基于轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)視角下我國政府與社會(huì)資本合作模式研究

邵文鑠

(武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 湖北 武漢 430000)

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基于轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)視角下我國政府與社會(huì)資本合作模式研究

邵文鑠

(武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 湖北 武漢 430000)

在轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)的大背景下，本文對(duì)我國發(fā)展PPP模式進(jìn)行了研究。PPP模式的發(fā)展，是對(duì)十八屆三中全會(huì)“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”的積極響應(yīng)，是轉(zhuǎn)變政府職能，發(fā)揮民間資本的重要舉措。本文對(duì)我國發(fā)展PPP的可行性進(jìn)行了分析，闡述了發(fā)展PPP模式在當(dāng)前我國存在的風(fēng)險(xiǎn)問題，提出了相應(yīng)的解決措施。本文認(rèn)為，隨著政策環(huán)境的不斷改善，政府與私人部門各自發(fā)揮自身的優(yōu)勢專長，通過良好的契約機(jī)制設(shè)計(jì)，在法律法規(guī)環(huán)境、市場投資環(huán)境不斷利好的背景下，我國發(fā)展PPP模式將迎來一個(gè)發(fā)展的春天。

PPP；轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)；可行性分析；風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)

政府和社會(huì)資本合作模式(Public-Private Partnerships，下面簡稱PPP)是一種實(shí)現(xiàn)公共項(xiàng)目建設(shè)資金的融資模式，被認(rèn)為是一種提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的有效供給形式，是伴隨著公共項(xiàng)目需求的多元化而產(chǎn)生的公共部門和私人部門的合作。

20世紀(jì)90年代以來，我國累計(jì)實(shí)施PPP項(xiàng)目超過1000項(xiàng)，項(xiàng)目總投資超過9000億元人民幣，涉及交通、能源、通訊、水利等各個(gè)領(lǐng)域。十八屆三中全會(huì)提出“使市場在資源配置中期決定性作用，允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)行”。2014年10月24日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出，積極推廣政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式，優(yōu)化政府投資方向，通過投資補(bǔ)助、基金注資、擔(dān)保補(bǔ)貼、貸款貼息等方式，優(yōu)先支持引入社會(huì)資本的項(xiàng)目。2014年11月16日，國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》，文件提出，在生態(tài)、水利、基礎(chǔ)設(shè)施、交通、能源、信息和民用空間基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)等領(lǐng)域，鼓勵(lì)社會(huì)資本，特別是社會(huì)資本中的民間資本參與投資。2015年2月，財(cái)政部、住建部發(fā)布《關(guān)于市政公用領(lǐng)域開展政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目推介工作的通知》。2015年10月，國家發(fā)改委、國開行印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)開發(fā)性金融支持政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》，提出開展政府和社會(huì)資本合作模式，有利于創(chuàng)新投融資機(jī)制，拓寬社會(huì)資本投資渠道，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長內(nèi)生動(dòng)力。2016年5月，財(cái)政部、發(fā)改委共同發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步共同做好政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》。

上述政策的陸續(xù)出臺(tái)顯示出我國政府在投融資體制方面進(jìn)行重大改革的政策傾向，與此同時(shí)，這些政策的出臺(tái)為發(fā)展PPP模式創(chuàng)造了良好的宏觀政策環(huán)境。不難預(yù)見，PPP模式將成為我國未來基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)展的重要實(shí)施模式之一。

一、PPP的概念界定

基于理論研究成果和PPP項(xiàng)目的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于PPP的科學(xué)內(nèi)涵各國的解釋存在不同。標(biāo)準(zhǔn)普爾認(rèn)為：PPP是公共部門與私人部門之間長期合約關(guān)系的媒介。加拿大PPP國家委員會(huì)的定義：PPP是指公共部門和私人部門之間的一種合作經(jīng)營關(guān)系，它建立在雙方各自經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過適當(dāng)?shù)馁Y源分配風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享機(jī)制，最好地滿足事先清晰界定的公共需求。在借鑒國外發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和成果基礎(chǔ)上，我國發(fā)展與改革委員會(huì)對(duì)PPP的定義為：政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長期合作關(guān)系。

