當前民營養老機構發展困境及對策探析

胡亞光，凌文豪

（河南大學哲學與公共管理學院，河南開封475004）

當前民營養老機構發展困境及對策探析

胡亞光，凌文豪

（河南大學哲學與公共管理學院，河南開封475004）

民營養老機構在其發展過程中面臨著人力資源較少、護理人員不專業、經濟實力薄弱、內部管理運營制度化和規范化程度低、經營理念落后等困境。制約民營養老機構發展的主要因素有就業觀念和政府政策、非營利性的角色定位、社會期望與經營動機的博弈、政府職能缺位、行業法制規范的效力不高、沒能妥善處理好養老產業與其關聯企業群的關系等。發展民營養老機構除了尋求來自政府、社會、市場三者的合力支撐外，還需要對民營養老機構公益性和私利性合適定位。

民營；養老機構；養老產業

我國正面臨著日益嚴重的老齡化問題，而政府所能提供的養老產品和服務又是有限的，民營養老機構應運而生。以河南為例，河南省民政廳2015年1月發布的數據顯示，2014年河南省新增養老服務機構和設施4009個，其中新增公辦養老服務機構36家，新增民營養老服務機構達到168家，新增城鎮居家養老服務設施345個，新增農村社區養老服務設施3460個[1]。在新增的養老服務機構中，新增民辦養老機構明顯高于公辦養老機構。由此可見，民營養老機構在應對人口老齡化負擔，解決養老問題，構建和諧社會中的作用。然而，受各種因素的制約，民營養老機構的發展面臨諸多困境。

一、民營養老機構在發展中面臨的困境

（一）人力資源較少、護理人員不專業。提升民營養老機構服務質量，需要結構優化、配置合理的養老護理人員隊伍。但目前民營養老機構的護理人員不僅普遍較少，而且年齡偏大，專業素質較低，更換頻率較快，成為制約養老服務社會化發展的主要問題。首先，招工難，護理人員短缺。雖然近年來民營養老機構數量增長較快，但普遍存在護理人員“招不進、留不住”現象，急需的護理員招不進來，招進來的又干不長久，造成大多數民營養老機構缺少護理人員[2]。其次，護理人員隊伍年齡偏大。數據顯示，民營養老機構護理人員的平均年齡為47.1歲，最大68歲，最小21歲，多是當下的“40、50”后[3]。再次，由于自身招工困難，民營養老機構在招聘護理人員時無形中降低標準，使護理人員隊伍的文化層次不高，專業素質較低，制約著養老服務質量的提升。數據顯示，民營養老機構護理人員的文化程度，小學及以下占31.7%，初中占42.2%，而大專及以上僅占4.5%[3]。文化層次不高導致專業培訓困難，培訓效果差，專業人才缺失，以致護理人員中持有護理資格證的僅僅不足8%[3]。最后，護理人員隊伍不穩定，流動性強，更換頻率快。數據顯示，在職民營養老機構的護理人員，工齡不足2年的占51.8%，表示隨時轉崗的達到20.1%，只有42.2%的人表示會繼續從事這一工作[3]。

（二）資金不足，經濟實力薄弱。資金是機構發展的源泉，民營養老機構雖然發展前景良好，但由于民營養老機構多為個人投資興辦，受投資大利潤低、資本回收過程慢、投資回報周期長、融資困難、國家政策扶持落實難等因素的影響，相對于公辦養老機構而言，其資金不足，經濟實力薄弱，已成為制約民營養老機構發展的瓶頸。首先，按照西方國家的通行做法，社會辦福利事業多由社會階層中的較高層級興辦，以此作為回報社會或者慈善活動的一種選擇和形式，而中國的民營養老機構的創始人和經營者多屬于社會底層群眾，其中多數的創業背景是下崗再就業。其次，養老服務業屬新興的公益性服務行業，投資回報率比較低，對社會資本的吸引力不強，因此，民營養老機構的資金大多都是投資經營者通過籌集或貸款得到的，但是民辦者以個人名義籌集資金的難度大、成本高，導致民營養老機構的資金投入匱乏。再次，雖然政府頒布和實施一系列鼓勵和扶持民辦養老機構發展的政策和舉措，但由于政府的政策扶持力度與本地區的經濟發展水平密切關聯，經濟發展水平落后的欠發達地區，政府對民營養老機構的資金投入是不能滿足機構發展需求的，再加上政府相關部門缺乏重視和效率意識，導致扶持資金不能及時到位甚至不予資金支持。總之，由于民營養老機構經濟基礎薄弱，資金緊張，投入資金周轉困難，從目前多數民營養老機構創辦者和機構本身的經濟實力來看，很難大手筆高定位的進行大規模養老機構的創辦運作。

