我國國家治理體系現代化面臨的挑戰

○王　征

?

我國國家治理體系現代化面臨的挑戰

○王征

當前，堅持發展仍然是解決我國所有問題的關鍵，經濟體制改革仍是全面深化改革的重點。不過，從總體上來說，中國全面深化改革的總體目標還應當包括完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現代化。只有這樣，才能保證改革順利進行和具有強大的發展后勁。

一、改革開放以來國家治理模式探索

1978年中國開始改革開放，期間經歷了一些重大轉型。首先是經濟體制轉型，從計劃經濟向市場經濟轉變，經濟開始高速增長，雖然經濟增長率有一些波動，但總體上前些年經濟增長每年平均起來是l0％。另外就是產業結構，從農業制造業到制造業，再到服務業，制造業占比基本在50％以下，中國現在是制造業大國，制造業在中國經濟中有著不可替代的作用。再從就業結構看，改革開放之初70％的勞動力就業是在農業，現在已經只有30％多一點，制造業和服務業領域的就業在逐漸上升，這是非常值得關注的。從社會形態來看，中國正從相對比較封閉的鄉村社會向一個更加開放的城鎮化社會轉移。從治理體系看，改革開放之初是高度集中，現在是更加注重效率和參與的轉型，政府部門所做的工作包括在基層民主和社會治理等方面也都有了重大推進。關于成功的因素，有很多人做過各種各樣的總結，有人提出了中國模式、中國道路等等。總結歸納起來可以有幾點：首先是解放思想，擺脫了意識形態的束縛，按照中國的實際制定政策、推進政策。其次是中國保持了穩定，體制改革與經濟改革保持協調。現在世界上大多數發展中國家最大的問題不在于經濟政策，不在于其他的公眾治理的問題，而關鍵在于它的政治不穩定。政局動蕩，發展成果隨時都有可能瞬間成為泡影。相對來說，中國保持了穩定，這樣使得我們的改革能夠穩妥進行，同時中國還提高了政府效率，確保了有效治理。這與中國改革的方式是分不開的，即勇于實踐，堅持漸進式改革開放，我們之前是摸著石頭過河，是逐漸試錯的過程。這保證了改革能夠少走彎路。

中國下一步改革與發展面臨著一系列問題，經濟社會發展模式亟待轉型，資源環境約束日益顯現，比如霧霾，已經成為生活中揮之不去的陰影。社會多元、貧富差距加大、信任缺失也是比較普遍的。經濟高速增長的同時治理水平提升緩慢，這是值得研究思考的問題。從上世紀90年代到2012年，從政府的效能、法律監管、腐敗控制等方面看，應該說這些和我們經濟高速發展是不相適應的。有人認為我們經濟改革沒有完全到位，行政權力廣泛尋租，解決辦法是建立法制的市場經濟。也有人認為，強勢政府和有強大控制力的國有經濟是中國經濟成功的原因，未來發展應繼續堅持半統制、半市場的模式。很多學者認為，中國從1979年以來實現了以經濟體制改革為中心的重大轉型，取得了中國經濟社會發展的巨大成功，下一步改革應該啟動以公共管理現代化為基礎的國家制度建設的重大轉型，真正為中國長治久安與和諧發展奠定基礎。與此相呼應，黨的十八屆三中全會提出了完善中國特色社會主義，推進國家治理體系、治理能力現代化作為深化改革的總目標。此外，從國際環境來講，中國也需要在推進國家治理體系、提升國家治理能力方面做更多的努力。

二、國家治理體系與治理能力建設的理論與實踐

國家治理體系與治理能力現代化有四個基本要素：基本的政治制度、公共價值、治理體系和治理能力，它們之間有著密切聯系，但又各自相對獨立。基本的政治制度和各個國家的傳統、歷史和人的意愿是密切相關的，不同的國家有不同的選擇，國家治理體系、治理能力是實現國家意志核心要素。在這方面，各個國家之間有一定的可比性。如果從公共管理的角度來看，現階段最核心的問題是在保持政治制度漸進的改革前提下厘清公共價值，盡快實現治理體系治理能力的現代化。

著名學者林德布洛姆在1959年發表了一篇文章，針對美國公共政策和公共管理的現實，他提出改革是一項復雜的社會問題，實際涉及的是如何選擇最佳戰略問題，所謂理性的全盤整體優化的方式其實是很難執行的，全盤分析對改革家的理性和科學知識要求太高，另外社會也是在不斷變化的，社會生活有不確定性，很難掌握得十全十美，而且將來要有政策的不斷改進調試。所以他認為，這種改革不是一個很理性的全面規劃的科學，而是一個很紛繁復雜的也可以說是泥濘前行的過程。他認為，這種改革往往不是一個理性的目標導向，而是解決問題導向。在這個過程中，不是目標和理論導向解決問題，而是漸進的試錯，不斷地嘗試、學習。其中有兩層含義：第一層是漸進的調試，改革過程不是把每個過程執行，需要反復試錯才會成功。如果說，中國過去的經濟體制改革是通過這樣的方式取得成功的，今后公共治理體系的現代化可能我們這個經驗還不能拋棄，還必須得堅持。第二層含義是引申，從某種意義上來講是一種指引。也是說，中國國家治理體系治理能力現代化面臨的挑戰是非常艱難的，有各種各樣的利益集團關系在糾纏，不能把它想象成是一帆風順的過程。正是這樣，用泥濘前行來說明我們正處于這樣一個過程，需要我們要有這樣的思想準備，去推動國家治理體系與治理能力現代化的成功。