雖然國內(nèi)外研究對(duì)于PPP含義在定義上存在一定不同，但以下幾點(diǎn)是共同的：都傾向于認(rèn)同PPP項(xiàng)目是公共部門與私人部門之間是一種基于契約關(guān)系搭建的合作伙伴關(guān)系；這種具有契約形式的合作伙伴關(guān)系以實(shí)現(xiàn)公共需求為目的；這種公共部門與私人部門之間的相互合作的實(shí)現(xiàn)，需要長期有效的公共部門政策的支持；契約關(guān)系的實(shí)現(xiàn)需要公共部門與私人部門以共有產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，以此帶來風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)、利益的共享，從而實(shí)現(xiàn)公共設(shè)施建設(shè)的理想政策效果。

二、PPP項(xiàng)目的可行性分析

(一)良好的政策環(huán)境支持是基礎(chǔ)

十八大以來，國務(wù)院、國家發(fā)改委、財(cái)政部等部門陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)政府與社會(huì)資本合作的政策文件，積極提倡、引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，體現(xiàn)出我國政府已經(jīng)逐漸意識(shí)到社會(huì)資本在發(fā)展我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的重要作用。十八屆三中全會(huì)確立了“市場在資源配置中起決定性作用”，加上一系列相關(guān)鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策，為發(fā)展PPP模式提供了有利的政策保證。

(二)民間資本旺盛的投資實(shí)力和投資愿望為PPP模式提供資金支持

我國的居民儲(chǔ)蓄率世界最高這是眾所周知的，近年來，伴隨我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)不斷的發(fā)展，我國居民生活水平、經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，儲(chǔ)蓄水平也呈現(xiàn)持續(xù)增長的態(tài)勢。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2015年底，我國居民儲(chǔ)蓄已達(dá)43萬億，如果合計(jì)上居民手中持有的現(xiàn)金、股票、債券等，我國居民儲(chǔ)蓄可能更大。過高的儲(chǔ)蓄水平一方面可能源于我國居民較強(qiáng)的預(yù)防動(dòng)機(jī)，大部分居民儲(chǔ)蓄都是為了應(yīng)對(duì)未來不確定性的支出，例如醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等。另一方面可能與我國目前投資渠道的狹窄也有關(guān)系。龐大的民間資本為我國發(fā)展PPP模式提供了資金支持。

(三)PPP模式存在運(yùn)作基礎(chǔ)

PPP模式雖然是近幾年才興起的名詞，但是早些年我國進(jìn)行過BOT模式的研究和實(shí)踐(Build-Operate-Transfer)，BOT模式被認(rèn)為是PPP模式在我國發(fā)展的雛形。我國早年在北京京通高速公路和廣西來賓電廠二期工程進(jìn)行過實(shí)踐，因此為目前PPP模式的發(fā)展建立了許多前期的經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，近幾年，我國民間資本與政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域合作越來越多，例如漳州發(fā)展公司以24883萬元募資中的三分之二收購漳州自來水公司下屬水廠資產(chǎn)，還斥資8030萬元投資全國垃圾處理示范性工程九龍嶺垃圾場；香港中華煤氣與珠海功控集團(tuán)訂下項(xiàng)目總投資額達(dá)1.6億元的合約，獨(dú)家享有全市50年燃?xì)鈽I(yè)務(wù)經(jīng)營權(quán)等。

隨著前期BOT模式的探索、政府角色和理念的轉(zhuǎn)變、相關(guān)法律配套以及前期經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的積累，現(xiàn)階段推進(jìn)PPP模式的運(yùn)作基礎(chǔ)已經(jīng)成熟。

三、PPP的風(fēng)險(xiǎn)研究及應(yīng)對(duì)措施

(一)風(fēng)險(xiǎn)的形成和類型

PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)是指，在整個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)周期內(nèi)可能發(fā)生的對(duì)項(xiàng)目的融資、營運(yùn)、建設(shè)等產(chǎn)生不利影響，進(jìn)而導(dǎo)致項(xiàng)目受到損失或損害，導(dǎo)致項(xiàng)目失敗的事件。

