構建國有煤炭企業法治文化

肖建

企業文化是以企業家精神為主導，以群體意識為主體，被企業成員認為有效，并共同遵守的一系列價值觀、信念、準則、規范。一旦將文化融入企業的日常管理，它就成為企業實現功利目標的一種理性選擇——在戰略上規定了企業做什么，不做什么；在理念上確定了企業提倡什么，反對什么；在價值觀上明確了追求什么，放棄什么。本欄目，正是傳播交流獨具特色的企業價值主張與精神財富的園地。

隨著依法治國方略的深入推進，企業的法治文化建設逐步納入議事日程。國有企業的自身特點、發展要求、貫徹落實依法治國方針的需要使得構建全面科學系統有效的法治文化體系成為必然。

為深入研究國有煤炭企業法治文化建設情況，我們先后到內蒙、寧夏、新疆、陜西、天津、上海、浙江等地，通過座談交流、查閱資料、實地查看、隨機訪談等形式，對十家國有煤炭企業開展法治文化建設的情況進行調研。所調研的企業包括了國有煤炭開采企業、煤化工企業、發電企業、科學研究企業。本文基于調研的結果，對國有煤炭企業法治文化建設的基本情況、存在的問題進行了深入分析，并對法治文化建設提出了建議。

國有煤炭企業法治文化建設基本情況

隨著依法治國理念的不斷深入人心，將“法治”的社會主義核心價值觀貫徹到國有煤炭企業里成為企業的一種自覺。在調研中發現，煤炭企業在建設法治文化，實施依法治企的道路上都取得了一定進步。員工的法治意識普遍有所增強；法律事務的領導機制和工作機構較為健全；普法教育能夠年度開展、形式豐富多樣；法律制度比較完善；普遍建立了基本的法律風險防控體系，個別公司建立了法律風險防控信息系統；高管層依法決策的意識有了明顯增強。所有這些，都為煤炭企業法治文化建設奠定了精神、制度、物質層面的基礎。整體看，煤炭企業的法治文化建設有進步，但是進展不一，繁簡不同。

國有煤炭企業法治文化建設的主要問題

國有煤炭企業經過幾十年的發展，法治意識的增強，法治體系的完善，法治基礎設施的健全使企業法治文化建設具備了雛形，使法治文化有了很大的進步，但是與依法治企，管理先進的要求相比仍然存在一些差距。具體表現為，法治文化理念體系還不夠清晰，法治文化的制度體系還不夠完善，法治文化的執行體系還不夠到位，法治文化的群眾性、創新性仍顯不足，因而在法治文化建設中出現了一些認識上或實踐上的問題。

（一）對法治文化和法律文化的認識需要進一步澄清。調研中發現，無論是普通員工、中層管理者還是高層管理者，都對法治文化和法律文化存在不同程度的混淆現象，有的甚至認為，法治文化就是法律文化。談法治文化建設，往往還局限在法律文化，甚至是法律制度建設的范圍內。

（二）管理者和員工的法治觀念和法治意識需要進一步提高。隨著科技的不斷進步，煤炭企業凝聚了大批高素質專業化人才，但是任何專業都有短板。這些人才中系統學習過法律知識，有過法律從業經驗的人少之又少，工作中難免出現法治觀念、法治思維的短板。在經營管理中往往表現為習慣于按傳統經驗和老規矩辦事，出了問題或糾紛以后，首先想到的是依靠熟人關系，通過非正式的途徑、行政權力的力量而不是依據法律制度、通過法律的途徑來解決。員工和中層管理者法治意識的缺乏，一方面表現為缺乏對法律的敬畏，個別關鍵崗位員工在利益誘惑面前，存在權力尋租的可能；另一方面表現為不會運用法律保護自身權益，在自身合法權益受到損害時，傾向于通過過激的方式進行宣泄，而不是尋求法律的幫助。

（三）企業法務人員隊伍的法治素養需要進一步提升。企業法務從業人員一般具有專業的法律知識，具有做好法務工作的基礎。但是在法律實務、依法治企、法制意識、法治文化方面仍有欠缺。他們經歷過的實際訴訟不多，在法律原則的堅守，制度的執行方面，不受企業領導意見的影響而獨立決策的能力有待加強。在法治文化的創新方面，有的還停留在法制文化建設階段，只重視制度建設，忽視法治精神的倡導；重視法律規章制度的宣傳教育，忽視實際應用的培訓和知行合一的引導；法治文化建設的創新性不夠。