新一輪改革特別強調頂層設計以及系統推進，其實是針對我們國家過去幾年改革的碎片化、隨機的情況比較多而提出來的，這是非常有必要的。但是頂層設計、系統推進必須與漸進調試、泥濘前行結合。如果我們講中國經濟體制改革是摸著石頭過河，也許我們國家治理體系治理能力現代化的過程就是泥濘前行。首先一個就是如何正確診斷問題的根源。中國面臨的挑戰與全世界執政者面臨的挑戰有相同的地方，也有不同的地方。相同的地方是我們傳統講的市場失靈、政府失靈、社會失靈等這些問題都存在，但如果把這個問題拿過來，你就會發現這幾個筐子裝不了中國的問題。中國的問題除了市場失靈之外，還有一類就是市場不健全。我們這個市場是轉軌市場，有些產權還不夠明晰，我們是行政壟斷，有些機構還不存在，我們市場不是比較成熟的市場。于是，當這些問題交織在一起時，我們往往對問題的根源一開始就診斷錯誤了，有些是市場不健全的問題，我們把它歸罪于市場失靈，本來我們應該更好推進市場作用的發揮，政府的手伸了進來。所以我們看前些年的改革也有一些教訓，中間出了不少問題，把這兩類問題混淆是原因之一。后面還有很多問題，如果我們找不到問題根源，所開藥方往往就是錯誤的。所以怎么樣能夠把問題根源和解決方案合理匹配，這是公共管理學者應該在這方面做出貢獻的。

很多學者在研究和討論問題時特別提到，政府、社會與市場在公共事務中應當有機配合，一起實現良性互動。不過，真正在具體操作時，往往并沒有像大家所想的那么簡單。什么事情該政府做，什么事情該市場做，什么事情該社會做？如何確定和諧共治的模式，是我們面臨的挑戰。如何平衡在不同公共職能中的角色定位？在放松經濟性規制和加強社會性規制并行中，政府怎么相機抉擇？新一屆政府在簡政放權、激發社會活力方面做了很多工作，但是我們社會性規制面臨重大挑戰。盡管政府這些年的監管質量有所提高，不過，調研后我們也發現，中國目前監管的質量水平難以令公眾滿意，真正滿意有效預計只有6％多一點，絕大多數屬于不滿意，而且對社會性監管體系，尤其像食品藥品監督、企業排污安全生產等方面，大家是非常不滿意的。

三、國家治理體系現代化在當下面臨的主要問題

在理性制度與現實運行的巨大差距下，若要實現國家治理能力和治理體系有效運作，基本前提是政府運作資源和有效職能的匹配。不過從目前情況看，這方面的差距也是很大的。

首先就是人力資源問題。現在全社會整體的印象是公務員人數太多了，但從公務員人數占整個勞動人口比重看，中國顯然是不算高的。最近幾年政府公共職能增加得非常快，在這種情況下簡單地說中國公務員太多了，需要削減政府人員，其實這違反了最基本的行政原理。很多中央政府部門都知道，幾乎沒有哪個中央部門不去借人的，有時候借的人超過了原來的編制，這樣的運行不是科學的運行。

其次是財力配制問題。不同地區財力資源配置也存在差距，與政府職能的定位也不相匹配。有關公務員薪酬問題是大家討論比較多的，公務員薪酬整體偏低。我們在調研中了解到，讓公務員與同等專業技術水平的員工和科研人員相比，有近2/3的人認為是低于企業員工的，70％的人認為是低于科研機構或者是高校的。

再次是應對各種風險問題。目前我們面臨的各種風險和不確定事件增多，比如鄰避現象。這幾年中國式的鄰避不斷興起，這里面涉及一系列的問題，其實很多問題從公共治理的角度來講都值得我們反思。

最后是治理中的決策問題。比如我們一些地方政府的工業選址決策模式亟待改變。我們絕大部分選址決策一開始都是政府和企業主導的封閉式的，怎么樣能夠有效和公眾進行溝通，這是一個關鍵，往往到了最后，報告已經出來了，只能進行一些可行性環評或者穩定風險評估，但這個過程已經太遲了，所以這個決策模式的改變我們也需要考慮。

總之，中國的改革相互關聯相互影響的復雜程度，決定了中國國家治理體系治理能力的現代化之路是泥濘前行的過程，需要把頂層設計與漸進調試有機結合。國家治理體系和治理能力的現代化已向時代提出了要求，我們要勇于承擔這樣的歷史責任。

（作者單位山東省濟南社會科學院）

（責任編輯崔光勝）