陜南秦巴山區移民搬遷工作的難點

陳輝

【摘 要】 文章對陜南漢中、安康和商洛三市移民安置工作存在的問題進行了調研分析：指出移民后續搬遷推動難，貧困戶搬遷難、集中安置難、舊宅基地騰退難；移民生計可持續發展難：生計基礎薄弱、后續產業發展緩慢、生活成本增加；移民社區管理難度大：社區物業管理難、社區管理定位難、垃圾污水處理難。對此，除了要加大資金投入外，還需要在政策制定、安置方式、社區管理和后續產業方面采取有效措施，因地制宜，確保移民搬遷工作有序開展。

【關鍵詞】 陜南秦巴山區；移民搬遷；可持續發展；社區管理

2016年2月，筆者在陜南漢中、安康和商洛三市調研移民安置工作。調研發現，陜南移民搬遷工程在避災避險、生態保護、經濟社會發展等方面均取得了突出成績，但伴隨著移民工作的推進，在后續搬遷工作推動、移民可持續生計、移民社區管理等方面存在難點問題亟待解決。

一、移民搬遷工作推動難

1、貧困戶搬遷難

雖然許多市縣搬遷任務完成過半，但剩余對象的搬遷工作更難推動。以商洛市為例，五年來實施移民搬遷9.2萬戶34.9萬人，分別占十年總任務的50.6%和51.2%。從具體移民類型來看，地災搬遷和水災搬遷戶數達到十年總任務的80%，但搬遷的貧困戶僅占總任務的41%。兩災戶完成比例高，主要原因是這部分群體存在緊迫的生命安全問題，所以被列為十二五期間移民搬遷的重點工作對象。在十三五期間，貧困戶搬遷的推動工作具有較大難度。雖然政府針對特困戶實施交鑰匙工程，建設50左右平米的房屋并完成裝修，讓特困戶免費遷入新居，但問題在于，家庭人口偏多的特困戶嫌居住面積小而不愿意搬遷。對于一般貧困家庭來說，盡管可獲得5萬元左右的資金補助，但無法籌集剩余房款和裝修費用，加上這部分群體家庭生活還高度依賴土地和山林，所以搬遷意愿不強烈。按照基層干部的說法，幾年來，有一定經濟實力、搬遷意愿強的群眾已經搬得差不多，剩余農戶經濟實力普遍不足。如何讓這些農戶搬得動，是接下來移民工作的難題之一。

2、集中安置難

目前陜南移民安置方式以集中安置為主，這不僅有利于集約利用土地，還可以降低基礎設施建設成本。但是，受陜南山區地理條件的限制，可供集中連片安置的土地資源緊缺，成為限制移民安置工作的又一個難題。安康市有關部門表示：經過五年的移民搬遷實踐，能夠用于搬遷安置的大塊土地都已規劃為集中安置點，新點選址越來越難。如何結合地區實際，適當提高分散安置的比率，實施更加靈活多樣的安置方式，是十三五期間推動移民工作的客觀要求。

3、舊宅基地騰退難

移民搬遷后，開展宅基地騰退工作有利于實現土地綜合利用。按商洛市國土部門測算，如果全市近五年拆遷戶舊宅基地全部騰退，可復墾1.65萬畝。但目前陜南移民搬遷后的宅基地騰退工作總體上并不順利，主要原因是舊房對一些移民戶來說還具有一定的生產生活功能。例如，有的家庭年輕人搬下山，但老人依然住老房子；有的農戶在農閑時住山下，農忙時還住山上；有的農戶依然在老宅里放置農具或養殖牲畜。此外，一些農戶新購住房的產權證尚未辦妥，他們顧慮較大，不愿拆除舊宅。這些現實原因，大大降低了農戶拆除舊房的積極性，增加了宅基地騰退工作的難度。