（三）民營養老機構內部管理運營制度化和規范化程度低，經營理念落后。在一些小規模養老機構中，養老院由夫妻合辦的較為常見，院內工作人員少且崗位輪換隨意性大，一個院長甚至可以扮演很多種角色,在養老院比較忙的時候，家人親屬就會充當臨時工作人員。在走訪某養老院時，負責人表示由于實際在崗人員不夠，自己不僅要做管理者，還要扮演炊事員、護理員等角色。這就導致預定的管理制度成了一紙空文，在管理者憑借感覺管理方法下，養老機構的服務質量就可想而知。另外，民營養老機構經營理念落后，因為多數養老機構的創辦人在創建之初的動機是迫于生計的壓力，在生存得到保證之后便會滋生一種“小富即安”的滿足心理，并無做養老事業的長久打算，再加上擴大經營的難度大，投資成本高，導致民營養老機構整體規模小，難以形成“規模效益”。

二、制約民營養老機構發展的原因

（一）就業觀念和政府政策影響著民營養老機構的人力資源。第一，由于護理員行業的社會地位不高，民眾對此還存在一些偏見，年輕的后生力量嫌臟怕累不愿意從事這一行業。第二，與公辦養老機構相比，民營養老機構由于自身的實力較弱，加上這個行業本身利潤不高、待遇不好，除了包吃包住，一個月的工資也就是1000元左右，和從事其他行業的同齡人相比較，處于劣勢。根據亞當斯的社會比較理論，人在進行橫向比較之后，會對自己所受到的公平與否做出判斷，并以此作出相應的反應。第三，這些高齡的工作人員，本身就是難就業人群，面臨著就業困境，不少人不得不為了生計而去找份工作養家糊口，這樣的動機和民營養老機構的需求一拍即合。第四，長期以來，由于民營養老機構不能為從業者提供正式編制，這就很難引進專業護理人員，現有護理人員大都缺乏專業的護理知識和技能，不能滿足老年人的護理要求。年輕專業的后備力量不能夠及時持續地加入這一行業，民營養老院將很難獲得長遠的發展。

（二）非營利性的角色定位制約著民營養老機構的發展。民營養老機構屬于民辦非企業單位，它主要是向社會提供公共服務，具有事業單位公益性和非營利性的特征。但是投資者開辦民營養老機構的目的一定程度上是為了獲取合理的投資回報，并不是完全不需要營利的[4]94。因為民營養老機構是利用非國有資產開辦的，如果沒有一定的經濟回報，民營養老機構不僅不能擴大經營規模，甚至還會虧損，導致民營養老機構的發展難以為繼。作為民營養老機構，如果其經營經常處于長時間段回收的微利狀態，在理性經濟人假設的前提下，人具有本能的趨利性，而狹窄的利潤空間給予其創辦者和經營者相對較少的刺激因素，這種激勵的缺失不利于其克服困難繼續做大做強養老機構。與此同時，政府往往限于當地的經濟條件，在政策優惠上并未給民營養老機構提供實質性的支持，原本應有的補貼等落實并不到位。這樣，本身應有的內部激勵及政府特別給予的外部刺激性因素均無法有效發揮作用。

（三）社會期望與經營動機的博弈制約著民營養老機構的發展。由于社會對民營養老機構予以“非營利性”道德期望，無形之中給了機構經營者一種不能觸及的底線。對于民營養老機構來講，如果沒有按照社會期望的標準發展和經營，就會被冠以“不道德”的帽子，在“正當性”和“合法性”上就站不住腳。被人們在道義上“拋棄”后，民營養老機構別說在發展的道路上越走越遠，就是生存都會變得異常艱難。這種社會期望和經營動機的博弈，無疑考量著經營者的“道德”，制約著民間養老機構的發展。

