的結果。

（一）民間資本進入銀行業的困惑

困惑之一：我國是否適合將民間資本引入銀行業？

以徐滇慶、巴曙松為代表的許多學者，贊同將民間資本引入銀行業，但認為應完善民營銀行的“準入法規”“監管法規”“破產法規”，為民營銀行的開放創造條件［9］。孫剛、徐子堯等學者認為，我國現階段不宜將民間資本引入銀行業，其主要理由是“我國尚未實現利率市場化”“金融監管水平不高”，［10］“我國社會信用評級體系缺失”“民營金融的透明度較低，容易積累金融風險”［11］。

困惑之二：我國民間資本進入銀行業應選擇何種模式？

關于民間資本進入銀行業模式的爭論，爭議焦點在應該新組建民營銀行還是應該改革現有的銀行金融機構，這兩種模式被描述為“增量模式”與“存量模式”。增量模式的代表人物徐滇慶認為，改建模式不能達到金融改革的目標，股份制銀行、民生銀行都“工農中建化”了。新建民營銀行可以擺脫傳統制度的約束，形成新型的市場化經營模式。崔龍、王自力等持存量模式觀點的學者認為，我國金融業已有較大規模，應該“先收拾好爛攤子，再擺新攤子，不然必得不償失”［12］，“以城市商業銀行和農村信用社民營化改造方式替代新設立民營銀行，不僅沒有理論和政策障礙，而且可操作性強”［13］。

（二）現存法律制度供給的不足

對以上爭論進行分析可以發現，那些認為我國應暫緩將民間資本引入銀行業的觀點，不是否定民間資本的積極作用，更多的是擔憂我國缺少民間資本進入銀行業的必備條件。這正說明，我國民間資本進入銀行業困難的原因，是相關法律制度的供給不足。

1.準入法律制度供給不足

我國目前由銀行業監督管理委員會對銀行業準入進行審批，這種審批實質上是一種行政許可。2006年修訂的《中資商業銀行行政許可事項實施辦法》，對銀行業準入條件進行了詳細說明，但在這個指導銀行業監督部門日常審批工作的細則中，并沒有民間資本進入銀行業的任何具體規定。

2012年，銀行業監督管理委員會頒布了《關于鼓勵和引導民間資本進入銀行業的實施意見》。該實施意見，許可了“民營企業可通過發起設立、認購新股、受讓股權、并購重組等多種方式投資銀行業金融機構”。然而，對于進入銀行業的具體條件，該意見僅僅概括為“符合銀行業行政許可規章”“治理結構完善”“社會聲譽良好”等。這樣語焉不詳的準入條件，形成了民間資本進入銀行業事實上的隱性障礙，民營企業家們往往陷入一“牌”難求，“不差錢，就差牌照”的困擾。

2.監管法律制度供給不足

民間資本進入銀行業，除了要面對銀行業的共性風險外，還存在一些特殊風險。例如，民間資本進入銀行業，雖然有利于滿足中小企業的金融需求，但也必須看到中小企業普遍具有家族式經營、財務狀況混亂的情況。因此民間資本進入銀行業，將面對更艱巨的風險控制任務。同時，不少民營資本進入銀行業，也必須防范內部人的關聯貸款問題。

目前能夠規范以上風險的監管規范，主要包括《公司法》《銀行業監督管理法》《商業銀行與內部人和股東關聯交易管理辦法》等。然而，現存規范在審慎監管、信息披露等方面，對民間資本進入銀行業風險監管，仍存在諸多不足。例如，《商業銀行與內部人和股東關聯交易管理辦法》就存在“內部人”概念模糊、處罰過輕、責任追究機制不明的問題，更未對民營銀行的關聯貸款提出“主動承諾”的要求。

