承接產業轉移背景下中西部經濟發展和環境保護協調發展研究——以安徽省滁州市為例

李志忠

（南京航空航天大學經濟與管理學院，江蘇南京211106）

承接產業轉移背景下中西部經濟發展和環境保護協調發展研究——以安徽省滁州市為例

李志忠

（南京航空航天大學經濟與管理學院，江蘇南京211106）

產業梯度轉移背景下，隨著承接產業轉移進程的加快，中西部許多地區承接產業轉移時都面臨著較大的潛在環境風險。課題首先分析了承接產業轉移與環境潛在風險的內在關聯性，并在此基礎上進一步探究了各地在產業承接產業轉移過程中各種環境問題頻出的相關原因，最后在綜合各種原因分析和國內外應對經驗的基礎上，以安徽省滁州市為例，提出了承接產業過程中協調經濟發展和環境保護的具體路徑。

產業梯度轉移；環境污染；環境保護；協調路徑

產業轉移主要是指相關產業順應競爭優勢的變化，通過跨區域直接投資，把部分或全部產業的生產從一個國家或地區轉移到另一個國家或地區的過程。近些年來，特別是《皖江城市帶承接產業轉移示范區規劃》出臺以后，滁州由于各方面的優良條件，成為承接產業轉移的重要區域。在東部地區與中西部地區產業結構和經濟發展水平存在較大梯度差異的背景下，承接產業轉移無疑是滁州這樣一個欠發達地區加快經濟發展，優化產業結構的重要途徑之一。然而值得注意的是，產業轉移在帶來經濟繁榮的同時，轉移產業中所包含的部分具有一定污染效應的產業也會給環境帶來一定的破壞或潛在風險。近年來，許多地方頻發的環境事件足以說明這一點。在承接產業轉移的大背景之下，加強經濟發展與環境保護的協調性是一項急待解決的重要任務和重要課題。

一、承接產業轉移與環境潛在風險的內在關聯性

國內外產業轉移的實踐表明產業轉移一般呈現為梯度轉移現象。一個國家（地區）的經濟區域中不可避免會存在高梯度地區和低梯度地區。由于生產要素稟賦、產業基礎與產業分工的差異，地區間在經濟發展、產業結構和技術結構水平上存在一定的階梯狀差距。產業與技術存在著由高梯度地區向低梯度地區擴散與轉移的趨勢。產品生命周期和邊際產業轉移擴張等理論認為在產業梯度轉移背景下，高梯度地區轉移出來的產業一般都是原地沒有發展空間的在產品生命周期中處于衰退期或者停滯期的產業，或是在高梯度地區已經處于和即將陷于比較劣勢的產業，也即邊際產業。這些產業有很大一部分都帶有一定的污染性。通過產業的梯度轉移，高梯度地區一方面可以從事清潔干凈，污染較少，并且技術含量高的產業，另一方面把資源消耗大、不利于本地生態環境的產業轉移到低梯度地區，再通過貿易向低梯度地區購買需要的清潔、干凈產品。這樣既可以保持與低梯度地區的技術差距，又可以延長產業的衰退期以便獲取更多的利潤，更可以獲取低梯度地區的廉價自然資源并向其轉移污染產業。雖然高梯度地區在向低梯度地區轉移產業過程中，有些企業通過引進先進技術、新產品、環境管理制度等降低了污染，但從實際來看，不少投資者尤其是中小投資者在轉移產業的同時，并沒有相應的污染治理技術，其給當地環境帶來的破壞是不容忽視的。

從低梯度地區來說，由于資金技術的缺乏，不能像高梯度地區那樣發展高新技術產業，但在加快經濟發展的壓力下，其會利用自然資源、勞動力豐富及環境標準較低等優勢，加快承接高梯度地區轉移出來的產業，這些都為污染轉移提供了便利的條件。改革開放以來，我國積極承接發達國家的產業轉移，以實現產業提升和結構優化升級，但是伴隨該過程的污染轉移現象也越來越為嚴重。當前，國內可以說已進入污染最嚴重的時期，各種環境突發性事件進入高發時期，群體性環境事件呈上升趨勢，這些都與為了加快經濟發展而承接發達國家產業轉移有很大的關系。當前，隨著“西部大開發”、“中部崛起”戰略的深入實施，以及沿海發達地區產業結構升級的逐步推進，一些中西部地區為了承接更多的產業轉移，在招商引資過程中各種優惠政策頻出，放寬條件，無原則地降低進入門檻，引入了一些會對當地環境帶來較大污染的污染密集型產業。在產業轉入后，又沒有引進相應的污染治理設備，不采取控污、治污措施，對地區的環境造成了較大的威脅。據統計，從2000-2010年，中西部地區工業污染排放量占全國的比重不斷加劇，但工業生產總值或者地區生產總值占全國的比重卻下降了。此種現象表明在承接產業轉移過程中必須高度關注產業梯度轉移中的污染轉移。