二、移民生計可持續發展難

1、生計基礎薄弱

如何有效解決移民安置后的農戶生計問題，讓移民戶實現“穩得住、能致富”，這是移民工作的重中之重。目前，陜南移民戶普遍面臨生計問題的挑戰，主要原因之一是他們移民前的生計基礎就普遍薄弱。一方面，受土地規模、種植結構、水利條件限制，農業收入有限，另一方面，頻發的自然災害使一些山區農戶長期處于“受災-重建-再受災”過程，生計極其脆弱。此外，移民安置耗費了農戶近年來的資產積累，不同程度削弱了農戶的生計能力。

2、后續產業發展緩慢

移民搬遷前，農戶的家庭經濟普遍具有“半工半耕”的特征，生活依靠農業和務工收入。移民搬遷后，部分農戶失去土地，更加依賴務工收入。雖然各市縣按照“靠園區”的思路建設安置小區或通過“建園區”的方式來增加移民戶的本地就業機會，但是受區位和產業發展潛力的影響，勞動密集型產業發展緩慢，雖有農業企業進入，但是吸納勞動力有限，且具有季節性。一些村鎮提供優惠條件鼓勵農民創業，但是受資金、規模、經驗、技術、市場的限制，創業前景不樂觀，短期內農民創業還難以成為解決農民生計問題的主要途徑。

3、生活成本增加

移民戶集中居住后，打破了原有以土地為基礎的低消費生活方式，不僅糧食、蔬菜的自給率降低，燃料、用電、飲用水等費用同樣增加，提高了生活總成本。在收入增長緩慢的前提下，生活成本增加將進一步降低移民戶生計的可持續性。

三、社區管理難度大

1、社區物業管理難

目前移民新村的物業管理主要有兩個模式。一個是委托物業公司管理，向農戶收取每月100元左右的物業費。這種模式的難點是收費困難。一方面，住戶不適應這種收費管理的模式，另一方面，農戶生計不穩定性降低了農戶的支付能力。另一種物業管理模式是依托社區服務中心，由政府承擔物業管理費用。雖然這種模式受廣大移民戶歡迎，但是大大增加了地方政府的財政負擔。以安康市白河縣天逸社區為例，每年正常運行的開支需要30萬元投入，極大增加了政府財政負擔。從長遠來看，這種模式亦難以持續。

2、社區管理定位難

物業管理難題的深層次原因是移民安置區的社區定位問題。一方面，移民安置區不同于傳統的農村社區，在環境衛生、社會治安方面有精細化管理的需要；另一方面，安置區不同于城市居民區。城市居民生計能力較強，普遍具有市民化的生活習慣，教育程度相對高，能夠支付一定的物業管理成本，便于城市社區的精細化管理。但移民社區居民生計不穩定，短期內無法適應市場化的社區管理模式。此外，部分移民戶土地和山林在原居住地，人戶分離也為移民社區管理帶來了挑戰。

3、垃圾污水處理難

擺在社區管理面前的另一個棘手問題是集中居住后的生活垃圾和污水處理問題。受基礎設施資金的限制，一些移民新村尚未配套污水處理設施。盡管個別社區已經建成，但囿于日常運行成本高，相關設施處于閑置狀態。垃圾處理的問題同樣緊迫。一方面，受物業管理水平的限制，垃圾清理工作不到位；另一方面，絕大多數社區采用直接填埋方式處理生活垃圾，無疑會進一步帶來污染。垃圾處理和污水問題如果不能很好解決，不僅污染當地生態環境，還會危及南水北調工程的水質安全。

總之，十三五期間陜南移民搬遷工作還面臨諸多挑戰。對此，除了要加大資金投入外，還需要在政策制定、安置方式、社區管理和后續產業方面采取有效措施，因地制宜，確保移民搬遷工作有序開展，推動新時期的陜南的新型城鎮化建設和避災扶貧工作。

【作者簡介】

陳 輝（1981.4-）男，遼寧人，西北農林科技大學農村社會研究中心講師，研究方向：農村社會學.