（四）政府職能缺位。政府對民辦養老服務機構的資源投入以及政策上的扶持是建立良好社會化養老服務體系的關鍵。但在民辦養老機構發展過程中,逐漸暴露出政府職能的缺位。比如政府為了促進民辦養老機構的產生和發展出臺有相關政策，采取過一些措施，但在實踐過程中，這些政策和措施很難落實到位。比如河南省政府早在2011年出臺的《關于創新投融資機制鼓勵引導社會投資的意見》（豫政【2011】21號）中指出：對非營利的民辦養老機構，在建設期按照投資總額、建設規模、土地租期等指標給予補貼，在運營期按核定床位數、收養人數、入住率等指標給予運營補貼，并將民辦養老機構的護理人員納入公益性崗位，發放崗位補貼。通常意義上講，在一系列財政政策支持下，民辦養老機構應該會加快向前發展，而事實并非如此，根據有些民辦養老服務機構的反映，已經出臺幾年的床位補貼一直未能落實。由于民辦養老機構的前期投入較大，經營成本較高，資金回收期較長，享受國家政策比公辦機構較少，而政策原本承諾的財政支持在現實中又遭遇變形，使民辦養老機構的發展雪上加霜，為生存民辦養老機構被迫提高收費標準，提升老年人的入住門檻，導致民營養老機構床位空置率高，企業經營艱難。

（五）對養老服務行業的法律規范效力不高。盡管我國對養老服務行業相關政策出臺的頻率、力度在逐步加強，先后制定有《關于加快發展養老服務業意見》、《中國老齡事業發展“十三五”規劃》、《社會養老服務體系建設規劃》、《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》等，但上述多為原則性和倡導性的規定，法律效力不高，不能很好規范養老服務行業的發展。

（六）沒能妥善處理好養老產業與其關聯企業群的關系。養老服務業作為一種新型產業，除了傳統的生活照料、護理康復、老年用品開發外，還包括營養保健、金融保險、旅游文化等諸多產業。養老產業所提供的養老服務和養老產品的價格問題是一個很敏感的問題，價格高是一種壁壘，會讓相當一部分低收入的老年群體拒之門外，這是每個投資者不愿意看到的結果，價格低雖然能集聚人氣，產生巨大的規模效益，而這卻挫傷投資者的積極性，因為利潤主體都讓與養老產業相關的企業獲取了，而自己要承受投資收益延遲的風險。養老產業個人收益小于社會收益，必然降低投資者的積極性，養老產業化將不可持續。養老產業與其關聯企業群存在著一損俱損的關系，由于沒能妥善處理好養老產業和相關企業群的利益關系，養老產業所衍生出來的經濟價值沒能很好的惠及各方主體，這也進一步影響到養老產業自身的發展[5]49。

三、發展民營養老機構的對策思考

發展民營養老機構除了尋求來自政府、社會、市場三者的合力支撐外，還需要對民營養老機構公益性和私利性合適定位，只有這樣才能將民營養老機構的人員素質、管理方式、經營模式、服務水平全面提升到一個更高的層次。

（一）政府的社會管理職能重在立足完善宏觀調控。第一，政府要簡政放權，強化宏觀管理職能，建立靈活的管理體系和有效的激勵機制，為民營養老機構制定優惠和約束政策，激發民間資金和力量，為民營養老機構的成長保駕護航。第二，民營養老機構除了運營收入和接受社會捐助之外，政府的財政補貼應該成為機構運營經費的一個重要來源，而政府對養老機構補貼的多少，不應該按養老機構姓“公”還是“私”來劃分，而應當從解決老齡問題的實際效果上來區分,要堅決打破傳統的“公私”界限，不能再讓民營養老機構像一個嗷嗷待哺的孩子，看著公辦養老機構備受恩寵而分外眼紅。只有消除“出身歧視”，才能夠提高民營養老機構的行業地位，讓其在起跑落后的情況下迎頭趕上，也才能夠在其實力增強的基礎上提高其服務質量和服務水平，進而對公辦養老機構形成一種行業壓力，促使公辦養老機構服務的改進和資源利用效率的提高。第三，護理員是養老院重要的資源，護理員的短缺已經成為制約養老院發展的主要瓶頸，政府要通過提高待遇和強化培訓，穩定護理人員隊伍，提升護理人員素質和專業化服務水平。第四，政府應該支持養老機構建立代表自身利益訴求的協會，通過建立行業協會，構建行業監督和管理體系，監督和管理民營養老機構，解決民營養老機構運營中出現的問題，加強養老機構與老年群體及社會利益相關者之間的聯系，各養老機構必須接受協會的管理和監督，遵守行業章程，履行行業義務。