產業梯度轉移現象可能會使污染發生由點向面的轉變，使污染由局部地區向大范圍擴散，使得環境污染局部好轉而整體惡化。在此過程中如果處置不當，將會給承接地的環境及人民的生命健康帶來巨大的危害，對此必須給予高度警惕。

二、產業承接地面臨潛在環境風險的原因探究

伴隨著產業梯度轉移的污染轉移現象無論在國際還是在國內都有證可尋，造成此種現象的原因值得探究。

（一）企業的逐利性與短視

資本具有逐利性，追求利潤最大化是資本的本質屬性。作為理性經濟人的企業往往會從自身的成本角度考慮，選擇從環境管制強度大的地方向環境管制強度小的地方轉移。為了減少設備資金浪費和技術淘汰，其有時只考慮眼前的短期利益，會不惜以犧牲環境為代價,抓住欠發達地區政府對項目與產業承接的急切心態,利用給予的政策優惠與寬松環境,將污染處理難度較大、治污費用高、污染效應嚴重的企業轉移到中西部地區。甚至有的企業為了追求高利潤,繼續采用國家明令禁止的工藝，想盡一切辦法逃避環境管制,以追求高回報，而不是通過技術創新等手段，減少污染效應，從而為產業承接地帶來環境風險。

（二）地方政府不當的發展觀和政績觀

不少中西部地區地方領導受財稅體制、地方財政、區域競爭、考核體制等因素影響，“重發展輕環保”的思想根深蒂固，在承接產業轉移的過程中，過于追求經濟利益，有意或無意地忽視生態環境保護問題，盲目引進資源消耗高、環境污染嚴重的產業，不惜以環境換取經濟增長；在招商引資中，不顧國家關于產業轉移的政策和既定的環境政策與環境標準，競相出臺各種優惠的投資政策和拋出更低環境標準的“橄欖枝”來吸引更多的產業轉移，結果造成經濟增長指標可能達到甚至遠遠超過規劃的預期，而環保等一些社會發展指標卻沒有達到規劃的要求，忽視環境污染的防治，其不但給當地的生態環境以及人民的生命健康帶來了巨大的危害，而且又反過來影響到中西部地區未來承接產業轉移的能力。

（三）許多產業承接地產業發展缺少明確的定位和規劃

1.產業層次低。由于歷史等原因，在承接產業轉移時有時會沒有選擇地進行招商，重視承接，輕視轉型升級,將發達地區淘汰出的產業簡單引入，高科技等先進產業較少、產品檔次低、技術設備落后、產值不高、發展潛力小。

2.承接產業缺乏針對性。產業承接不考慮外來投資企業的產業屬性是否同本地實際相適應，使得外來投資在產業鏈關系中孤立化，使其與本地企業之間難以產生分工協作關系，產業配套能力差，難以發生其對本地產業與企業的帶動作用，成效低下。

3.產業承接無序惡性競爭、同構現象嚴重。中西部許多工業園區產業發展規劃基本由自己制定，定位模糊，結構趨同，產業特色不突出，在招商引資中無序競爭現象突出，本是相關的產業各地爭相發展，產業結構雷同，導致無序重復發展和惡性競爭問題。

4.“集而不群”的問題比較突出。園區發展主要依靠企業數量的增長，無暇顧及產業優化和結構調整，致使園區成了一個框，什么都往里面裝，實行來者不拒策略，致使園區成了什么產業都存在，優勢產業不突出的“雜貨攤”，園區企業之間的產業與技術關聯性較弱，缺乏產業集群機制，企業合作相對不是很緊密，產業項目魚龍混雜，關聯度不高，產業特色不明顯，抑制產業集群效應和產業鏈的形成。

