去編制，去“用工雙軌制”之弊

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去編制，去“用工雙軌制”之弊

編制的最大弊端在于“用工雙軌制”，編內編外同工不同酬。這種制度性的不公實際上就是把人分成三六九等，這不僅會嚴重挫傷編外員工的勞動積極性，對編內員工也未必是好事。

1月15日，中華人民共和國人力資源和社會保障部（以下簡稱人社部）中國人事科學研究院工資室主任何鳳秋表示，今年重點要研究編制創新改革，特別是高校、公立醫院不納入編制管理后對相關改革的影響。

專家分析，之所以要研究編制創新改革，跟事業單位養老金改革相關。

據了解，目前事業單位養老保險改革已塵埃落定，我國大部分城市的事業單位已開始繳納社保，但是卻留有一個“死角”未解決：這次養老保險改革并未統籌考慮編內、編外人員，解決編內、編外“同工不同酬”的遺留問題。

事業編制的前世今生

所謂編制，主要是指組織機構的設置及其人員數量的定額和職務的分配，財政撥款的編制數額由各級機構編制部門制定，財政部門據此撥款。

換言之，一個單位錄用多少人，是需要編制部門事先編好的，如果實際中不夠，就再招編外人員來湊，但撥款是按照編內人員來確定的，編外人員的待遇自然也就沒有保證，淪為單位內的“二等公民”。同樣是編外“二等公民”，具體還不一樣，比如央視，有臺聘，有部門聘，有欄目聘，還有更多的是勞務派遣。

無論是行政編制還是事業編制，沿用的始終是計劃經濟的人員管理方式，是真正的最后一個“計劃”。

編制管理發展到現在，在事業編制單位里，無編人員很多是有編人員的數倍；即便是在政府機關，除了行政編制的公務員，近些年也多了很多無編的政府雇員。編制管理嚴重脫離實際工作需要，本身說明這個“計劃”計劃得并不好；它甚至已經演變為一種特殊的身份，與待遇和福利直接掛鉤，與工作能力無關，與工作負荷無關，與工作表現無關。

張紅（化名）在北京某大學的行政崗位工作了近10年，沒有事業編制的她以勞務派遣的形式工作，并且沒能參加機關事業單位工作人員養老保險制度改革。“雖然同在一個辦公室，但編內人員享受的漲工資和職業年金與我無關，不僅在收入方面有差距，而且還難以享受到編制內員工完整的福利待遇，如落戶口、評職稱等，得不到平等的機會。”

其所在的高校行政崗位人員由編外和編內兩部分組成。據她透露，編外的行政人員有10多人，編內的有10多人，將近對半分。

“從目前的情況來看，編外人員多的單位有的占到一半，少的可能也有20％到30％左右。”國家行政學院教授竹立家經過統計得出。

編制到底有多重要？首先面臨的是錢的問題。對于事業單位來說，編制是崗位設置、核定收支和財政給著不小的差別。

更讓編制外人員“眼紅”的是，編制能夠解決很多錢解決不了的問題，比如戶口。

編制改革本質是對人的改革

有評論指出，我國事業單位問題的癥結正在于競爭淘汰機制的缺乏而染上的惰性，進而無法為社會提供讓人滿意的專業服務。

但是，編制創新改革究竟該如何改？將以怎樣的模式取代現有的編制管理？

對此，中國人民大學公共管理學院教授楊宏山認為“目前來看，無論從政策層面，還是在實踐中，具體內容都很不清晰”。

相關專家指出，取消高校、公立醫院的事業編制將有助于解放這些單位的活力，優勝劣汰的機制也將順利生成，使得那些“尸位素餐”的事業單位，將被淘汰出局；而那些效益好的事業單位，則將真正在社會上承擔獨立的法人資格，在社會有需要的時候，多設崗、多聘人，從而得到發展壯大。

實際上，編制的最大弊端在于“用工雙軌制”，編內編外同工不同酬。這種制度性的不公實際上就是把人分成三六九等，這不僅會嚴重挫傷編外員工的勞動積極性，對編內員工也未必是好事。可以想象，由于編制的存在，無法形成良性的競爭和激勵機制，編外員工無動力，編內員工無壓力，雙方都不太可能盡職盡責，充分發揮自己的聰明才智，這樣就會造成內耗，導致公共服務效率的低下。