（二）著力推動志愿者服務機制的建立。志愿者參與社會服務可為社會提供大量低成本服務。在當前我國大多數民營養老機構中，由于自身的力量弱小，所招募的工作人員多是非專業人員，行業素質不高，年輕人不愿意長期置身于此，而政府對養老院的資助不可能一步到位，這種現狀限制了民營養老機構的健康發展。這就需要把志愿者服務這一重要資源利用起來，吸引志愿者組織廣泛參與養老服務，彌補民營養老機構服務的不足，提高民營養老機構的服務水平。

（三）努力發展養老產業并妥善處理養老產業與其關聯企業群的關系。養老服務產業是一個潛力無窮且持續性強的朝陽產業，擁有很廣闊的市場，應該按照市場規則允許投資者分紅盈利。需要說明的是，養老服務產業化并不排斥各類非營利性質的養老服務，更不排斥其他企業單位在養老市場上提供的養老產品和服務，只是在處理養老產業和外部相關聯產業群的關系時，要把以養老機構為核心的養老產業擺在軸心地位，妥善照顧養老產業的利益，不能讓養老產業只出力不討好。

（四）要結合國情對民營養老機構的公益性和私利性合適定位。在我國，民營養老機構創辦者的首要目的是獲得經濟回報，在外部政策激勵作用不夠明顯的情況下，他們只能通過自己的努力來獲得盡可能多的收入，來維持養老院的日常運轉。要想使民營養老機構得到持續的發展，解決老齡化帶來的負擔，無論是從財力還是精神上都必須給民營養老機構足夠的激勵。既然政府的外部刺激作用不能夠有效的發揮，那么，在政策上就不能因為民營養老機構屬于民營非企業單位，就簡單的將其定位為純粹的非營利性，要把民營養老機構的公益性和私利性有機結合，在角色定位上要讓私利性成分占據相對較多的比例。另外，政府還要為民營養老院的發展提供輿論支持，不能再讓社會大眾的非營利性的道德期望制約其功能的發揮。

總之，由于民營養老機構可以彌補家庭養老和政府養老的不足，促進民營養老機構的良性發展是應對未來人口老齡化負擔，緩解社會養老問題的必然選擇。為最大限度發揮民營養老機構的潛力，需要尋求來自政府、社會、行業等利益相關者的幫助，為民營養老機構構建一個全方位的服務網絡體系，同時，民營養老機構自身也要適當借鑒現代企業管理理念，在人員配備、功能結構、籌資能力和運營水平等方面調整、改善和提升，只有這樣，才能實現民營養老機構的長久發展，緩解日益嚴重的養老壓力，滿足未來養老的需要。

[1]馮蕓.河南新增養老床位58395張每千位老人床位近26張.EB/OL].http://www.chinadaily.com.cn/hqcj/xfly/2015-01-26/content_13114428.html,2015-01-26.

[2]張善斌.養老護理人員“招不進、留不住”的原因與對策[J].中國民政，2009(2):45.

[3]肖云，陳濤.老齡背景下民營養老機構護理人員隊伍的優化[J].四川理工學院學報：社會科學版，2013(2):29-31.

[4]屠世超.論政府對民辦養老機構的管理和扶持[J].紹興文理學院學報：哲學社會科學版，2010(5)：94-97.

[5]民政部科研課題湖北課題組.社會養老產業化問題探討[J].決策與信息2010（11）:48-49.

編輯：崔月華

Analysis OnDevelopment Dilemmas And Countermeasures of CurrentPrivate Pension Institutions

HU Yaguang，LING Wenhao
（School Of Philosophy and Public Administration,Henan University,Kaifeng Henan 475001）

Private pension institutions in the process of its development is faced with many predicaments, such as the less human resource,the unprofessional nursing staff,the weak economic strength,the low degree of institutionalization and standardiza-tion of the internal management operation,the backward management concept,etc.The main factors which restricted the development of private pension institutions are the role orientation of the non-profit,the game of social expectation and business motivation,the inefficiency of the legal system of this industry,and failed to handle the relationship between the pension industry and the related enterprises properly,etc.The development of private pension institutions in addition to seeking the support from government,society and market,but also need to choosethe proper positioning of the public and private interests of private pension institutions.

the private;pension institution;pension industry

C91

A

2095-7327（2016）-07-0082-05

胡亞光（1990-），男，河南駐馬店人，河南大學哲學與公共管理學院社會保障專業碩士研究生，研究方向：社會保障。凌文豪(1972-)，男，河南周口人，河南大學哲學與公共管理學院副教授，博士，碩士生導師，研究方向：社會保障基本理論與實踐。