三、我國民間資本進入銀行業的法律路徑選擇

目前我國的商業銀行，為高端客戶提供了“特殊窗口”“私人理財指引”“客戶陪同業務”等個性化金融服務，而忽視小微企業、弱勢群體的金融需要，致使非正規金融成為他們獲得金融服務的唯一途徑，進而危害金融體系的安全。因此發揮民間資本在小規模貸款領域的信息優勢，為民間資本進入銀行業提供可行的法律路徑，正是構建健全的金融體系的必然要求。

（一）現存準入制度的立法梳理

民間資本進入銀行業的特殊準入規則，包括國務院《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》（2005）、《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》（2010）、銀行業監督管理委員會頒布的相關行政規章。

目前對民間資本進入銀行業的準入，包括兩種方式，即資本準入路徑與機構準入路徑［14］。資本準入，是指符合條件的民間資本參與有關銀行業機構的重組改造，即以資本入股的方式進入既存的銀行金融機構。而機構準入，是指完全由民間資本發起設立新的銀行業金融機構。資本準入與機構準入的劃分，其實就是前文提及的“存量模式”與“增量模式”在法律路徑上的體現。現行法律規范，對資本準入路徑與機構準入路徑的態度，差異較大。

從資本準入路徑來看，相關法律政策多持鼓勵態度，鼓勵民間資本以入股方式參與商業銀行的改造。允許民間資本“通過并購重組方式參與農村信用社和農村商業銀行風險處置的，允許單個企業及其關聯方階段性持股比例超過20％”［15］。對村鎮銀行主發起行的最低持股比例要求，也由原來的不低于20％降低到15％。

從機構準入路徑來看，現行立法未明確禁止這種準入方式，然而在實踐中監管部門一直持審慎的態度。如我國《商業銀行法》第13條規定的設立銀行金融機構的準入條件中，并沒有規定不允許符合條件的民間資本發起設立銀行金融機構。但在實踐中，有關民營銀行的申請多次被拒絕。2003年“沈陽瑞豐銀行”“深圳民華銀行”“廣東南華銀行”等5家民營銀行的試點方案，最終也未能通過監管部門的審批。

（二）符合普惠制金融體系要求的準入路徑選擇

對于資本準入與機構準入的路徑選擇，關系到我國民間資本進入銀行業的發展方向，關系到民間資本能否發揮其獨特作用、滿足多種金融需求。因此在對現有準入路徑進行選擇時，應以普惠制金融體系的基本理念為出發點，既要保障多種群體獲得金融服務的機會公平，又要有利于金融機構的可持續發展性，還要促進金融領域形成競爭。我國民間資本進入金融業的法律路徑，應作如下選擇。

首先，保留現有的資本準入方式。不能否認，我國已擁有大量銀行存量資產，截至2011年底，銀行業金融機構資產總額已達113.3萬億元。將民營資本引入已有的金融機構可以增加大量現有銀行金融機構的活力，改變舊有低效率經營模式，促進存量銀行資產的保值增值。

其次，改變“不否定即為肯定”的模糊立法方式，明確符合法律規定的民間資本可以獨立設立銀行金融機構。增加機構準入制度法定性、明確性，就能抑制金融監管機構的隨意性，增加透明度，排除審批過程中的隱性規則，為民間資本進入銀行業確立事實上的平等地位，促進我國金融領域形成有效競爭。

最后，引入機構準入方式還必須與監管部門的機構分類管理、股東準入管理、關聯貸款承諾制度相結合。明確規定機構準入，并不等于放松監管。1989年臺灣地區的金融改革，正是由于放松機構準入的條件，大量民間資本新設銀行獲得批準，直接導致了銀行間的惡性競爭、金融市場混亂。可見，對機構準入方式的明確，必須要與加強監管相結合。

民間資本進入銀行業的重要目標，就是為那些長期被大型金融機構忽視的“小額貸款”服務，應該將民間資本新建銀行定位于成立中小型銀行而非大規模股份制商業銀行。在機構準入法律制度中，要明確民間資本可以獨立設立銀行的類型，其類型應當是農村商業銀行、村鎮銀行、農村合作社等金融機構，禁止民間資本新建銀行采取全國性股份制商業銀行的形式。同時在進行機構準入審查時，監管部門應對發起設立的股東情況進行詳細審查，應對單一股東持有的股份進行限制，保持民營銀行股份的分散性，以防止大股東利用新建民營銀行進行關聯貸款，掏空新建銀行。可以明文規定，以機構準入方式成立的民營銀行，應承諾在一定年限內不得發放關聯貸款，這樣既可以提高新建民營銀行的聲譽，又有利于民營銀行管理方式的優化。

［1］國家統計局.中國統計年鑒2011［M］.北京：中國統計出版社，2011：375.