（四）中西部環境規制標準低和規制力度不夠

在我國，雖然國內環境規制強度統一遵循國家標準，但實際上由于中西部各地所處的發展階段、實際狀況不一樣，其針對產業發展所采取的環境規制標準和規制力度不盡相同。一般來說，東部或發達地區的環境規制標準和環境規制力度明顯高于中西部地區。在國家采取越來越嚴格的產業進入門檻和環境管制標準的背景下，在我國區域產業梯度轉移進程中，東部的某些產業或企業由于當地的環境規制標準高或環境執法嚴，不少污染企業無法立足。在這種情況下發達地區的某些污染效應大的產業為了逃避環境治理投入，將目光轉向環境管制力度較小、勞動力資源豐富的中西部欠發達地區，而中西部欠發達省份仍處于經濟發展的起步期，對經濟發展的欲望較強。特定時期內，中西部地區對經濟發展較為迫切，對環境保護重視不夠，從而使其在承接發達地區產業轉移的過程中，為了承接更多產業與項目，從而降低環境管制標準。

現實中，由于不良的政績觀或經濟發展壓力等原因，中西部的有些地方對國家環境政策有意無意實行“非完全執行”策略的現象屢見不鮮。發達地區限制和淘汰的某些污染性產業和企業，會被中西部地區開出優惠條件所接納；環境準入標準方面的制度不健全，環境影響評價工作滯后，針對環境問題的各種獎罰機制不完善，環境執法不嚴和環境執法中的尋租行為時有發生；環保部門和其他部門職責不清、體系不順，環境保護在干部政績考核體系中還不突出等等。

（五）園區和項目建設管控不到位

1.園區建設缺乏科學規劃與統籌。園區是承接產業的主要載體，中西部許多地方的園區建設缺乏一套系統科學的總體規劃和合理布局,對區域內資源、環境產業構成缺少科學分析，對承接產業轉移園區的數量、規模、定位等沒有明確要求,空間布局上存在濫、散的問題，園區建設遍地開花、散亂無序、甚至存在開而不發等問題；園區產業發展無成效，缺少超前意識，缺少培育大產業和產業集群的意識，產業的專業化、集群化、生態化程度很低，給有限的土地和環境資源帶來了很大的壓力和隱患。

2.產業承接項目不符合環保要求。在一些地方，由于受到眼前利益的驅使，在項目前期調研階段，對項目可能引發的環境污染問題重視不夠，接受一些高能耗、高污染的項目；項目建成投產后，又受到資金、技術等條件的限制，無法減小對環境的影響，從而引發環境污染問題。現實中，許多項目的環境評估不規范，甚至不履行環評審批手續；項目未批先建，項目“三同時”驗收工作滯后、項目與規劃及環評批復不相符、項目所在園區環保基礎設施建設滯后，項目運行后監管又不到位等現象比比皆是。由于對項目引進可能造成當地農業、水表、水土、空氣、生態及景觀的傷害疏于論證，對項目引進后可能產生的廢水、固體廢料、噪聲等污染缺少科學分析和應對措施，其對資源環境帶來的影響可想而知。

三、安徽省滁州市承接產業轉移與環境保護的協調路徑

隨著承接產業轉移進程的加快，產業規模的擴大及與之相伴的人口規模的擴大，滁州將和許多其它地方一樣面臨著越來越大的資源環境壓力。因而，在示范區建設的進程中，除了要抓住稍縱即逝的機遇外，還要正確處理經濟發展與環境保護的關系，防范產業轉移可能帶來的環境風險。要積極探索產業轉移與防范污染轉移的協調途徑，將產業轉移過程中的污染轉移降低到最低程度，在承接產業轉移的過程中實現經濟與環境的協調發展。