（四）企業的法治體系需要進一步完善。企業的法治體系包括了法治意識、制度體系、組織體系、執行體系、保障體系等多個方面。運營中，管理層對法治文化的重視程度還有待進一步提高，在法律的運用上應該更傾向事前的防范。員工在參與普法的活動中，更多的是完成任務，走走形式，而非真正接受法律知識，提高法治意識。在制度體系上，不僅僅是規章制度還不夠完善，更為重要的是執行不夠到位，“人治”而非“法治”的思想和做法仍然存在。有時為了追求經營效益，完成考核指標，在工程建設、生產運營、財務管理方面，偶爾會有未批先建，未驗即產，違規擔保等行為。在法治文化的組織體系上，法務機構、法務人員配備還不太健全，其作用的發揮還不到位。在規章制度的執行和保障方面，有些企業并未將法律損失納入單獨的業績考核指標，激勵約束機制還不健全。

（五）企業法人治理結構的作用需要進一步發揮。法人治理結構的股東會、董事會、監事會、經營層四個組成部分，都是依《公司法》設置的，它們的產生和組成，職權的行使，行事的規則等在公司法中都作了具體規定。但是有些企業作為集團公司的全資子公司，形成了特殊的股權結構，這種特殊的股權結構弱化了法人治理結構的功能。四個組成部分之間應該按照明確的職責協調運轉，有效制衡，保障公司持續健康發展。而在實際的運行中，股東會的所有權利（控制權），董事會的決策權、監事會的監督權、經營層的管理權并沒有很好落實。運營中，更多表現出來的是董事會或者董事長在發揮作用，以職位的高低決定發言權的大小現象依然存在。以董事長為核心的董事會、以總經理為核心的經營層、以監事會主席為核心的監事會之間的協商工作機制還不完善。

國有煤炭企業法治文化建設的建議

國有煤炭企業建設法治文化是適應依法治國的新常態，貫徹全面依法治國方針的需要。企業作為國民經濟的重要支柱和推動社會經濟發展的骨干力量，必須積極推進依法治企，加強法治文化建設，完善法律制度，保障法律實施，形成法律習慣，樹立法治理念，保證依法治企、合規經營。在法治文化建設中要樹立正確的法治文化觀念，建設完備的制度體系，高效的實施體系，嚴密的監督體系，有力的保障體系，精干的服務體系。

（一）正確認識企業的法治文化與法律文化。企業法治文化是整體文化體系的一個有機組成部分。法治文化是以“法”為基礎，以“治”為目的的一種法治思維和行為方式，是企業依法治理理念、規章制度和經營方式的統一。最直觀的表現就是尊崇和敬畏法律規章和制度，凡事“依法而行”靠法治，而非“以權而行”靠人治。按照企業文化包含理念層面、制度層面和執行層面三個組成部分的劃分，企業法治文化也可以分為理念層面的法治、制度層面的法治和執行層面的法治三部分。

企業的法治文化與法律文化有明顯的區別。法律文化是企業在長期的經營實踐中形成的法律事務部門、法律規章制度、依法辦事程序等。它強調的是企業是否依法辦事，依法辦事的程序是否完備，更多地體現出一種事實的判斷，即企業經營管理是否符合了“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的要求。法治文化則是在包含法律文化的基礎上，融合了道德的因素，更強調現有的法律規章制度是否符合了依法治理、合規經營法治理念的要求，是否引導員工和管理人員朝著自由平等、公平正義的法治方向前進，是否維護了公序良俗。它更傾向于一種價值的判斷，即企業里是否營造并形成了尊崇法治，依法辦事的良好風尚。

（二）加強法治宣傳教育，提高法治意識，培養法治思維，建設理念層面法治文化。思想是行動的先導，建設法治文化，要切實做好法治教育，針對高管層、法務人員、普通員工的不同需求，開展不同內容的法治教育。高管層重在法治形勢政策、法人治理結構、依法決策、模范守法。法務工作人員重在學法用法，重在提高依法處理企業法律事務和解決有關法律問題的能力，解答員工在工作中遇到的法律難題。普通員工著重在學法、知法、守法、用法，在自己的崗位工作和日常生活中履行法律義務，享有法律權利，用法律保護自己。

（三）梳理完善法律制度體系，強化制度的執行，建設制度層面的法治文化。法律規范的滯后性也影響到公司的規章制度，因此，在企業管理和生產經營中，需要不斷完善規章制度體系，避免制度缺失的漏洞帶來管理的混亂。企業的規章制度出自不同的部門，制度之間有時缺乏必要協調或銜接，個別的制度規定甚至相互沖突，帶來執行上的困難。因此要對相關的制度規定進行匹配性審核，看是否與別的制度相沖突，是否符合企業管理規范的要求，是否符合法治文化的要求。梳理后的制度體系需要強化執行，發揮規章制度對風險的事前防范、事中監督、事后補救的作用。只有建立完善詳盡的規章制度，才能實現管理規范化、操作制度化、考核數量化，從而為企業健康運行保駕護航。