PPP模式下的風(fēng)險(xiǎn)除了包含一般項(xiàng)目運(yùn)營所涉及到的的風(fēng)險(xiǎn)外，結(jié)合PPP項(xiàng)目自身的特性，PPP項(xiàng)目中風(fēng)險(xiǎn)還存在以下特征：1.風(fēng)險(xiǎn)周期長：PPP項(xiàng)目大多是城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，該類項(xiàng)目通常投入巨大、建設(shè)規(guī)模長，PPP項(xiàng)目公司要收回投資成本、償還銀行等金融機(jī)構(gòu)的貸款，所需要的投資回收期較長，所以相應(yīng)地風(fēng)險(xiǎn)周期也較長；2.風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)階段性特點(diǎn)：根據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)時(shí)序，PPP融資的風(fēng)險(xiǎn)也呈現(xiàn)明顯的階段性；3.PPP項(xiàng)目建設(shè)的參與各方，即政府部門和私人部門所承受的風(fēng)險(xiǎn)不同：私人部門主要面臨社會(huì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和自然環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)包括市場利率的變動(dòng)，經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊，法律法規(guī)的變動(dòng)，例如政府調(diào)整了關(guān)于PPP項(xiàng)目合作的相關(guān)政策。自然風(fēng)險(xiǎn)主要是指因各類自然災(zāi)害天氣使得項(xiàng)目無法按照預(yù)期完成，造成了私人投資主體投資回報(bào)的受損。而政府面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要包括合作方的選擇不當(dāng)，項(xiàng)目選擇出現(xiàn)失誤，造成項(xiàng)目無法按預(yù)期完成，項(xiàng)目質(zhì)量達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)。項(xiàng)目建成后，政府也可能因項(xiàng)目的管理不當(dāng)而給政府帶來額外損失。

(二)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)措施

風(fēng)險(xiǎn)可以分為系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)和非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)可以加強(qiáng)事前防范，對(duì)于系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)做好風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案。具體來說，PPP模式下的風(fēng)險(xiǎn)問題的基本解決措施主要有風(fēng)險(xiǎn)回避、風(fēng)險(xiǎn)減免、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移等四種。

1.風(fēng)險(xiǎn)回避。從性質(zhì)上看，風(fēng)險(xiǎn)回避是一種消極的風(fēng)險(xiǎn)管理措施，從主觀意愿上看，也是所有風(fēng)險(xiǎn)防范中管理層最不愿意采用的風(fēng)險(xiǎn)管理手段。只有當(dāng)項(xiàng)目的潛在風(fēng)險(xiǎn)和潛在威脅特別大，同時(shí)又無其他應(yīng)對(duì)措施時(shí)，主動(dòng)放棄項(xiàng)目或改變項(xiàng)目行動(dòng)方案，以避免與該項(xiàng)目相聯(lián)系的風(fēng)險(xiǎn)的一種處置風(fēng)險(xiǎn)的方式。風(fēng)險(xiǎn)回避是最徹底的風(fēng)險(xiǎn)管理方式，但付出的代價(jià)是放棄項(xiàng)目導(dǎo)致的獲利機(jī)會(huì)的喪失，因此該種方法是一種不得已時(shí)才采取的方法，項(xiàng)目管理決策層總在尋求更有效的辦法對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理，以獲取盈利機(jī)會(huì)。

2.風(fēng)險(xiǎn)減免。風(fēng)險(xiǎn)減免是指在PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生前主動(dòng)采取預(yù)防措施，以降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率或減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生所造成的損失；同時(shí)在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后，采取積極有效措施縮小風(fēng)險(xiǎn)的影響范圍，降低風(fēng)險(xiǎn)所造成的損失，或者彌補(bǔ)已造成的損失。

3.風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。從PPP模式的內(nèi)涵來講，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是其題中之意。從本質(zhì)上來說，PPP模式就是一種政府部門與私人部門之間基于利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的契約機(jī)制。正如Li et al(2005)所論述的，PPP模式存在的意義之一就是公共部門和私人部門在商定的基礎(chǔ)上進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)與利益的共享。其中，風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)主要以契約合同的形式為載體，參與各方在項(xiàng)目實(shí)施前基于自身利益考量對(duì)合同進(jìn)行協(xié)商，通過合同的形式將相關(guān)利益風(fēng)險(xiǎn)確定下來。Nisar(2007)認(rèn)為以最小成本管理或化解風(fēng)險(xiǎn)的政府部門應(yīng)該為該部分的風(fēng)險(xiǎn)負(fù)責(zé)，同時(shí)享有相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)所帶來的報(bào)酬。