（一）理念上高度重視

資源與環境問題已成為世界各國必須面對的關乎人類生存與發展的重大問題。當前，無論是國際還是國內都高度重視生態環境問題。國際上，氣候變化已成為一個全球性環境問題，且逐漸演變為一場不同國家之間的“碳政治”博弈問題。在國內，黨的十八大報告首次單篇論述生態文明，首次把“美麗中國”作為未來生態文明建設的宏偉目標，把生態文明建設擺在總體布局的高度來論述，把生態文明建設擺在五位一體的高度來論述，提出要把生態文明建設的理念、原則、目標等深刻融入和全面貫穿到我國經濟、政治、文化、社會建設的各方面和全過程。承接產業轉移難免會轉來新的污染源。觀念決定行動，思路決定出路。政府決策部門在大力招商引資和承接發達地區的產業轉移時，要對伴隨而來的環境污染問題有深刻的認識，不能片面追求經濟利益，要將人與自然協調發展的理念注入政府的發展規劃和基本運行軌跡中。在承接產業轉移過程中必須在理念上樹立環境保護意識，要重視產業轉移對環境的利弊研究，趨利避害。趨其利，讓產業轉移的承接迅速改變當地經濟落后的面貌；避其害，盡量減少其對環境的傷害。產業承接中必須把握一個原則：絕不以犧牲環境為代價換取經濟增長。要充分吸取發達地區承接產業轉移發展過程中的經驗和教訓,注重節約資源,重視保護環境,堅持走可持續發展的道路,建設資源節約型和環境友好型社會,避免重蹈發達地區“先污染、后治理”的覆轍。在承接產業轉移中加強環境保護不會削弱滁州市當前的發展勢頭，而是我市為了順應宏觀發展形勢，實現自身發展目標和發揮自身優勢的需要，也是順應百姓發展期望的需要，其對我市提高發展質量，改善人居環境，提高對外吸引力，增強未來可持續發展能力和發展潛力，具有重要意義。

（二）按照主體功能區劃要求,實施科學空間管治

有效的空間管治是化解產業承接中環境風險的重要手段。和許多進入發展成熟期的其它城市相比，滁州市域面積較大，市域范圍內各縣市區發展條件和情況較為復雜，發展程度還不高，在工業化和城鎮化快速擴張期和加快承接產業轉移背景下，實施科學的空間管治，對在當前處于發展起步期的滁州而言，顯得尤為重要。如果在當前空間管治失控或失當的話，既會浪費大量優質土地資源，又會為以后的發展帶來許多環境方面的隱患。小城鎮建設遍地開花的攤大餅式無序發展和工業園區隨意設置、擴張現象會帶來許多資源環境問題。如果起步時空間資源沒有管控好，以后調整起來將會非常困難或代價很大。因此科學的空間管治對工業化、城鎮化處于擴張期的我市而言，意義重大。要調整和完善空間結構，把空間結構調整納入經濟結構調整中去，著力優化空間結構，提高空間利用效率。

做到有效的空間管治，需加快主體功能區建設，做好滁州市轄區主體功能區劃。黨的十八大報告提出建設生態文明的主要途徑之一是優化國土空間開發格局，指出優化國土空間開發格局的主要途徑是加快實施主體功能區戰略。主體功能區規劃，是在我國工業化、城鎮化快速推進，空間結構急劇變動的背景下出臺的。眾所周知，工業化和城鎮化建設和開發需占用一定空間，要落實到具體的空間載體上。具體落實到哪里，是要根據各地不同的自然條件、產業基礎、環境承載力、區位、基礎設施狀況、發展潛力等情況的分析來確定。不根據具體條件分析盲目在不合適的地方搞工業化和城鎮化開發會帶來許多無序發展的問題，特別是資源與環境問題。應該說，無論是過去，還是現在，這種現象在全國還是大量存在的。為了避免無序發展帶來的大量資源與環境問題，整治有限的國土資源，國家在十一五規劃中提出了主體功能區劃的構想，它明確了不同區域的不同發展方向和開發強度，推動各地區按照各自主體功能定位來謀劃發展。規劃和建設主體功能區的根本動因就是通過對國土空間的開發與保護進行統籌規劃和管治，可為不同的功能區區域內的產業導向與布局、環保要求、城市建設、城鎮體系的結構和各自規模等方面內容提出重要的參考和決策依據，從而遏制一些地方政府無序開發，嚴重破壞資源環境的現象。

主體功能區劃體現的許多理念特別是國土空間非均衡開發理念,是一個從中央到地方都應倡導和堅持的發展戰略,各地應在自身管轄的國土空間范圍內引入和體現主體功能區的戰略理念和政策導向。因而，我市市縣兩級都應借鑒主體功能區理念做好相應的主體功能區劃。定遠、鳳陽、明光、天長各自可根據縣域內各地資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，將各自的國土空間劃分為優化、重點、限制和禁止四類主體功能區（劃分的具體依據可參照相關標準和各地的實際情況）。主體功能區劃之后，縣域內各功能區的任務和職能就會有所區別，相應的針對各功能區的政策（投資、財政、土地、產業、轉移支付、生態補償、政績考核等）就不一樣；滁卅全城鎮群區域可作為一個整體，在此區域內進行類似的劃分。劃分過程中如果某一類功能區面積較大，內部情況又較為復雜的話，還可將參照上述劃分方法進行二次劃分。