［2］張子健.草根金融的普惠路徑［J］.新經濟導刊，2010（4）：52-55.

［3］鄒聲文，劉東凱.胡錦濤出席第五屆亞太經合組織人力資源開發部長級會議開幕式并致辭：中國是包容性增長的積極倡導者實踐者［N］.廣西日報，2010-09-17（5）.

［4］何洪澤，鄒德浩.2005：聯合國“國際小額信貸年”［J］.金融博覽，2005（5）：53-53.

［5］Joseph E.Stiglitz and Andrew Weiss.Credit Rationing in Markets with Imperfect Information［J］.The American Economic Review，1981（3）：393-410.

［6］李云超，張建群.商業銀行加速撤并機構、收縮陣地，農村金融服務“空白”呼喚填補［N］.農民日報，2005-09-23（3）.

［7］中國人民銀行發布2011年小額貸款公司數據統計報告［EB/OL］.（2012-02-11）［2015-08-17］http：// www.gov.cn/gzdt/2012-02/21/content_2072281.htm

［8］姜永濤.小額貸款公司或“無錢可貸”［N］.廣州日報，2009-08-10（4）.

［9］徐滇慶.金融改革路在何方——民營銀行200問［M］.北京：北京大學出版社，2002：8.

［10］孫剛，王文霞.民營銀行不是中國銀行業改革的唯一出路［J］.中央財經大學學報，2003（10）：51-53.

［11］徐子堯，梁亞芹，羅遠航.民營銀行是否是銀行業改革的靈丹妙藥？［J］.經濟論壇2003（24）：78-79.

［12］崔龍.民營銀行：改造優于新建［J］.南方金融，2003（3）：14-16.

［13］王自力.民營銀行準入：目前還宜緩行［J］.南方金融，2002（8）：12-15.

［14］唐雙寧.入股銀行不等于做銀行高管［J］.中國經濟周刊，2006（15）：13.

［15］中國銀監會關于鼓勵和引導民間資本進入銀行業的實施意見［EB/OL］.（2012-05-22）［2015-10-23］http：// www.cbrc.gov.cn/chinese/home/docDOC_ReadView/ 35AF2AE678A0439BA5E296C3137A5652.htm l.

On Private Capital Entering into Banking and Its Legal Approaches

Yang Haiyao
（Collegeof Law，Liaoning University，Shenyang Liaoning110036；Collegeof Law，ShenyangNormalUniversity，Shenyang Liaoning110034）

The“13th Five-Year”plan proposed to expand the private capital into the banking，promote the development of Inclusive Finance.Although the entry for the private capital into the banking industry would has the information advantage ofmicrofinance，and reduce the adverse selection and moral hazard in microfinance.But the shortage ofsupply of the legalsystem becomesan obstacle to hinder private capital into the banking industry.Therefore，it is necessary to develop the access rules for both capital and institution tomeet the financial needs of vulnerable groups，and help toestablish the inclusive financialsystem.

inclusive financialsystem；institutionalsupply shortage；access rules；institutionalaccess

D912.28

A

1674-5450（2016）04-0027-04

2016-05-04

遼寧省社科規劃基金項目（L12BFX006）

楊海瑤，女，遼寧沈陽人，沈陽師范大學副教授，碩士研究生導師，遼寧大學法學博士研究生，主要從事經濟法與金融法研究。

【責任編輯：張立新 責任校對：趙踐】