（四）完善法務組織人員、法治文化載體、法務設施設備，建設物質層面的法治文化。企業內部不僅要設立總法律顧問，獨立的法務部門，而且要充分發揮他們在公司依法治企、合規經營、風險防范、事后救濟等方面的作用，使法務部門成為決策前的參謀者、執行中的監督者、危機發生后的救援者。加強法治文化物質基礎建設，還需要建立法治教育、審核、評估等信息平臺，利用信息化的手段，發揮法治文化的作用。

國有煤炭企業法治文化建設的幾個要點

法治文化建設具有自身的規律和獨特的體系，但是作為企業文化建設的一部分，只有融入了企業的實際，才能避免平行建設、隔離發展的形式主義法治文化。法治文化建設要抓好與企業生產經營、風險防范、民主監督、反腐倡廉等環節的結合，在促進生產經營中發揮作用。

（一）法治文化建設要與生產經營管理相結合。法治文化與企業生產經營管理緊密相關，無論是合同的簽訂、財務往來、招投標的處理、生產安全、環境保護、知識產權保護、地企關系維護等都離不開法治的保障。法治文化只有與生產經營管理相結合才具有生命力。加強法治文化建設，要與完善公司治理結構相結合，通過依法規范董事會建設，明確公司治理各主體間的職責權限，明確議事規則和決策機制，確保在法律框架內有效實施。市場經濟是法治經濟，要通過完善和執行公司的制度體系、法律風險防范體系、授權管理體系、知識產權使用保護體系，通過細致的法律審核，實現依法合規經營。

（二）法治文化建設要與民主管理、科學決策相結合。防范風險是法治的重要功能之一。企業經營管理中，決策失誤帶來的風險危害極大。在建設法治文化的過程中，要通過完善制度體系，樹立民主決策、科學決策、規范決策、依法決策的風尚，擯棄以職位高低決定發言權的人治思想，推進決策的科學化、民主化、法制化，促進企業按照現代企業制度的要求，依法治理。與民主管理相結合，要充分發揮職代會的作用，調動員工參與依法治企的積極性。除重要規章制度通過職代會審議之外，在職代會閉會期間，發生涉及員工切身利益的重大決策事項，也要通過職工代表團團組長會議進行審議，確保通過的規章制度是民主決策的結果。

（三）法治文化建設要與全面風險管理體系建設相結合。企業生產經營管理的各個環節都存在風險，在建立全面風險管理體系的過程中，要將法治文化建設作為重要內容，梳理企業法律風險點，明確風險清單、建立風險管理流程，有效防范法律風險。要通過法治文化建設，增強員工風險防范意識，提高應對風險處理的能力。通過法治文化建設，建立以職能部門和業務一線為第一道防線，法務部門為第二道防線，監察審計部門為第三道防線的全面法律風險防范網絡。

（四）法治文化建設要與廉潔文化建設相結合。廉潔從業，陽光運行是煤炭企業從業人員的基本要求。建設法治文化要保障黨紀國法在企業里順利貫徹實施，盡力杜絕腐敗事件的發生。法治文化重在鞭笞假惡丑，主要是發揮防范作用。廉潔文化重在弘揚真善美，主要是發揮引導作用。二者統一于企業文化中。建設法治文化，要解決不能腐，不敢腐的問題，需要依靠法律規章制度的約束和懲處；要解決“不想腐”的問題，還需要法治文化的熏陶。

（五）法治文化建設要與完善企業的考核體系相結合。法治文化屬于軟指標，與經營業績考核硬指標比起來，往往容易受到忽視。對法治文化建設的重視，要靠平時的法治教育，更重要的是與企業的考核體系相結合，完不成法治建設任務，出現法律風險，造成法律損失，影響企業聲譽，同樣屬于沒有完成考核指標。要依靠法務信息平臺，結合企業實際完善依法治企考核機制，增加考核中依法治企考核指標。要重視考核結果的運用，將考核結果與工資總額掛鉤，作為衡量領導班子和領導干部工作業績的重要內容，獎優罰劣，發揮法治指標的激勵約束作用。

國有煤炭企業不斷完善法治文化建設，可以使依法治企邁向更高的目標，在尊崇規則，合法經營，抑惡揚善的良好法治文化引導下走的更穩、更遠。