滁州市產業承接中的產業空間布局要按照主體功能區劃的要求,統籌兼顧經濟效率和生態環境,一方面既要考慮到產業高效率發展的布局選擇,另一方面要考慮所選擇布局區域的生態環境承載能力。要統籌規劃各地產業布局和各自產業發展方向，從區域協調發展的高度，通盤考慮，統一規劃，因地制宜，做好環境資源的整合，明確區域的不同功能定位，建立區域內部產業分工協作機制和招商引資項目推進機制,促進區域有序發展，提高區域環境承載能力。

（三）把好市場準入門檻，設置生態屏障

產業轉移不是污染轉移，要把好技術和市場準入門檻。產業梯度轉移現象和產業轉移與環境風險的關聯性表明在承接產業轉移的過程中要避免急功近利、盲目引進，不應該為了眼前利益而忽視長遠利益。技術和市場準入門檻是阻止污染轉移的重要屏障。如果沒有強有力的環境標準和準入門檻，任由低水平的產業在各地區盲目的鋪開或者區域間產業盲目轉移，將會導致污染范圍迅速擴大。實踐中，要嚴格貫徹國家環境政策，根據不同區域的主體功能定位,制定嚴格的又能體現不同地方環境承載力的差別化的環境標準和環境準入門坎，同時建立強有力的實施保障機制，確保既定的市場準入標準得到切實有效的貫徹執行，有序推進產業承接。要高起點制定生態和環境保護規劃，強化對廢水、廢氣、噪音和固體廢棄物的治理，推進污染物總量控制和集中治理能力建設。要把好如下三關：

1.把好園區建設關。各類園區是承接產業轉移的主要平臺，要通過集中的工業園區建設,對產業轉移過程中的環境保護進行統一監督、管理。在園區選址、進園項目、環評審批等方面嚴格把關，加強園區環境基礎設施建設和運行的監督，堅決查處各種違法行為。園區環保基礎設施建設要做到“三同時”，即要與園區同時規劃、同時建設、同時投入運營；推行園區集中供能（熱）和污染集中治理、集中控制；優化園區產業定位，要立足自身條件和產業優勢對產業定位和未來發展方向進行調整、引導產業關聯度高的企業落戶園區，將相同或相關的產業形成集群，形成資源環境共享、產業污染防治和企業間的產業鏈接，推進園區工業的集群化發展和可持續發展，避免各園區發展定位模糊和低水平同位競爭，造成資源浪費和無序發展。

2.把好項目關。對引進的產業項目要綜合考慮投資額、環境損害程度、排污治理水平、技術投入、可持續發展可能性等各項指標，對項目和投資進行嚴格的環評和能耗評價。對污染可能性大的項目必須嚴格控制數量，嚴把市場準入門檻。對那些可能造成環境污染與破壞，目前又沒有效治理措施或治理非常困難的項目，無論投資規模有多大，都應當堅決放棄。對有利于綠色發展和環保的項目和基礎設施，要在資金、技術、土地等方面給予支持。

3.把好土地關。土地是承接產業轉移的重要支撐條件，項目特別是一些大項目的引進，沒有土地作為支撐合作就難以談起。環境方面的很多負面因素就是與土地的不當利用密切相關。傳統的不注重集約經營的土地利用模式難以為繼。要按照集約用地的原則，合理利用園區土地。要對工業項目供地劃定投資強度、行業用地標準、容積率、建筑系數等多項硬指標，引導企業充分利用現有土地存量改擴建。

（四）推動產業高效、集約式發展

產業發展是區域經濟社會發展的支柱和基礎，也是各種環境風險和問題的源頭。產業承接過程中環境風險與問題的化解離不開產業的高效、集約式發展。

1.堅持錯位發展，培育主導產業。承接產業轉移要對所在區域科學分析，有明確的主導產業定位，增強承接產業的針對性。要根據自己要素稟賦和產業基礎,發揮地區比較優勢,堅持用“錯位發展”的思想指導產業承接，進行合理的產業規劃與布局，因地制宜,找準區域特色,培育發展區域特色產業,確立優勢產業和主導產業，避免區域產業同構和惡性競爭。滁州下轄各縣市要有選擇地進行產業承接，形成產業錯位和功能錯位并行，垂直錯位和水平錯位同步，逐步形成各縣市異質產業結構，在借勢發展過程中不斷培育“錯位”競爭優勢。