種種怪象也由此而生。比如一些事業單位本來并沒有承擔多少公共職能，但由于有財政撥款，所以習慣于招聘大量的“臨時工”，將公共職能“轉包”，出了事一推了之，事業單位成了“財政養懶漢”的地方。前段時間，某事業單位，幾十個人一個月的工作僅僅是“救一只鳥”，便是最極端的例子。再比如編制腐敗也是突出現象。有了編制相當于進了保險箱，且沒有那么大的考核壓力，所以編制很容易異化為掌權者手中的牟利工具。

編制改革本質上是對人的改革，破除附屬于編制之上的身份差異。資料顯示，目前我國3100多萬事業在編人員中，大約有800萬是醫院工作人員，高校職員的占比也較大。

改革啟動后，將涉及上千萬人的利益。取消這上千萬人的編制，讓這些勞動者回到按勞動價值公平取酬或許有陣痛，但能釋放更多人的活力，實現更普遍的公平。

破除不公才是根本

其實，高校、公立醫院不納入編制管理的說法并非第一次出現，而北京則是第一個“吃螃蟹”者。

2015年5月，北京市發布的《關于創新事業單位管理加快分類推進事業單位改革的意見》中明確提出，對現有高等學校、公立醫院等，逐步創造條件，保留其事業單位性質，探索不再納入編制管理。

據了解，目前北京高校針對編外人員普遍采取“備案制管理”，即如果一所高校有800個編內人員，500個編外人員，那就需要備案1300個職工崗位，并以此為基礎做財務預算。

“備案制”目前各個高校都在做，只要用人肯定需要備案，但這只是一個框架式的方案，更細節的內容仍然需要在改革的試點和探索中發展出一套新的管理規范。”專家說。

北京市編辦相關負責人表示，相關部門近年來一直在試圖逐步縮減編制，但并沒有收到較好的效果。

無獨有偶，2015年6月，廣東省深圳市也作出相關規定：公立醫院不再實行編制管理，3年內3萬名醫生將與編制脫鉤。

從養老保險來看，編制內外逐步統一的趨勢是較為明顯的，編制內人員“只領不交”的時代即將成為過去。

但是，有專家評論道，無論哪一種方式都需要公共財政予以補貼和保障，如果公共財政投入不足，事業單位只能提高向公眾收費的標準，由此或會加劇“看病貴”“上學貴”的難題。

因此，公立醫院、高校取消事業單位編制的改革進程中，政府的投入保障功能非但不能弱化，反而必須繼續加強，以此強化事業單位的公益屬性。

其實，早在2004年，日本政府開始對全部國立大學進行法人制度改革，讓各大學從吃“皇糧”的行政機構轉型為市場化的運營法人。

“他們的做法也面臨著很大的阻力，但最終這樣選擇，就是認定了靠政府辦大學不是好的政策。”中國教育科學研究院研究員儲朝暉說。

在西方國家，高校也很少有編制。“美國等高等教育發達國家的大部分私立高校選擇采取更多形式的融資手段，而且國外高校的教育捐助系統也要發達得多，這保證了他們的資金來源。國內高校則很難做到這點。”專家說，要想大范圍、大幅度地提升教師收入，高等教育必須作出一系列改變。

據正在國外訪學的西南某高校教師徐騰飛觀察，缺乏良好的學術氛圍和行政服務，是很多科研人員回國的最大禁忌之一。

毫無疑問，將高校和公立醫院事業編制取消的改革是大力度的。盡管現在還只處于探討階段，不過可以肯定的是，這種改革必然會是未來改革的重點，讓一批事業單位脫離體制，既是一次機遇，也是一次考驗。

編制改革倘若只是簡單地把某些行業、部門排斥于編制管理之外，而不從制度層面確保公平、平等，極有可能新瓶裝舊酒，矛盾依舊，甚至因管理粗放衍生其他負面效應。

因此，編制改革的著眼點和著力點還是要在治本上做文章，拿出壯士斷腕的勇氣和魄力向既得利益宣戰，打破身份壁壘、消除群體不公，編制迷信、編制不公以及寄生在編制管理領域的權力尋租等現象也就迎刃而解。

（《法治周末》2016.2.3、《山東商報》2016.1.27等）