4.風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移是指風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者通過各種方式將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給不相關(guān)第三方承擔(dān)的一種風(fēng)險(xiǎn)管理方式。風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移并不會(huì)對(duì)危害的程度進(jìn)行減少，它只是一種將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給第三方來承擔(dān)的方式。風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移主要通過以下兩種方式實(shí)現(xiàn)：一種是通過擔(dān)保的方式，將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給擔(dān)保人；另一種是通過購買商業(yè)保險(xiǎn)，將城市基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給保險(xiǎn)公司或保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)來承擔(dān)。

上述四種風(fēng)險(xiǎn)管理措施分別適用于不同項(xiàng)目類型、不同風(fēng)險(xiǎn)類型的PPP項(xiàng)目，在實(shí)際操作中需要在借鑒歷史項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)和類似項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上具體問題具體分析，謹(jǐn)慎的擬定和選擇恰當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)管理方法。

四、研究結(jié)論

政府與社會(huì)資本的合作模式(PPP模式)雖然在我國的發(fā)展時(shí)間不長，但是隨著國家相關(guān)鼓勵(lì)政策的陸續(xù)出臺(tái)，PPP模式預(yù)期將在我國未來時(shí)期取得較大發(fā)展。在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的大背景下，充分發(fā)揮社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域的作用，政府積極轉(zhuǎn)變職能和意識(shí)觀念，引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入公用基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，各自發(fā)揮各自比較優(yōu)勢，共同合作的模式下促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

雖然我國發(fā)展PPP已經(jīng)具備了一定的條件，但是我們也應(yīng)該看到，我國法律環(huán)境和金融體系等方面存在的對(duì)于發(fā)展PPP模式的不利影響，跨學(xué)科復(fù)合型人才在發(fā)展PPP模式上的人才不足等問題，正確認(rèn)識(shí)在現(xiàn)階段環(huán)境下發(fā)展PPP模式存在的風(fēng)險(xiǎn)問題。針對(duì)我國PPP項(xiàng)目可能存在的四項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，本文從風(fēng)險(xiǎn)回避、風(fēng)險(xiǎn)減免、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移四個(gè)方面進(jìn)行了風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施的建議。

為了更好的推進(jìn)我國PPP模式的良好發(fā)展，結(jié)合國外PPP發(fā)展的研究成果，我國還應(yīng)該加強(qiáng)適宜性法律建設(shè)，加強(qiáng)監(jiān)管環(huán)境和機(jī)構(gòu)能力建設(shè)，為私人部門的參與提供清晰和可預(yù)見的法律和監(jiān)管環(huán)境；加強(qiáng)政府在PPP項(xiàng)目篩選、設(shè)計(jì)、實(shí)施和合同管理上的機(jī)構(gòu)能力；同時(shí)積極推進(jìn)我國金融體系的發(fā)展，降低PPP項(xiàng)目的金融風(fēng)險(xiǎn)；政府做好PPP項(xiàng)目的設(shè)計(jì)，篩選可行的PPP項(xiàng)目，做好充分的項(xiàng)目準(zhǔn)備，降低事前風(fēng)險(xiǎn)，做好招標(biāo)程序，做到公正、透明，使PPP模式的功能得到最大發(fā)揮。

隨著政策環(huán)境的不斷改善，政府與私人部門各自發(fā)揮自身的優(yōu)勢專長，通過良好的契約機(jī)制設(shè)計(jì)，在法律法規(guī)環(huán)境、市場投資環(huán)境不斷利好的背景下，我國發(fā)展PPP模式將迎來一個(gè)發(fā)展的春天

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邵文鑠(1991-)，女，漢族，河南許昌人，碩士研究生，武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，研究方向：貨幣經(jīng)濟(jì)學(xué)。