2.全力推進產業由空間集群向功能集約、效益集聚方向轉變。產業發展一般呈現一個由外在聯系到內在關聯、由低級向高級成長過程。一般來講，其進程可分為集中、集聚、集群三個階段。集中，就是企業在空間上扎堆布局，形成一種低水平基礎上的產業外在關聯現象，這是產業集群發展過程中的初始發展階段。集聚，就是在已形成的主導產業基礎上的企業集中布局，沿著主導產業縱向延伸產業鏈條，形成完整的產業鏈，形成具有一定水平的產業內在關聯度，是產業集群發展進程中的必經階段。集群，則是更高水平上的產業集聚，不僅包括主導產業的扎堆布局，而且還具備相當健全的配套產業，實現完善的分工協作體系，這是產業集聚發展的高水平階段，是產業集聚區的典型特征。產業承接過程中，各園區在規劃初期，對產業發展就要有集群積聚的意識，在園區的規劃建設過程中，特別是在招商引資時，要大力承接龍頭企業，然后圍繞龍頭企業嵌入相關產業，從而快速提升產業集聚水平。各園區在轉型期必須秉承產業集群的發展理念，對現有的園區和企業進行優化提升，保留核心關鍵產業，摒棄低端無關產業，并在后續的招商引資中，圍繞主導產業進行挑商選資，才能形成專賣店式的發展模式，改變園區企業普遍存在的沒有關聯的“扎堆”，提升產業市場競爭力。

3.高度重視產業承接中的產業結構優化升級。打破常規的承接模式，適當堅持產業轉移反梯度理念,堅決杜絕高梯度地區淘汰的產業和落后技術，直接將目光瞄準優質、綠色的項目,引進帶動作用大、產業鏈條長的核心項目以及關聯性強的配套項目，不允許高消耗、高污染、低附加值的企業和產業進入。對早期“饑不擇食”找來的那些產品檔次低、技術設備落后、發展潛力小的企業進行調整，推動以淘汰落后產能和節能降耗為重點的現有產業結構性升級。要加快淘汰和整改產值不高、污染較大又不能有效帶動就業的產業和部門，對高污染的企業要進行治理或直接清理出局，同時要加快傳統產業的改造和新興戰略性產業的發展，推進技術進步和加大科技創新力度，全面提升企業核心競爭力。

（五）圍繞相關利益主體充分發揮相關機制的作用，拓展防范環境風險的思路

環境問題具有高度的綜合性、復雜性，任何單一的主體或機制都完全無法治理。為實現承接產業轉移與生態環境協調發展的目標，必須充分發揮相關利益主體和相關機制的作用。就利益主體而言，政府必須真正地落實保護環境的責任，企業要強化生態責任，公民要樹立環保意識，積極參與到環境保護之中，從而建立政府主導下的社會各界共同參與的政策制定和執行框架，形成合作共治的格局；就治理機制而言，要充分發揮市場調節機制、政府干預機制及社會調整機制的綜合作用，運用不同手段，全方位構建環境保護的防御網。

1.發揮政府在防范環境風險中的主導作用。在促進和承接產業轉移的過程中，政府發揮著宏觀調控的主導作用，其在防范產業承接過程的環境風險方面扮演者關鍵的角色，要充分發揮政府權威性、宏觀性、全面性、集中性的優勢。政府作為主導者，要在制定政策、加強監督、嚴格執法方面發揮作用，要運用經濟、法律、行政等多種手段進行調控，發揮政府在環境管理方面的引導、激勵、約束、補償和監督等功能；要加強對地方政府的環境監管，明確地方政府的環境職能與責任，在考核體系中增加環保指標，改變地方政府由于其經濟利益與承接企業利益相關性而縱容污染企業進入或無視企業違規排污的現象；要完善環境管理體制，治理地方環境管理部門間“碎片化”問題，明確界定地方環保部門與其它部門之間的職責權限，改變相關環境管理部門的由于利益沖突、權力交叉、責任不清而導致的環境管理不協調現象；政府要將掌握的環境狀況信息、環境危害行為和環境保護措施等及時主動地向社會公開，接受社會監督。

2.明確企業在產業轉移中的生態職責。作為市場主體的企業經營活動是導致現代環境問題的主要原因。要明確企業在產業轉移中的生態職責，包括承接產業在內的所有企業應重視環境問題。企業的環境責任的落實不僅僅是企業單方面的責任，也有政府及公民的責任。政府對其進行指導和監管，公眾對其進行監督。政府要通過強力的行政管制來約束企業環境行為，通過對企業的生產技術管制和企業污染物的排放量來實現管制目標；加強對企業環境違法行為的責任追究力度；促進企業主動公開環境信息，加大對環境信息不公開或信息公開不達要求企業的處罰力度；建立企業環境責任評價體系；發揮公眾對企業的監督作用，讓公眾通過消費等手段參與到推動企業履行環境責任的活動中來，讓企業認識到只有履行環境責任，才不會被市場淘汰。

在動用行政、法律等手段推動企業承擔環境責任的同時，還要充分發揮市場機制的調節作用。命令——控制式的行政手段在環境保護方面雖然取得了明顯效果，但其背后的問題也日益顯現，如其往往被認為是應急性而非長遠性的措施而缺乏靈活性；措施實施過程中隱藏著巨大的成本。市場機制掌握經濟資源，其具有回應型強、效率高、成本低及富有靈活性等特點，其成為激勵企業減少排污的動力。如何把企業污染的外部性轉化為企業內部成本——收益核算系統成為政府與企業環境管理協同機制構建的關鍵。要將環境風險控制從企業外部引向企業內部，從企業環保行為的利益驅動機制入手，設置科學合理的環境經濟政策手段，改變企業的成本收益函數，引導企業將污染控制、節能減排降耗貫穿于生產經營的全過程。正確設計的激勵政策能夠對削減污染起到非常明顯的作用。產業承接地應當根據轉移產業的性質、企業的狀況及地方特點靈活運用，嘗試將排污權交易、環境稅費、使用者收費、生態補償機制等在發達國家運用成熟的市場經濟工具和手段運用到促進企業綠色發展中去。發達國家的環保經驗證明，依靠市場機制發揮作用的環境經濟政策手段，在動員企業環保資源，鼓勵企業環保行為，提高社會環境資源配置效率等方面優于純粹的行政管制。

此外，還要鼓勵企業自身進行環境管理。支持企業通過ISO14000認證、環境審計、綠色供應鏈管理、綠色產品等方式來進行環境管理。公民、消費者、金融機構、政府公共采購部門、非政府組織等重要利益相關者要基于企業在上述環保上的表現給予企業更多的支持，從而根本上改變著企業自律機制不足的缺陷和環境污染治理中政府與企業間的非合作博弈。

3.發揮社會調整機制的作用。市場機制與政府干預都存在一定的有效區域。環境保護應盡可能避免市場失靈和政府失靈，讓二者發揮盡可能大的效能。在二者失靈不可避免的情況下必須通過制度創新，引入社會調整機制，三個機制各有所長，缺一不可。通過社會調整機制可以喚醒公民的環境意識。社會調整機制是以社會輿論、社會道德和公眾參與等非行政、非市場行為方式進行調整，如利用環保群眾運動和環境道德輿論去克服環境污染外部性的負面效應。公眾參與一直是環境保護運動發展的重要力量，其已成為共識，它分擔了政府的跟蹤、檢查等監督職能，把污染損失圍堵于源頭上，使環保更有成效而成本降低。它是對市場這只看不見的手和政府這只看得見的手的補充、完善、和監督，是環境管理不可缺少的環節。承接產業轉移背景下要促進經濟與資源環境的協調發展，沒有公眾的參與是不行的。要綜合運用市場、政府、社會參與手段，構建三足鼎立的制度安排。公眾通過參與產業轉移承接區的社區管理、成立環保社團、環境公益訴求、輿論監督等方式對承接產業轉移的生態環境負效應作出反應，增強公眾在促進承接產業轉移與生態環境協調發展中的責任感。政府要保障公眾的環境權，積極推進公眾的環境參與。要加強培育公民的環境教育和環境意識，使環保成為人們的自覺行動；鼓勵公民對企業污染進行監督；保障公民的環境知情權，暢通公民的環保參與渠道，明確公民在環境保護中的決策參與，立法參與，事后參與，行為參與等范圍；推動環保組織的發展，發揮其在環保中的積極作用；完善公眾環境獎勵制度等。

（六）建立完善的考核評價體系

政績評價與考核是政府行為的指揮棒。它的合理設置與否，將直接影響承接產業轉移與環境風險防范的協調性。要制定更加切實可行和責任清晰的環境考核指標，并將其作為硬性指標列入領導干部的政績考核之中，從而抑制各級地方政府在承接產業轉移過程中片面追求GDP的狹隘政績傾向,促使其在招商引資、組織地方經濟活動時自覺考慮環保因素。

1.要建立健全以綠色GDP為主的政績考核和官員問責制度。要探索建立綠色GDP核算體系，使經濟核算指標能夠反映經濟發展中的資源和環境成本，并將其作為考核地方官員的重要指標，從而改變以環境換發展的思路。綠色GDP核算體系構建上，可以從易于計算、操作的指標著手，如空氣環境質量變化(COD以及二氧化硫等代表性廢氣排放量)、飲用水質量變化、環保投資增長率、群眾性環境訴求事件數量、各部門對環保法律法規的落實情況、公眾環境質量評價等，再逐步將其完善，使其覆蓋全領域、全過程。

2.實行差別化的考核政策。要借鑒主體功能區劃的理念，根據各地不同主體功能定位進行考核。各地實際情況不一樣，主體功能定位就不一樣。因此，單純以GDP和經濟增長作為績效評價與政績考核的標準，就有失公允與客觀，其造成的后果就是容易導致擁有不同發展條件的地區之間在承接產業轉移過程中盲目攀比，造成資源的無序開發和環境嚴重破壞。因而，要實行分類評價和考核，如重點開發區的主體功能定位是未來重要的產業的承接轉移區和人口集聚區，對其應優先綜合評判承接產業轉移的吸引力、工業化水平、經濟增長速度與質量、對外來勞動力和人口的吸引力、人口集聚規模、就業崗位增量、對遷入人口履行公共服務的情況等符合該功能區主體功能定位的指標；限制開發區由于不具備大規模工業化與集聚人口的條件與吸引力，因而要相對弱化對其城鎮化與工業化水平和經濟增長速度的評判，要優先評判它發展農業所需水、土等資源的保護狀況、農業生產條件的提高、特色產業的發展、公共服務的提供、基礎設施的改善、外遷人口能力的提高等功能區面臨的主要問題，要把轉移支付資金的撥付與解決這些問題的考核情況掛起鉤來，控制轉移支付資金流向不符合功能區發展要求的項目。

[1]魯丹，張肖虎.產業集聚的效應分析［J］.云南財經大學學報(社會科學版)，2009，(3).

[2]王瑩.區域產業轉移的相關理論及研究綜述［J］.特區經濟，2008，(2).

[3]蔣滿元.承接產業轉移過程中的政府生態責任與生態政策選擇問題探討［J］.寧波廣播電視大學學報，2009，(6).[4]謝麗霜.西部地區承接東部產業轉移的環境風險及防范對策［J］.商業研究，2009，(1).

[5]黃報遠,盧顯妍,陳桐生,陳海燕.產業轉移面臨的環保案例分析[J].環境與可持續發展.2010(03).

[6]鐘勁松.產業轉移視角下我國中西部地區生態循環經濟發展問題研究[J].經濟問題探索.2011(03).

[7]傅帥雄,張文彬,張可云.污染型行業區域布局的轉移趨勢——基于全要素生產率視角[J].財經科學.2011(11).

[8]李志忠.滁州市實施綠色發展戰略的思考［J］.才智2010，（6）.

[9]李志忠.推進滁州市生態文明建設思路研究［J］.滁州職業技術學院學報2015，（4）.

編輯：林軍

Research on the development of economic development and environmental protection coordination of Chuzhou city in undertaking industrial transfer

LI Zhizhong
（Nanjing university of Aeronautics and Astronautics nanjing jicangsu 211106）

the gradient transfer of industry background,with the accelerated process of undertaking industrial transfer,industrial transfer in many areas of the Midwest are facing greater potential environmental risks.In this thesis,we firstly analyze the undertake the inner relationship between industrial transfer and potential environmental risks,and on this basis,further explores the around in the industry to undertake industrial transfer process in a variety of environmental problems and frequent reasons.Finally,in based on the combination of all the reasons of coping and experience at home and abroad,in Chuzhou City,Anhui Province for example proposed to undertake the specific path of economic development and environmental protection coordination in the process of industry.

industrial gradient transfer；environmental pollution；environmental protection；coordination path

F061.5

A

2095-7327（2016）-07-0050-08

李志忠（1974－），男，安徽滁州人，南京航空航天大學博士生，中共滁州市委黨校副教授。

本文系安徽省委黨校重點立項課題，立項編號：AHDXKT2012035。